Правовые аспекты утилизации отходов металлургического производства: разграничение понятий «отходы» и «вторичные ресурсы»



В статье автор рассматривает проблемы актуализации понятийного аппарата отходов производства в действующем законодательстве, правовые аспекты разграничения терминов «отходы» и «вторичные ресурсы».

Ключевые слова: отходы металлургического производства, вторичные ресурсы, обращение с отходами, экологическая безопасность.

Технический прогресс и стремительно развивающаяся промышленность XX-XI века обусловили рост отходов производства, в том числе металлургического, которые привели к острой проблеме их переработки. Более того, постепенно иссякают необходимые запасы природного сырья, что дополнительно делает актуальным направление обработки и утилизации отходов металлургического производства. Десятилетиями законодательство РФ в области обращения с отходами развивалось в сторону закрепления экологических платежей за размещение отходов и ужесточения мер административной ответственности, но не стимулировало снижение уровня образования и захоронения отходов, путем поддержки новых технологий утилизации отходов и повторного вовлечения в хозяйственную деятельность полезных компонентов из них. В результате предприятия традиционно вместо утилизации выбирали процесс захоронения в качестве наиболее простого способа изоляции отходов. Таким образом, негативная нагрузка на окружающую среду сохраняется и с каждым годом увеличивается, несмотря на предпринимаемые законодателем меры охраны природы, ужесточение административной ответственности за подобные нарушения. Подробно изучить информацию о состоянии окружающей среды и динамике развития отрасли обращения с отходами можно в ежегодных докладах Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее — Минприроды РФ). К концу 2018 годы количество вновь образованных отходов в нашей стране достигло 7 266 млн. тонн, что на 16,8 % выше уровня 2017 г. [6, с.255] Следует отметить, что наиболее отходоемкой отраслью промышленности считается добыча полезных ископаемых, на втором месте — металлургическое производство. Многие авторы, исследовавшие проблему управления отходами металлургического производства, отмечали, что отраслям промышленности долгие годы было очень выгодно использовать первичное сырье, но не заниматься анализом и переработкой вторичного сырья. На сегодняшний день показатели переработки отходов производства составляют половину от общего объема их образования. В европейских странах — лидерах отрасли утилизации и обезвреживания всех видов отходов доля отходов, вовлеченных в повторное производство, составляет 80–87 процентов, что значительно превышает аналогичный показатель в России и может являться ориентиром для создания российской отрасли промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов [4, с.6].

Металлосодержащие отходы имеют большую ценность для вторичного использования, в частности, конвертерные, электросталеплавильные, мартеновские, пыль газоочистки и т. д. В процессе их переработки получается металлоконцентрат, который в последующем поставляется металлургическим предприятиям для технологического процесса выплавки металла.

Доменный шлак является отходом черной металлургии, хотя в зарубежных странах полностью используется как сырье в производственных целях. Его наиболее крупными потребителями являются цементная промышленность (в Японии — 70 % доменного шлака, в ФРГ — 55 %) и дорожное строительство (в Японии — 20 %, в ФРГ — 40 %) [9, с.54]. Использование доменного шлака снижает энергетические затраты, выбросы СО ₂ в атмосферу. Как мы видим, те или иные вещества, получаемые в технологическом процессе выплавки металла, используются в другом производстве для различных видов продукции, эта продукция обладает потребительскими свойствами и ценностью, следовательно, не является отходом.

Хозяйствующие субъекты, осуществляющие обработку и утилизацию промышленных отходов, должны руководствоваться действующим законодательством. На сегодняшний день на федеральном уровне термин «вторичные ресурсы» не закреплен, отсутствует правовое разграничение между веществами как «отходами», полностью потерявшие потребительские свойства и подлежащие только захоронению, и веществами как «вторичными ресурсами», имеющими ценные компоненты и предназначенные для последующего использования в хозяйственных целях. Однако на практике разница есть.

Как уже отмечалось, в процессе металлургического производства образуются доменные или сталеплавильные шлаки, которые содержат ценные элементы (в частности, железо) используемые в последующем хозяйственном обороте. В таком случае, верно ли считать «гранулированный шлак доменный» (код ФККО 35111111494), «шлак электросталеплавильный» (код ФККО 35121011204) [5] отходом или это продукция, с точки зрения реальной возможности применения в производственных целях. Анализируя статьи Федерального Закона № 89 — ФЗ «Об отходах производства и потребления» [1] (далее — Закон об отходах № 89) и Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» [2] (далее — ФЗ о регулировании № 184), мы видим, что отсутствует четкое разграничение между терминами «отход» и «продукция», что отмечается многими специалистами в юридической науке. Согласно ФЗ о регулировании № 184 продукцией является результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях [2]. Соответственно ключевой признак любой продукции, исходя из толкования нормы, — это возможность «дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях». Определение «отход», содержащееся в Законе об отходах № 89, носит, на наш взгляд, обладает двояким толкованием, которое во многом зависит от отсутствия или наличия заинтересованности субъекта правоотношений и его непосредственной оценки объекта, поскольку не конкретизировано понятие «удаление» в указанном определении.

Так, например, в процессе выплавки металла, образуется такое вещество, как замасленная окалина. Со стороны металлургического предприятия, данное вещество не является конечной целью технологического процесса и является для комбината отходом. Со стороны компании — переработчика, замасленная окалина эффективно используется в производственном процессе брикетирования с другими компонентами (углеродсодержащими добавками, связующим жидким стеклом). Полученный брикет продается и успешно применяется в качестве сырья для выплавки металла. Таким образом, учитывая признак повторного применения замасленную окалину, согласно юридическому анализу положений вышеперечисленных нормативных актов необходимо считать не отходом, а продукцией для дальнейшего использования в производстве окускованного сырья для металлургических предприятий, соответственно «вторичным ресурсом».

Отсутствие законодательного разграничения веществ на отходы и вторичные ресурсы приводит к неоднозначному толкованию норм в правоприменительной практике. Контролирующие государственные органы исполнительной власти руководствуются в своей работе действующим законодательством и определяют все подобные вещества по общему правилу как отходы, поскольку они неприменимы для исходного производственного процесса.

Таким образом, для деятельности по обращению с отходами хозяйствующим субъектам требуется оформлять лицензии, уплачивать экологические сборы. Все это ведет к значительным финансовым расходам и делает переработку указанных веществ экономически нецелесообразной. Правовая позиция государственных учреждений ясна, и вытекает из законодательно закрепленного определения «отходы» и соответственно, под «отходами производства» следует понимать «вещества и предметы, образовавшиеся в процессе производства» [1].

Однако, как отмечалось ранее в статье, не все вещества и предметы, образованные в производственном процессе, могут считаться отходами. Таким образом, официальное определение «отходов», среди которых могут быть вещества, используемые как источник вторичных ресурсов, не разъясняет правовое содержание такого использования, что порождает пробел в регулировании отрасли вторичных ресурсов. А это не соответствует задаче экологически безопасного обращения с отходами, указанной в Основам государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. [3].

Данный документ фиксирует в качестве механизмов реализации указанной задачи предупреждение и сокращение образования отходов, их вовлечение в повторный хозяйственный оборот посредством максимально полного использования исходного сырья и материалов, предотвращения образования отходов в источнике их образования, сокращения объёмов образования и снижения уровня опасности отходов, использования образовавшихся отходов путём переработки, регенерации, рекуперации, рециклинга [3].

Поэтому с учетом текущих задач в сфере государственной политики требуется совершенствование действующего законодательства, направленное на актуализацию понятийного аппарата отходов производства и правого закрепления категории «вторичных ресурсов». Причем сделать это возможно, используя уже имеющиеся определения, обозначив ключевые признаки подобных веществ. Например, «ГОСТ 30772–2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения» рассматривает «вторичные ресурсы» как материальные накопления сырья, веществ, материалов и продукции, образованные во всех видах производства и потребления, которые не могут быть использованы по прямому назначению, но потенциально пригодные для повторного использования в народном хозяйстве для получения сырья, изделий и/или энергии [7].

В этом определении разделяются остатки сырья, материалов, веществ от остатков продукции. Так же действует ГОСТ Р 54098–2010. Ресурсосбережение. Вторичные материальные ресурсы. Термины и определения» [8].

Указанные документы, которые не являются нормативно-правовыми актами, рассматривают вторичные ресурсы как отходы производства и потребления, которые могут быть повторно использованы непосредственно или после дополнительной обработки. Подводя итог вышеизложенному, выделим ключевые признаки «вторичных ресурсов»:

– это все, что могут быть получено в процессе любой хозяйственной деятельности, в любом процессе потребления, в процессе использования готовой продукции (вещества, материалы, остатки сырья, полуфабрикатов и т. д.);

– не возможность применения в исходном технологическом и ином процессе;

– наличие ценных компонентов и определенных характеристик, позволяющих использовать в иных хозяйственных целях, отличных от исходных;

– источником образования вторичных ресурсов являются отходы производства и потребления, которые имеют материальную форму. Соответственно, вторичные ресурсы могут содержать определенные вредные вещества, которые могут быть опасны для окружающей среды;

– реальная возможность переработки таких ресурсов для различных целей: получения сырья, для изготовления востребованной продукции, для образования энергии.

Правовое разграничение понятий отходы и вторичные ресурсы, законодательное закрепление нового термина обеспечит развитие отрасли по обработке и утилизации отходов, в том числе металлургического производства, и реализацию поставленных законодателем задач в области государственной экологической политики.

Литература:

1. Федеральный закон № 89 — ФЗ «Об отходах производства и потребления» // СЗ РФ. 1998. № 26. Ст.3009; 2020.№ 15 (часть I). Ст.2240
2. Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140; 2018. № 49 (часть I). Ст. 7521
3. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г., утв. Президентом РФ 30 апреля 2012 г. // Официальный сайт Президента РФ. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/15177 (дата обращения: 05.10.2020 г.)
4. Распоряжение Правительства РФ 25 января 2018 г. № 84-р «Об утверждении Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года»// СЗ РФ. 2018. № 6. Ст. 920
5. Приказ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 22 мая 2017 г. № 242 «Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов»// Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201706130004 (дата обращения: 04.10.2020 г.)
6. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2018 году».М.: Минприроды России; НПП «Кадастр», 2019. — 844 с.
7. ГОСТ 30772–2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения» (введён Постановлением Госстандарта России от 28.12.2001 № 607-ст) // Официальное издание. М.: ИПК Издательство стандартов, 2002 год
8. ГОСТ Р 54098–2010. Ресурсосбережение. Вторичные материальные ресурсы. Термины и определения» // Официальное издание. М.: Стандартинформ, 2019 год
9. Зайцев А. К. Экология и ресурсосбережение в черной металлургии / А. К. Зайцев, Ю. В. Похвиснев // Соросовский Образовательный журнал. 2001. Том 7. № 3. С.52–58