Проблемы прокурорского надзора за соблюдением земельного законодательства



Ключевые слова: прокуратура, прокурорская проверка, надзор за соблюдением земельного законодательства, земельные правоотношения.

Изучая вопрос о проблемах и особенностях прокурорского надзор за соблюдением земельного законодательства, представляется целесообразным отметить, что соответствующее направление деятельности традиционно выступает одной из наиболее приоритетных областей прокурорской работы. Нормативным началом соответствующей сферы прокурорского надзора выступают положения Приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», в соответствии с которым должностным лицам органов прокуратуры предписано уделять особое внимание надзору за исполнением земельного законодательства [1].

При этом анализ практики прокурорского надзора в рассматриваемой сфере свидетельствует о его достаточной эффективности. Так, за период с января по март 2020 г. прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законодательства в сфере землепользования выявлено 24,464 нарушений, в целях устранения которых принесено 4 499 протестов, направлено 1 575 исков, заявлений в суд, а также внесено 5 094 представлений [2].

Указанное свидетельствует, что действующим законодательством прокурорам предоставлен широкий арсенал полномочий, посредством реализации которых обеспечивается устранение нарушений закона.

Вместе с тем в процессе реализации органами прокуратуры полномочий по защите прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в судебном порядке прокуроры нередко сталкиваются с рядом проблемных вопросов, от разрешения которых зависит выполнение поставленных перед ними задач и восстановление нарушенных интересов государства, муниципалитетов и общества.

Одной из таких проблем, как отмечается в литературе, является необоснованно сокращенный срок исковой давности по делам рассматриваемой категории.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 219 КАС РФ установлено, что административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

В свою очередь, при рассмотрении судами дел в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства (например, об истребовании земельного участка из чужого незаконного владения и т. д.) применяется предусмотренный ст. 196 ГК РФ общий срок исковой давности, который составляет 3 года с момента, когда уполномоченный орган власти узнал или должен был узнать о нарушении его прав и законных интересов. Аналогичный срок установлен ст. 181 ГК РФ по требованиям о применении последствий недействительности ничтожной сделки и о признании такой сделки недействительной.

Анализ судебной практики показывает, что зачастую в ходе осуществления надзорной деятельности прокуроры выявляют факты незаконного распоряжения и (или) использования гражданами и организациями находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, ставшие следствием отсутствия надлежащего контроля со стороны уполномоченных органов власти и непринятия ими своевременных мер, направленных на устранение имеющихся нарушений закона. Как справедливо отмечают Э. Р. Исламова, С. И. Коряченцова и В. В. Лавров, органами управления государственным и муниципальным имуществом ненадлежащим образом ведется работа по защите имущественных прав и законных интересов публично-правовых образований [3]. Данные обстоятельства, как правило, и служат основанием для прокурорского вмешательства, при котором органам прокуратуры отводится решающая роль в процессе осуществления защиты публичных интересов.

Однако в тех случаях, когда бездействие со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления имеет место на протяжении длительного времени, поглощающего предусмотренные законом сроки исковой давности, в современных реалиях у органов прокуратуры отсутствуют реальные механизмы выполнения стоящих перед ними задач.

При этом судебная практика складывается таким образом, что в правовых позициях судебных органов отмечается следующее: землепользователи и землевладельцы, в том числе, в лице публично-территориальных образований имеют возможность своевременно узнать о нарушении своих прав (например, в момент проведения межевания). В связи с чем подчеркивается, что дата проведения прокуратурой или иной проверки для определения начала течения срока исковой давности сама по себе правового значения не имеет [4].

Учитывая вышеизложенное, представляется, что в настоящее время существует объективная необходимость внесения ряда изменений в действующее процессуальное законодательство, регламентирующее применение сроков исковой давности:

1. Целесообразно расширить до десяти лет срок исковой давности по делам о незаконном отчуждении имущества из государственной или муниципальной собственности или иного распоряжения и (или) использования такого имущества. Поскольку зачастую именно такие факты выявляются в ходе проведения прокурорских проверок за пределами сроков исковой давности;
2. Расширение сроков подачи административных исковых заявлений по делам, в которых о нарушении прав, свобод и законных интересов стало известно не самим субъектам, чьи права были нарушены, а органам прокуратуры.

Представляется, что внесение вышеуказанных изменений в действующее федеральное законодательство позволит, значительно повысить эффективность реализации органами прокуратуры Российской Федерации полномочий в сфере защиты имущественных интересов публично-правовых интересов в сфере земельных правоотношений.

Помимо обозначенных проблем, связанных с реагированием прокуроров на нарушения земельного законодательства путем подачи иска или административного заявления, значительные правоприменительные трудности возникают и в связи с применением иных мер реагирования.

Так, при реализации таких средств реагирования, как протест и представление, в том числе в сфере прокурорского надзора за соблюдением земельного законодательства, возникают следующие проблемы. Согласно ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре РФ» (далее — Закон о прокуратуре) требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33, подлежат безусловному исполнению в установленный срок, под угрозой привлечения к юридической ответственности. Однако положения о безусловности исполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий, предусмотренных ст. 23 (протест) и 24 (представление), отсутствуют.

В ряде случаев законодательные пробелы способны быть устранены в ходе правоприменительной практики судебных органов. Однако применительно к рассматриваемому вопросу в судебной практике выработана позиция, в соответствии с которой содержащиеся в прокурорских протестах и представлениях требования не характеризуются наличием возможности принудительного исполнения.

В частности, Конституционным Судом РФ была выработана правовая позиция, согласно которой представление прокурора не имеет абсолютный характер, поскольку преследует цель понудить органы и должностных лиц к которым оно обращено устранить допущенные нарушения в добровольном порядке. При этом при отсутствии соответствующего добровольного устранения нарушений, требование о безусловном исполнении представления прокурора может быть реализовано путем специальных процедур [5].

Анализ соответствующей правовой позиции позволяет сделать вывод о том, что такого рода подход порождает значительную правовую неопределенность, поскольку, с одной стороны, по мнению КС РФ требования, излагаемые в представлении прокурора не могут возлагать какие-либо обязанности на лицо, к которым оно обращено (за исключением обязанности рассмотреть соответствующее представление), а с другой — в случае неисполнения представления прокурор все же вправе вынести постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП, то есть в связи с невыполнением законных требований прокурора [6]

Схожая правовая позиция предложена и Верховным Судом РФ, по мнению которого законодатель не возлагает на лицо, принявшее опротестовываемый прокурором акт, обязанность по отмене или изменению этого акта, ограничиваясь обязанностью рассмотреть поступивший протест в десятидневный срок и сообщить о результатах соответствующего рассмотрения [7].

Следовательно, приходится признать, что какие-либо меры принудительного исполнения требований прокурора, изложенных в представлении и протесте, законодательством не предусмотрены и данные акты прокурорского реагирования обязательны для рассмотрения, но не обязательны для исполнения [8].

Отдельные авторы, не соглашаясь с такой позицией, указывают, что неясности в формулировках Закона о прокуратуре не могут влиять на обязательность требований об устранении нарушений земельных прав граждан, в них содержащихся, признавая все же, что необходимость в более четком закреплении этих положений в законе имеется с целью исключения возможности неточного их толкования [9].

Указанные недостатки правового регулирования, несомненно, снижают эффективность применения средств прокурорского реагирования. С учетом изложенного представляется необходимым совершенствование положений Закона о прокуратуре, возможно, учитывая при этом опыт стран ближнего зарубежья.

Так, например, в Кыргызской Республике согласно ст. 29 от 17.07.2009 № 224 Закона «О прокуратуре Кыргызской Республики» в случае неисполнения в добровольном порядке актов прокурорского реагирования прокурор, по общему правилу, вправе вынести постановление о принудительном исполнении требований прокурора [10].

В этих целях представляется целесообразным установить, что: все требования, вытекающие из полномочий прокурора, предусмотренных федеральными законами, обязательны для исполнения и обеспечиваются принудительной силой. Кроме того, обоснованным представляется и предложение Т. В. Ашитковой о необходимости законодательного определения порядка внесения актов прокурорского реагирования и правовой регламентации обязательных атрибутов таких актов [11].

Помимо прочего представляется целесообразным отметить, что обозначенная распространенность нарушений земельного законодательства требует эффективного, надлежащего исполнения своих обязанностей не только от органов прокуратуры, но и от иных специально уполномоченных государственных органов, осуществляющих контрольные функции в сфере земельных отношениях.

При этом при реализации соответствующих функций в рассматриваемой сфере должностными лицами прокуратуры должно учитываться следующее:

− недопустимость дублирования функций органов власти;

− вмешательство прокурора в каждом конкретном случае должно носить обоснованный и исключительный характер, то есть при наличии специально уполномоченных органов принятие мер реагирования прокурорами должно иметь место только при невозможности защитить права и охраняемые интересы другим образом.

В особенности указанные требования справедливы к таким мерам реагирования как подача заявлений в суд, поскольку в ряде случаев у прокурора может не оказаться достаточных полномочий, например: прокурор предъявил в суд общей юрисдикции исковое заявление с требованием о взыскании задолженности по арендной плате, ссылаясь на неисполнение обществом обязательств по заключенному с органом местного самоуправления договору аренды земельного участка в части внесения арендных платежей. Однако производство по делу было прекращено, так как дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства, спор носит экономический характер и относится к компетенции арбитражного суда, а полномочием по обращению с таким заявлением в арбитражный суд прокурор не наделен [12].

Кроме того, в случае выявления законодательных пробелов и потенциально массовых нарушений закона в сфере земельных правоотношений целесообразно применение всего арсенала законодательных полномочий, предусмотренных действующими нормативными правовыми актами. В частности, при наличии оснований органы прокуратуры должны использовать имеющиеся полномочия в сфере правотворчества для скорейшего правового регулирования возникших пробелов. Так, например, по предложению прокуратуры Санкт-Петербурга в порядке ст. 9 Хакона о прокуратуре Госстройнадзор был наделен полномочием по предъявлению исков о сносе незаконно возведенных многоквартирных домов на землях, предназначенных для индивидуального жилищного строительства.) [13].

На основании изложенного представляется целесообразным сделать вывод, что общественные отношения, регулируемые нормами земельного права, представляют собой сложный комплекс взаимодействия, легальность которого как напрямую влияет на публичные интересы, так и затрагивает права и свободы частных лиц. В этой связи, исключительную важность в настоящее время приобретают вопросы повышения эффективности надзора за соблюдением земельного законодательства.

При этом, действительно, учитывая упомянутую сложность соответствующей сферы общественных отношений, в Российской Федерации существует разветвленная сеть государственных органов, наделенных контрольно-надзорными полномочиями в соответствующей сфере. Однако учитывая тот факт, что виды органов государственного надзора, компетенция, сфера деятельности нередко меняются, органы прокуратуры сохраняют свое значение как связующего звена в обеспечении постоянного, комплексного и всестороннего надзора со стороны государства за исполнением земельного законодательства.

Литература:

1. Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 (ред. от 21.06.2016) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Законность. — № 3. — 2008.
2. Основные статистические данные о деятельности органов прокуратуры // [Электронный ресурс]: http://genproc.gov.ru/stat/data/ (Дата обращения: 15.05.2020 г.).
3. Исламова Э. Р. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства: Учебное пособие для обучающихся по программе ДПО. / Э. Р. Исламова, С. И. Коряченцова, В. В. Лавров. — СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2017. — С. 43.
4. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 16.02.2016 № 4-КГ15–69. // СПС КонсультантПлюс.
5. Определение Конституционного Суда РФ от 24.02.2005 № 84-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой Ирины Ивановны на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.
6. Бондаренко В. А., Ершова В. А. Законность оспаривания представления прокурора // В. А. Бондаренко, В. А. Ершова. — Законность. — 2014. — № 6. — С. 9.
7. Постановление Верховного Суда РФ от 21.12.2011 № 59-АД11–1. // СПС КонсультантПлюс
8. Ергашев Е. Р. Принципы института надзора за исполнением законов // Исполнительное право. — 2006. — № 3. — С. 40–46.
9. Чертов А. А. Прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю: Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.11. Екатеринбург. 2011. — С. 122–123.
10. Закон Кыргызской Республики от 17 июля 2009 года № 224 «О прокуратуре Кыргызской Республики» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 05.03.2016 г.) // Нормативные акты Кыргызской Республики. — 10.08.2009 г. — № 32.
11. Ашиткова Т. В. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства: Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.11. Москва, 2008. — С. 185.
12. Определение Верховного Суда РФ от 03.07.2018 № 77-КГ18–7 // СПС КонсультантПлюс.
13. Средства прокурорской деятельности: проблемы теории и практики: монография / О. Н. Коршунова, В. В. Лавров, Е. Л. Никитин и др. — Москва: РУСАЙНС, 2019. — 268 с.