В статье рассматривается один из видов административного наказания на нарушение правил въезда в РФ: принудительное выдворение за пределы территории РФ. Автором выделяются правовые проблемы, возникающие при реализации на практике указанного административного наказания.
Ключевые слова: порядок въезда в РФ, порядок выезда из РФ, административное наказание, реформа административного законодательства.
In the article presents one of the types of administrative punishment for violation of the rules of entry into the Russian Federation: removal from the territory of the Russian Federation. The author give some legal problems in the implementation of the specified administrative punishment in practice.
Keywords: procedure for entering the Russian Federation, order of departure to the Russian Federation, administrative punishment, administrative law reform
Миграция представляет собой сложное общественное явление, возникающее по различным причинам, одной из которых является перемещение людей из наименее экономически благоприятных районов в развитые, которые привлекательны, к примеру, более высоким уровнем заработной платы. Видом миграции, которая определяется территориальным перемещением людей с целью поиска работы, является трудовая миграция, одной из негативных особенностей которой является нелегальная миграция.
В 2015 году миграционное законодательство претерпело ряд изменений, направленных на уменьшение числа нелегальных трудовых мигрантов в России: на граждан СНГ была возложена обязанность въезда на территорию РФ на основании заграничных паспортов. Кроме того, иностранные граждане, прибывающие из стран, с которыми у Российской Федерации установлен безвизовый режим, могут осуществлять трудовую деятельность в России на основании патента, для получения которого достаточно в миграционной карте указать в качестве цели прибытия «работа» и подать заявление в уполномоченный орган исполнительной власти о выдаче патента. Для получения указанного документа иностранные граждане обязаны подтвердить свои знания русского языка, истории России, а также основ законодательства, о чем им необходимо получить сертификат.
Несмотря на принятые законодательные меры, число административных правонарушений в области защиты государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ существенно не уменьшилось, так, за 2019 год в Калужском районном суде Калужской области было рассмотрено 235 дела об административных правонарушениях, по 195 из которых вынесены постановления о назначении административного наказания в виде административного выдворения в форме принудительного выдворения за пределы территории Российской Федерации, и лишь одно в виде контролируемого самостоятельного выезда из РФ. Подавляющее число указанных административных правонарушений связано с нарушением сроков пребывания на территории РФ, отсутствием документов, подтверждающих право на проживание (пребывание) в РФ. Указанные цифры демонстрируют количество административных правонарушений, совершенных на территории города Калуги, в то время как за период 2019 года за пределы территории России в целом, как отметила руководитель главного управления по вопросам миграции МВД России, было выдворено свыше восьмисот тысяч нелегальных мигрантов.
Такой вид административного наказания как административное выдворения за пределы территории Российской Федерации может быть применен как основное наказание по делу об административном правонарушении, так и в роли дополнительного по семи различным составам административных правонарушений, предусмотренных главой 18 КоАП РФ. Административное выдворение может быть назначено как в форме контролируемого самостоятельного выезда, так и в форме принудительного выдворения за пределы территории РФ, где в первом случае лицо, подвергнутое административному наказанию, приобретает билет и покидает территорию России самостоятельно, а второй случай предполагает перемещение лиц без гражданства и иностранных граждан через границу РФ за счет средств федерального бюджета под контролем уполномоченного органа исполнительной власти РФ. Лицам, подвергнутым административному наказанию в виде административного выдворения за пределы территории РФ, устанавливает запрет на въезд на территорию России на срок пять лет [4, п.2 ст. 27].
В 2012 году Президентом РФ была утверждена Концепция государственной миграционной политики РФ на период до 2025 года, среди основных направлений которой выделяются совершенствование правовой базы противодействия незаконной миграции и системы государственного контроля въезда и пребывания иностранных граждан на территории РФ, а одним из основных механизмов реализации государственной миграционной политики РФ является дальнейшее совершенствование законодательства Российской Федерации в сфере миграции с учетом норм международного права [6, п.п. 26,27].
Как отмечалось ранее, государством проводятся определенные реформы миграционного законодательства, вместе с тем вопросы несовершенства нормативно — правовой базы, регламентирующей порядок въезда на территорию РФ и выезда с нее, остаются актуальны, ввиду чего представляется необходимой детализация процедур исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, в качестве наказания по которым избрано административное выдворение за пределы территории РФ.
Процесс исполнения постановления суда о назначении наказания в виде административного выдворения в форме принудительного выдворения за пределы РФ имеет ряд недостатков, свидетельствующих о необходимости реформирования административного законодательства.
Одной из первых проблем, возникающих при принудительном выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства, становится переполненность специальных учреждений министерства внутренних дел РФ, где лица, подлежащие выдворению, содержатся до исполнения соответствующего решения. Предопределяет наличие указанных трудностей недостаточность финансирования со стороны государства процесса принудительного выдворения, а также пробел в законодательстве относительно сроков содержания лиц, подлежащих выдворению, в специальных учреждениях. Как следует из положений статьи 31.9 КоАП РФ, определяется лишь предельный срок такого содержания, который не может превышать срок давности исполнения постановления по делу об административном правонарушении, другими словами, два года с момента вступления последнего в законную силу. Представляется необходимым нормативное закрепление сроков содержания лиц, подвергнутых административному наказанию в виде административного выдворения в форме принудительного выдворения за пределы территории РФ. Поскольку решение о помещении лица, подлежащего административному выдворению, в специальное учреждение принимается судьей при вынесении постановления о назначении административного наказания, определение сроков содержания в указанных учреждениях также должно производиться судьей.
В настоящее время остается нормативно не закрепленным вопрос о течении срока содержания иностранных граждан и лиц без гражданства при их самовольном оставлении специального учреждения, куда они помещены для содержания, либо транспортного средства, на котором осуществляется их доставка в указанные учреждения, а также ином перемещении, связанном с исполнением постановления по делу об административном правонарушении. В данном случае надлежит течение срока содержания приостанавливать, при этом он не должен входить в установленный судом срок содержания в специальном учреждении.
Кроме того, следует законодательно закрепить возможность продления судьей сроков содержания лиц, подлежащих принудительному выдворению, по ходатайству должностного лица специального учреждения, а также последствия истечения сроков содержания. Решение вопросов установления, продления или приостановления сроков содержания лиц, подлежащих принудительному выдворению за пределы территории РФ, в специальных учреждениях должно приниматься с обязательным участием лиц, в отношении которых избрана указанная мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении.
Представляется, что в случае неисполнения постановления о назначении административного наказания в виде административного выдворения в форме принудительного выдворения за пределы территории РФ в установленный законом срок и истечения срока содержания в специальных учреждениях лица, подвергнутые административному наказанию, подлежат освобождению.
В случаях, когда административное выдворение за пределы территории РФ назначается как дополнительное наказание, в роли основного выступает административный штраф. Находясь на посту Президента РФ, Дмитрий Медведев в Послании Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 года выделил один из путей совершенствования уголовного законодательства «…если взыскать штраф невозможно, то применять принудительные работы, которые необходимо ввести как самостоятельный вид наказания» [6]. Представляется, указанное предложение вполне применимо и к нормам административного права.
Как показывает практика, назначаемый административный штраф зачастую не выплачивается лицами, подвергнутыми административному наказанию. В данном случае представляется необходимым возложить обязанность по оплате процедуры административного выдворения за пределы РФ, в том числе и выплату административного штрафа, на самого административного правонарушителя, либо на принимающую сторону. Однако в настоящее время юридические лица, приглашающие к себе на работу иностранных граждан, по многим причинам прекращают свое существование, а последние автоматически становятся нелегальными трудовыми мигрантами, ввиду чего представляется необходимым установить ряд требований к иностранным гражданам при их въезде на территорию РФ и принимающей стороне. Так, при въезде на территорию РФ иностранные граждане должны иметь при себе билет для возвращения в страну, из которой они пребывают, либо представить доказательства перечисления денежных средств в размере стоимости указанного билета на депозит МВД России, аналогичные требования следует установить для принимающей стороны.
При неисполнении постановления по делу об административном нарушении, которым назначено административное наказание в виде административного выдворения за пределы РФ, по причине отсутствия денежных средств иностранный гражданин должен быть подвергнут административному наказанию в виде принудительных работ, которые следует включить в перечень видов административных наказаний, предусмотренных КоАП РФ, при этом срок указанного наказания не должен превышать 30 суток. В случае предоставления лицом, подвергнутым административному наказанию в виде принудительных работ, доказательств наличия билета либо денежных средств на его приобретение, указанные работы не подлежат дальнейшему исполнению.
Приведенный выше анализ такого административного наказания как административное выдворение за пределы территории РФ, а также порядка его исполнения свидетельствует о наличии ряда недостатков в процессе его применения, как организационного характера, так и финансового. Указанные в настоящей статье вопросы требуют детальной правовой регламентации, а предложенные автором решения поспособствуют устранению обозначенных пробелов, что позволит сократить число трудностей, возникающих в процессе исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях которыми в качестве административного наказания назначено административное выдворение за пределы РФ.
Литература:
- Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // URL: http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020. (дата обращения 30.07.2020)
- Конвенция о защите прав человека о основных свобод // «Собрание законодательства РФ», 2001, № 2, ст. 163
- «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 31.07.2020) (с изм. и доп., вступ. в силу с 11.08.2020) // «Собрание законодательства РФ», 07.01.2002, N 1 (часть I), ст. 1
- Федеральный закон от 15.08.1996 N 114-ФЗ (ред. от 07.04.2020, с изм. от 25.06.2020) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»// «Собрание законодательства РФ», 19.08.1996, N 34, ст. 4029.
- Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 N 115-ФЗ // «Собрание законодательства РФ», 29.07.200, N 30, ст. 3032
- Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 года // «Российская газета», 13.11.2009, № 214
- Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ от 13 июня 2012 г.) // Газ. «Ваше право. Миграция». — 2012 — № 13
