Традиционный последующий контроль в финансово-бюджетной сфере в связи с принятием в последнее время новых законодательных актов, вводящих новую компетенцию органов финансового контроля, уступил место мероприятиям по предварительному контролю. На практике существуют особенности отнесения контрольных мероприятий к предварительному и последующему контролю.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, субъекты государственного финансового контроля, Бюджетный кодекс, полномочия субъектов.
Согласно Бюджетному кодексу РФ государственный финансовый контроль в бюджетной сфере подразделяется на внешний, внутренний, предварительный и последующий. Счетная палата РФ [1], контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований [2] осуществляют внешний государственный финансовый контроль в бюджетной сфере. Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ или муниципальных образований осуществляют внутренний государственный финансовый контроль в бюджетной сфере.
Предварительный контроль направлен на пресечение и предупреждение бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы РФ. Цель последующего контроля — установление законности исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, достоверность учета и отчетности.
Организация контроля всфере закупок. Предварительный контроль в данном случае осуществляется путем планирования контрольных закупочных мероприятий субъектами контроля для целей предупреждения и пресечения нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы РФ. Сроки проведения мероприятий по предварительному контролю определяются целесообразно необходимости его осуществления, в даты, соответствующие периоду опубликования плана-графика закупок и до даты размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения федеральных нужд (либо в установленных Законом о контрактной системе случаях до направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя)).
Если размещение извещения не предусмотрено ч.2 ст.93 ФЗ № 44-ФЗ [3] либо контракт заключается с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), то мероприятия по предварительному контролю осуществляются в период с момента опубликования плана-графика закупок и до момента заключения контракта.
Форма и вид контрольного мероприятия определяются исходя из определенных задач, с учетом характеристик объекта контроля, статуса объекта контроля, времени начала контроля, вопросов, на которые по завершению мероприятия необходимо получить ответы, сроков мероприятия.
Основная форма финансового контроля в бюджетной сфере — проверка (по категориям разделяется на камеральную и выездную) и ревизия.
Камеральная проверка в рамках контроля в финансово-бюджетной сфере проводится по месту нахождения органа финансового контроля в соответствии с действующим законодательством и включает в себя исследование информации, документов и материалов, которые предоставляются органу финансового контроля по соответствующему запросу, информации, документов и материалов, полученных в ходе встречных проверок и (или) обследований, и иных документов и информации об объекте контроля [4].
Выездная проверка как форма финансового контроля в бюджетной сфере является более эффективной. По месту нахождения объекта контроля запрашиваются сведения о фактическом финансово-хозяйственном состоянии объекта контроля, определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной (бухгалтерской) отчетности и первичных документов [5].
На выбор формы контрольного мероприятия влияет также соответствующее нормативное регулирование. Так, ревизия и обследование проводятся только в рамках проверки исполнения полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений. При этом ревизия проводится всегда в режиме выездного мероприятия по месту нахождения объекта контроля.
Сроки контрольных мероприятий устанавливаются в зависимости от выбранной формы и от должностного лица, назначившего мероприятие (руководитель контрольного либо территориального органа) и могут быть продлены назначившим их лицом. Таким образом, в рамках ревизии и выездной проверки срок может составлять от 30 до 40 дней и быть продлен до 60 дней (максимальная продолжительность).
Обследование как самостоятельное мероприятие предусматривает такой же срок проведения, однако, в случае назначения обследования в рамках проводимых камеральных и выездных проверок (ревизий), срок проведения не может составлять более 20 рабочих дней. Выездной и камеральный режимы проведения встречной проверки предусматривает 20-дневный срок (измеряемый в рабочих днях). Камеральная проверка проводится в течение 30 рабочих дней.
Форма и метод контрольного мероприятия в бюджетной сфере зависят от статуса объекта контроля и определяются нормативным регулированием и требованиями, содержащимися в них (БК РФ, Федеральный закон N 44-ФЗ, Жилищный кодекс РФ, Федеральный закон N 185-ФЗ). При этом особенности осуществления контрольных мероприятий определяются в соответствии с их полномочиями, установленными БК РФ.
Практически всеми контрольными органами используются перечисленные выше формы и виды контроля, но вместе с тем разнообразие форм и методов объясняется разнообразной практикой каждого контрольного органа. Порядок проведения установлен Административным регламентом [6], определяющим содержание процедур контроля на всех его стадиях (от издания приказа на проведение контрольного мероприятия, до применения мер принуждения, предусмотренных законодательством).
Независимо от выбранной формы осуществления контрольного мероприятия орган финансового контроля осуществляет ряд обязательных этапов: подготовки и назначения контрольного мероприятия; проведения контрольного мероприятия и оформление его результатов; реализации результатов проведения контрольного мероприятия. Критериями отбора объектов контроля для включения в план контрольных мероприятий являются риск-ориентированные подходы к оценке вероятности совершения бюджетных нарушений.
Принимая решение о включении объекта в план следует учитывать:
– значимость и существенность мероприятия в отношении объекта проведения финансового контроля либо направления и объемов бюджетных расходов;
– оценку внутреннего финансового контроля и аудита в отношении объекта контроля, которая получена службой анализа в результате проведенного главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;
– временную продолжительность периода с момента проведения идентичного контрольного мероприятия органом государственного финансового контроля (приоритет отдается данному критерию в случае, если указанный период превышает 3 года);
– информацию о наличии признаков нарушений (предоставленную Министерством финансов РФ, Федеральным казначейством, органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций, главных администраторов доходов федерального бюджета), а также на основе информации, выявленной по результатам анализа данных единой информационной системы в сфере закупок [7].
Для реализации требований по риск-ориентированному выбору объектов контроля органами финансового контроля определен порядок предпроверочного анализа деятельности подконтрольных субъектов. Данный порядок обусловлен рядом объективных причин, в том числе:
– включением новых инструментов — обследования и камеральной проверки — в связи с поправками в БК РФ [8];
– расширением в финансово-бюджетной сфере объектного состава контроля;
– расширением возможности доступа к интернет-ресурсам в сфере бюджетных правоотношений и деятельности объектов контроля;
– требованиями к сокращению средней продолжительности проверки в условиях сокращения квалифицированного ревизорского состава в связи с проведением административных преобразований, в том числе — в связи с пандемией короновируса;
– повышением уровня скрытого противодействия проведению контрольных мероприятий со стороны должностных лиц объектов контроля, с целью выведения за рубеж бюджетных денежных средств и их хищения.
Практика организации и проведения контрольных мероприятий предполагает включение в указанные процедуры действий, нацеленных на изучение объекта контроля и на формирование вопросов, которые необходимо отразить в программе контрольного мероприятия.
Отбор объектов контроля для проверок в сфере закупок осуществляется на основании открытых источников — официальных сайтов РФ, на котором размещаются сведения о Федеральных адресных инвестиционных программах и реестры государственных контрактов и банковских гарантий. Могут быть использованы сведения, предоставленные Министерством финансов РФ, иных органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, уполномоченных на осуществление контроля органов, местных администраций, главных администраторов средств федерального бюджета, правоохранительных органов с учетом результатов выявленных в результате проведенных ранее контрольных мероприятий нарушений объектом контроля бюджетного законодательства РФ (в т. ч. нормативно-правовых актов о контрактной системе). Принимается во внимание информация, поступившая от общественных объединений и объединений юридических лиц, в соответствии со ст. 102 Закона о контрактной системе [9].
Второй этап предполагает проведение анализа нормативно-правовых актов, относящихся к предмету проверки, отчетов о деятельности, планов и приоритетных направлений деятельности объекта контроля, комплексное изучение объекта контроля (организационная структура, системы и механизмы). Далее проводится анализ достижения результатов и выполнения объектом контроля поставленных задач, оценка основных рисков в работе объекта контроля, изучаются материалы предыдущих проверок в сфере деятельности объекта контроля, а также информация от иных уполномоченных (надзирающих и контролирующих) органов.
Третий этап осуществляется как детализация и уточнение ряда данных, полученных на предыдущем этапе: реквизитов объекта контроля, нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность объекта контроля, источников и видов финансирования, их объемов и способов финансирования деятельности объекта контроля, изучение внутриведомственных нормативно-правовых актов и получение сведений о целевых индикаторах и показателях деятельности, изучение накопленной по результатам предыдущих проверок информации, сбор сведений об осуществленных за проверяемый период хозяйственных операциях и достижению результатов в рамках функций объекта контроля, оценка данных устойчивости и прозрачности финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля.
Четвертый этап — формирование перечня вопросов для включения в приказ о назначении контрольного мероприятия и его программу. При этом необходимо установить вопросы, предполагающие проведение мероприятия объекта контроля с рискоемкими видами расходов, скорректировать типовые вопросы проверок с учетом специфики объекта контроля, разработать вопросы для внеплановых проверок для обеспечения полноты охвата деятельности объекта контроля, определить необходимость привлечения экспертов к проверке, выбрать форму финансового контроля, определить продолжительность проверки, подобрать специализированный состав ревизионной группы с учетом квалификации работников ревизорского состава. Подготовка к камеральной проверке предполагает также проверку достоверности собранной информации и уточнение сведений в уполномоченных органах для использования в процессе проверки полученной информации.
Предпроверочный анализ деятельности объекта контроля завершается изданием приказа органа финансового контроля о назначении контрольного мероприятия. Контрольные мероприятия часто имеют внеплановый характер и проверки (обследования, ревизии) могут назначаться по обращению должностного лица государственного органа, а также граждан и организаций. При этом в обязанность должностных лиц, принимающих участие в контрольных мероприятиях, входит осуществление контроля за исполнением представлений и предписаний и предоставление в орган финансового контроля сведений о неисполнении для применения к нарушителю мер ответственности в соответствии с законодательством РФ.
В компетенцию органа финансового контроля входит подача искового заявления о возмещении объектом контроля, должностными лицами ущерба, причиненного РФ при нарушении бюджетного законодательства. В данном случае орган финансового контроля представляет в суде интересы Российской Федерации. Орган финансового контроля обязан соблюдать при осуществлении контрольных мероприятий принципы законности, целесообразности, объективности и соразмерности наказания совершенному нарушению.
Таким образом, практика организации и проведения контрольных мероприятий предполагает включение в указанные процедуры действий, нацеленных на изучение объекта контроля и на формирование вопросов, которые необходимо отразить в программе контрольного мероприятия. Предпроверочный анализ деятельности объекта контроля осуществляется в четыре этапа и завершается изданием приказа органа финансового контроля о назначении контрольного мероприятия. В обязанность должностных лиц, принимающих участие в контрольных мероприятиях, входит осуществление контроля за исполнением представлений и предписаний и предоставление в орган финансового контроля сведений о неисполнении для применения к нарушителю мер ответственности в соответствии с законодательством РФ
Нами предлагается установить риск-рейтинг объекта проверки как критерия, определяющего величину рисков нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов в сфере бюджетных правоотношений и законодательства о контрактной системе в сфере закупок.
Литература:
- Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (в ред. от 4 ноября 2014 г.) // СЗ РФ. 2013. 8 апр. N 14. Ст. 1649.
- Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (в ред. от 4 марта 2014 г.) // СЗ РФ. 2011. 14 февр. N 7. Ст. 903.
3. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 24.04.2020 г.)
- Приказ Минфина России от 20 марта 2014 г. N 18н «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере».
- Ст. 267.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в ред. от 26 декабря 2014 г.) // Российская газета. 2014. 3 дек. N 275.
- Приказ Минфина России от 20 марта 2014 г. N 18н «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере».
- Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. N 1092 «О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» (вместе с Правилами осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере).
- Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
- Статья 102 Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
