Для всестороннего анализа понятия гражданства необходимо изучить основные этапы возникновения и развития данного института, который наполнялся содержанием в процессе исторического развития государства. Истоки данного института обнаруживаются уже в племенной и родовой организации общества. Определяющим условием членства в племени, роде было кровное родство (социальной единицей являлась община из 50–60-ти человек — кровных родственников). Но возможно было и принятие в племя, род новых членов, преимущественно путём усыновления или заключения брака. Совершение членом таких общностей преступлений против них, переход в другой род, племя, членство прекращали [1].
Непосредственно генезис гражданства (подданства) большинство исследователей связывают с возникновением права и государства, когда родовые связи подверглись интенсивному распаду. И это закономерно, т. к. гражданство — значительный юридический институт, формирующий специфические правовые связи государства и личности. Но зарождение первых государств ещё не привело к появлению гражданства в современном понимании, возникла (в ходе становления взаимоотношений между, с одной стороны, публичной властью, а с другой стороны, — с территориально организованным населением, с конкретным человеком) лишь категория принадлежности к государству, как исторический прототип гражданства.
В античности на смену родовой принадлежности приходит понятие «гражданин» (понятия «гражданство» ещё не существовало, в этой связи отмечается, что понятие «гражданин» предшествовало понятию «гражданство»)[2]. В Древних Афинах, в период наивысшего развития этого государства, афинский государственный деятель Перикл (около 494-429 г. до н. э.) издал закон, по которому гражданином Афин мог считаться лишь тот, чьи мать и отец были афинянами. По мнению Аристотеля, такое решение стало следствием слишком сильно разросшейся гражданской общины, а гражданская реформа Перикла преследовала цель формирования наиболее оптимального по численности гражданского коллектива. В целом, Аристотель понимал государство как совокупность граждан [3]. Каждый афинский гражданин (к ним, правда, не относились женщины и рабы) обладал широким кругом прав и обязанностей и участвовал в общественно-политической жизни страны (по словам Перикла: «...Мы считаем... бесполезным того, кто... не участвует в государственной деятельности»). Лица, не имевшие статуса гражданина, правовой защитой могли воспользоваться только через опекуна, таковым статусом обладавшего. Заметим, что к одной из причин упадка Афин учёные относят чрезмерно исключительный характер гражданства, что вело к недовольству прочих групп населения.
В Древнем Риме первоначально к гражданам относилось всё свободное население, живущее на территории данного государства. Но только в конце I в. до н. э. все граждане Рима получили политические права. Общее понятие «civitas» возникает в Риме в борьбе состояний, идеи же абстрактного гражданина здесь не существовало. Римское гражданство приобреталось, в первую очередь, путём рождения от римских граждан (в законном браке), также путём отпущения на свободу из рабства (рабы гражданства не имели) и посредством дарования иностранцу (например, солдату после 25-летней военной службы) римского гражданства. Прекращалось римское гражданство или смертью, или в результате присуждения к наиболее тяжким уголовным наказаниям, в случаях захвата римского гражданина врагами (но при возвращении на римскую территорию гражданство возвращалось) [4].
Таким образом, в античный период гражданство было статусом привилегированной части населения. Античный гражданин — лицо, имеющее большой круг прав в обществе и определённые обязанности перед ним.
При феодализме появился институт подданства, «сопровождающий» территориальные государства, т. к. возникает необходимость определения круга лиц, относящихся к этим государствам, и наличия универсального понятия, определяющего принадлежность к государству. Содержание подданства сильно разнилось в разных регионах и странах. В Западной Европе подданство было связано с институтом вассалитета, имея вертикальный характер: лица являлись подданными феодала — вассала другого феодала. Но с развитием территориального государства и абсолютизма подданство начинает рассматриваться как подданство всего населения монарху-суверену (территориальная связь заменяется личной связью лица с монархом, выражающейся во взаимных правах и обязанностях указанных субъектов).
Некоторые авторы, правильно указывая, что гражданство — понятие, свойственное государству с республиканской формой правления, а в странах с монархической формой правления данному понятию соответствует понятие «подданство», делают при этом вывод, представляющийся неверным, а именно, что «...термины «подданство” и «гражданство” равнозначны по правовому значению»[5]. Более точным представляется вывод исследователей, не считающих понятие подданства тождественным понятию гражданства, т. к. «определение объёма прав и обязанностей зависело полностью от воли суверена, обычный человек не имел почти никакого влияния на формирование государственной воли»[6]. Вместе с тем, подданство объединило большие массы людей, что оказало существенное влияние на формирование современных наций, т. е. без «универсальности, подготовленной подданством, невозможно было возникновение современного гражданства».
Эпоха Великой французской революции (1789–1799) в противовес концепции подданства выдвинула концепцию гражданина как лица, активно участвующего в политической жизни страны и народа, как общности равноправных граждан. Вопросы приобретения и утраты французского гражданства были регламентированы революционными декретами от 3 ноября и 22 декабря 1789 г., а также разд. II Конституции Франции 1875 г.[7]. Считается, что именно во Франции сразу после Великой революции впервые появляется современное понятие гражданства. Политические права признаются общегражданскими. Реализуется идея Ж.-Ж. Руссо, понимающего гражданство как выражение определённой совокупности лиц в государстве, которое даёт им право на участие в осуществлении государственной власти.
Вслед за Францией и многие другие европейские страны закрепили в законе вместо «подданство» понятие «гражданство» (хотя в некоторых конституционных монархиях и сегодня используется термин «подданство», ныне он не является следствием монархической формы правления и представляет собой устаревший синоним гражданства). Равенство, демократия, гражданин — эти слова возродились в период буржуазных революций, слово «гражданин» звучало как символ новой эпохи. Зародившееся буржуазное гражданство закрепило идею формального равенства (равенство всех граждан перед законом, но не их фактическое уравнение в пользовании экономическими благами и участии во власти). И именно в эту эпоху получает распространение множественное гражданство (ранее феодализм, базирующийся на прикреплении крестьян к земле, миграции людей препятствовал).
Говоря об историческом развитии гражданства, нельзя не сказать и о лицах, которые являются не гражданами, т. е. иностранцами и лицами без гражданства. Мировая история показывает: отношение к иностранцам прошло эволюционный, длительный путь. Он простирался от всеобъемлющей нетерпимости их, восприятия исключительно в качестве врагов (так, законы древних Египта и Индии воспрещали любые отношения с иностранцами, те полагались врагами и прав не имели абсолютно) до — ступень за ступенью — изжития предубеждений. Кардинально ситуация в данной сфере стала видоизменяться только в XIX в. — под воздействием экономических развивающихся международных связей. Именно в данный период иностранцы стали подпадать под действие специального режима. Он был в одних случаях более ограниченным, нежели положение граждан государства. В других же — более благоприятным (последнее распространено в зависимых, особенно колониальных странах). На Ближнем Востоке, в Китае имел место режим, определяемый, как режим капитуляций (т. е. базирующийся на нормах договора, именуемых капитулами). Иностранцы местной подсудности часто вообще не подлежали [8].
Более прогрессивный период в эволюции правового режима иностранцев начался вслед за принятием Устава ООН [9] сформулировавшем цели Объединённых Наций, выразившем подлинно гуманистические устремления. Права человека приобретают на этом этапе (с середины ХХ в.) двухуровневое строение — не только национальное, но и международное. В значении соблюдения прав личности международные нормы положения неграждан стали формироваться именно в этот период — после 1945 г. (ведь в связи с событиями Второй мировой войны миллионы людей стали вынужденными мигрантами). Кроме того, универсальное развитие межгосударственных связей, интернационализация социальной жизни постепенно привели к значительному росту в большом количестве государств мира численности иностранцев. Под влиянием закрепления прав человека, прежде всего — общепризнанных, широкое применение получил национальный режим (он сегодня является фактически традиционным). По нему иностранцы, в принципе, уподобляются местным гражданам в правах. Но — за определёнными исключениями. Кроме того, при заключении договоров, государства могут внести модификации в национальный режим, при этом давая, как правило, своим гражданам дополнительные права (обычно, это права в сфере налогов, торговли, таможенных правил и т. п.). В целом, иностранцы правовой защиты удостаивались постепенно и также постепенно наделялись определённой широтой прав и обязанностей.
Свои особенности имел исторический процесс развития института гражданства в нашей стране. В Древней Руси все люди, живущие постоянно в городах, звались гражданами, в отличие от лиц — жителей сёл и волостей. Горожане принадлежали к разным классам, большинство составляли мещане, и именно они в летописях именуются «люди городские», «граждане» (в нормативных же актах того времени по поводу гражданства нет никаких положений). То есть, понятие «гражданин» увязывалось с понятием «город» (древнеслав. «град», «город» — искусственно укреплённая местность). Многие авторы указывают и на такое основание возникновения правовой связи человека с государственным образованием, как «принадлежность к господствующей конфессии» [10].
Гражданин обладал правом на владение недвижимостью, на участие в общественном управлении («вече»). Нёс он и обязанности, прежде всего, по военной службе. В зависимости от статуса города (свободный либо в определённой мере находящийся под властью монарха), городское гражданство могло иметь место как вместе с подданством, так и вне его: не каждый подданный был гражданином, но каждый гражданин в государстве являлся подданным. Городские граждане имели многие экономические и политические права, прочие подданные были почти полностью лишены таковых. Городское гражданство существенно повлияло на формирование института современного гражданства. Так, стремление к приобретению частных прав, некоторая зависимость от наличия прав публичных, послужили импульсом к развитию общих прав гражданина.
В эпоху Московской Руси началось закрепощение народа, с чем тесно связано было образование сословий, наделение отдельных групп населения определёнными правами и обязанностями, как отмечал дореволюционный правовед В. М. Устинов («Краткий очерк русского государственного строя», 1915 г.), «для обеспечения правильности несения государственной (по преимуществу военной) службы и уплаты податей». Однако и в этот период норм, законодательно закрепляющих подданство, ещё не было. Быть подданным значило быть православным, а стать подданным — принять крещение в христианскую православную веру (иной процедуры натурализации в этот период не было). Место рождения роли не играло — иноземец, приняв православие, делался равноправным членом государства.
Период монархии стал одним из значимых этапов становления института гражданства в России. По Указу Петра I 1700 г. [11] подданство связывалось с выездом на имя государя, присягой на службу и крещением. Но в дальнейшем законодатель отказался от признания правовой связи с государством с помощью конфессионального признака. Главенствующей стала связь с правителем (принесение присяги, служба государю). Кроме того, важен был «принцип земли» — факт рождения на территории государства, что впервые было закреплено в Регламенте об управлении Адмиралтейства и Верфи от 05.04.1722 г.: ребёнок, родившийся на территории Российской Империи, приобретал по данному факту подданство.
В допетровскую эпоху закон запрещал браки с иностранцами, кроме случаев крещения иностранцев в православие. По Указу Петра I 1721 г. эти браки стали признаваться, но при вступлении иностранца в вечное подданство России. От этого требования законодатель отказался в 1864 г. (Законом от 10.02.1864 «О правилах относительно принятия и оставления иностранцами русского подданства»). Об Указе Петра I 1721 г. заметим, что этот акт также призвал пленных шведов добровольно вступить в русское подданство. Вступающий должен был показать, «чем он честно пропитать себя чает», для чего приносил присягу. Именно в акте 1721 г. было впервые сказано о присяге, как о способе натурализации в России.
В последующем отдельные вопросы подданства регулировались постановлениями, обобщёнными в изданном при Николае I Своде законов Российской Империи. Предусматривались весьма льготные условия приобретения иностранцами российского подданства. Каждый из них, прибыв в Россию, имел право обратиться к местному губернатору с соответствующей просьбой. Дети иностранца, принятого в российское подданство, становились подданными России автоматически.
Уже упоминавшийся выше Закон 1864 г. (в науке отмечается, что до его принятия вопросы подданства «определялись в основном обычным правом») [12] уравнял в правах с прирождёнными подданными натурализованных иностранцев. Вместе с тем, данный Закон лимитировал доступ иностранцев в русское подданство, предусмотрев для этого случаи: рождение от русского подданного, состояние в браке с русским подданным (для женщин), путём натурализации (в этом случае от иностранца требовался срок проживания в России, как правило, от 5 лет). Дети натурализованного иностранца, рождённые до его натурализации, по Закону 1864 г. могли приобрести подданство лишь в общем порядке, а не автоматически. Вопросы натурализации теперь решал министр внутренних дел, а не губернатор, как ранее.
Русское подданство приобреталось, в первую очередь, в связи с происхождением от лиц, приписанных к одному из русских сословий (дворяне; духовенство; городские обыватели (почетные граждане, купцы, мещане, цеховные); крестьяне, финляндские обыватели). Сословные различия были очень глубоки. То есть, подданство Российской Империи не означало равенства граждан перед законом. Основные привилегии имели дворяне. Также в России ввиду обширности территории и разнообразия населения, помимо подданных, каковыми были все представители одного из сословий, и иностранцев, имелась ещё и многочисленная группа инородцев; к ним относились киргизы, башкиры, калмыки, самоеды, прочие народы, населявшие восточную и северо-восточную части страны, а также евреи. Условия приёма в русское подданство инородцев были немного проще, чем иностранцев.
Законы Российской Империи молчали о двойном подданстве, но отдельные учёные рассуждали об этом институте, причём некоторые считали, что первоначальное подданство прекращается натурализацией в другом государстве, а другие (например, В. М. Гессен) полагали, что ни одно государство не вправе натурализовать иностранца, пока он не будет освобождён от первоначального подданства.
Норм о выходе из русского подданства также не было. Лишь Устав о воинской повинности от 1 января 1874 г. предусмотрел, что мужчины могут выйти из русского подданства, отбыв воинскую повинность. Самовольное вступление в подданство иностранной державы русского подданного, если затем он вернулся в Россию, наказывалось строго — ссылкой на поселение в Сибирь.
В нач. XIX в. в России принятие подданства включало присягу со словами: «...быть государю верным, добрым и послушным рабом и подданным...»
Октябрьская революция 1917 г., ликвидировав монархический уклад, упразднила сословное деление (Декретом ВЦИК РСФСР от 23.11.1917 «Об уничтожении сословий и гражданских чинов»). Началось образование нового государства со специфическим политическим режимом и формой правления. Именно в этот период, на базе либерального подхода и его общемирового распространения, отечественная доктрина и право отказались от понятия «подданство» (как термина монархического устоя), заменив его «гражданством» (уже в первые годы советской власти использовалось обращение «К гражданам России»). Данным вопросам были посвящены Декрет ВЦИК от 01.04.1918 «О приобретении прав российского гражданства», Декрет СНК РСФСР от 22.08.1921 «О принятии иностранцев в российское гражданство» (последний восполнил пробел по приобретению гражданства иностранными гражданами и закрепил непременный территориальный признак — постоянное проживание на территории РСФСР).
V Всероссийский съезд Советов принял 10.07.1918 Конституцию РСФСР, установившую единый правовой статус для всего населения страны — граждане Российской Республики. Е. Н. Изотова отмечает, что в данном акте была сформирована административная юрисдикция по вопросам правовой связи государства и человека. Так, местные Советы могли рассматривать вопросы принятия в гражданство иностранцев — рабочих и крестьян.
В законах советского периода, посвящённых вопросам гражданства, выделяются 2 периода: 1) досоюзный — вопросы гражданства регулировались законодательными актами республик; 2) союзный — регулирование проводилось преимущественно актами власти союзного уровня. Началом союзного периода стала Конституция СССР 1924 г., которая закрепила в ст. 7 принцип, установивший единое союзное гражданство для граждан союзных республик, что во внешней сфере давало каждому советскому гражданину ощущать себя под защитой государства. Такой подход не умалял суверенитета союзных республик, т. к. сохранилось их собственное гражданство. Вместе с тем, изменилась концепция местной административной юрисдикции: вопросы принятия в гражданство были подняты на уровень центра — вынесение постановлений о приобретении и утрате российского гражданства и о правах иностранцев на территории республик было отнесено к числу полномочий ВЦИК и Всероссийского съезда Советов. Учёные считают, что такой подход был связан с необходимостью законодательного закрепления возможности лишения гражданства в отношении нежелательных элементов.
Значительные перемены в вопрос установления гражданства при рождении, изменения гражданства детей при изменении гражданства родителей, внесло Положение о гражданстве СССР (утв. постановлением ЦИК и СНК СССР от 13.06.1930). Этот акт ещё более расширил в сфере гражданства полномочия союзной власти. Конституция СССР 1936 г. сделала необходимым обновление законов о гражданстве. Был принят Закон СССР от 19.08.1938 «О гражданстве СССР», где (ст. 3) впервые встречается термин «советское гражданство» (ранее говорилось о гражданстве СССР, гражданстве РСФСР, гражданстве союзных республик). Закон 1938 г. чётко указал круг лиц, являвшихся советскими гражданами. Отменён был имевший ранее место упрощённый порядок приобретения советского гражданства.
Следующий Закон СССР «О гражданстве СССР» (от 01.12.1978) базировался на Конституции СССР 1977 г. и провозглашал (ст. 1), что «гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения».
С формированием в нашей стране правового государства в 90-х гг. ХХ в. изменилась и система права, в основе которой теперь лежит концепция самоограничения публичной власти, расширения прав и свобод индивида. Начало демократизации регулирования гражданства ознаменовал Закон СССР от 23.05.1990 «О гражданстве СССР», запретивший человека лишать гражданства (ранее лица, проявившие оппозиционность по отношению к советской власти, лишались гражданства и принудительно высылались из СССР). В преамбуле этого акта советское гражданство определялось как правовая связь, как совокупность прав и обязанностей гражданина и государства. Интересно, что первично предложенное законодателем определение вызвало недовольство общественности, которой формулировка «политическая связь» была воспринята как база для возврата к тоталитаризму [13]. Началом современного российского законодательства о гражданстве явилось принятие Закона РСФСР от 28.11.1991 № 1948–1 «О гражданстве РСФСР», однако подробный анализ данного этапа мы проведём в дальнейшем изложении темы.
Итак, исторически для развития законодательства, регулирующего гражданство (подданство), были характерны подъёмы и упадки, вызванные переменами в политической, экономической, социальной сферах. Становление института гражданства в нашей стране прошло длительный путь, в котором выделяются три временны́х периода: 1) до Октября 1917 г.; 2) в советскую эпоху; 3) в современной России. Каждый из этих этапов имеет свои особенности, присущие конкретному историческому отрезку времени отечественной государственности.
Литература:
- Атясов И.Н., Чеджемов Г.А. Власть и социальные нормы в первобытных обществах // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2019. № 5-1. С. 48.
- Ворошилова О.Н. История становления института гражданства в системе иных правовых состояний личности // Успехи современной науки и образования. 2016. Т. 8. № 11. С. 108.
- Бондаренко Е.Н. Аристотель. Формы государства // Вестник научных конференций. 2016. № 11-6 (15). С. 32.
- Львов А.В. Гражданин и гражданство в Древнем Риме // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия: Юридические науки. 2018. № 1 (29). С. 30.
- Гасанова В.Ш., Коломейченко Е.А. Гражданство и правовой статус как атрибуты личности в системе российской государственности (историко-правовой аспект) // Наука и школа. 2017. № 1. С. 48.
- Капранова Ю.В., Трифонов С.Г. Ретроспективный анализ института гражданства // Философия права. 2019. № 3 (90). С. 55. Аналогичной позиции придерживались и многие дореволюционные русские правоведы, например, В.М. Гессен, Ф.Ф. Кокошкин, Б.Н. Чичерин.
- Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. Новое и Новейшее время. 2-е издание, дополненное / Составитель: профессор В.А. Томсинов. М.: ИКД «Зерцало-М», 2018. С. 212, 214, 220.
- Побережная И.А., Нечипас Ю.В. Режимы иностранных граждан // Вестник Института мировых цивилизаций. 2019. Т. 10. № 3 (24). С. 132.
- Устав Организации Объединённых Наций. Принят в Сан-Франциско 26.06.1945 // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключённых CCCР c иностранными государствами. Вып. XII. М., 1956. С. 14-47.
- Самойленко А.А. Гражданство (подданство) в дореволюционный и советский периоды // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2019. № 9-2. С. 149.
- Чистяков О.И. Хрестоматия по истории отечественного государства и права: учебное пособие для академического бакалавриата / О.И. Чистяков, Г.А. Кутьина. 3-е изд., испр. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2019. С. 220.
- Изотова Е.Н. Институт гражданства Российской Федерации: особенности становления, правовое регулирование: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2015. С. 71.
- Малышева О.Г. Причины, последствия и оценка «перестройки» и распада СССР // Преподавание истории в школе. 2017. № 3. С. 24.
