В статье рассматривается регулирование и предотвращение несостоятельности (банкротства) кредитных организаций в странах Европейского Союза (ЕС). Проанализированы надзорные органы и их компитенции в банковской сфере ЕС. Выявлены недостатки в процедуре банкротства и предложены рекомендации по совершенствованию системы урегулирования процедуры несостоятельности (банкротства) в странах Европейского Союза.
Ключевые слова: банкротство, банкротство кредитных организаций, неплатежеспособность,надзорные органы, страны Европейского Союза.
В большинстве стран Европейского Союза (ЕС) закон о банкротстве корпораций применяется к банкам, в то время как специальные правила используются для рассмотрения особых признаков несостоятельности банков. Некоторые страны полагаются на специальные судебные процедуры банкротства в соответствии с банковским законодательством (например, Австрия, Греция, Люксембург и Нидерланды), в то время как в других странах банки подвергаются общим судебным процедурам банкротства (например, Франция, Венгрия, Германия, Ирландия и Испания).
Национальные законы, регулирующие режим банкротства банков, были пересмотрены в последнее время или находятся в процессе пересмотра во многих странах ЕС в результате высокого спроса по гармонизации кодексов банкротства на уровне ЕС. Ключевыми правовыми аспектами, по которым режимы разрешения банковских споров различаются в ЕС, являются:
1) способность банковских органов инициировать производство банкротства;
2) права и полномочия, предоставленные временным администраторам;
3) роль страховщика депозитов;
4) набор инструментов, доступных в процессе реорганизации;
5) права акционеров банка в процессе реорганизации;
6) роль суда по делам о банкротстве.
Финансовый кризис показал, что отсутствие единообразия между режимами урегулирования и отсутствие правовой базы, которая могла бы позволить эффективно и быстро ликвидировать проблемные трансграничные банки ЕС, создаёт значительное давление на уровне национальных властей. Эти трудности были устранены в директиве Европейской комиссии о реорганизации и ликвидации кредитных учреждений [1]. Важным шагом, вытекающим из этой директивы, стало решение о предоставлении более широких полномочий национальным органам власти в процессе реорганизации и закрытия предприятий. Принципы единства и взаимного признания реализуются директивой по делу о несостоятельности (банкротстве) банков, при этом органы власти стран базирования сохраняют контроль за деятельностью по регулированию и надзору. Национальные органы власти могут инициировать процесс банкротства и осуществлять меры по реструктуризации только на уровне банка внутри страны, а также на уровне зарубежных филиалов банка в странах ЕС.
Директива предусматривает, что в отношении этих иностранных филиалов действия Национального органа будут применяться автоматически, не требуя согласия иностранного принимающего банковского органа. Тем не менее, директива не предоставляет национальным властям никаких полномочий в отношении дочерних банков в других странах ЕС. Дочерние компании рассматриваются как отдельные юридические лица, подпадающие под юрисдикцию иностранных банковских органов. В результате при банкротстве банка трансграничный банк распадается на множество юридических лиц, причем иностранные банковские органы применяют меры, доступные в их юрисдикции.
Было выявлено несколько проблем, связанных с данной директивой. Во-первых, она не учитывает негативные побочные последствия банкротства крупной иностранной дочерней компании для финансовой стабильности иностранной принимающей страны. Если национальные власти решат допустить банкротство иностранной дочерней компании, то иностранный орган будет нести ответственность за защиту интересов иностранных кредиторов. Если относительный размер дочерней компании в зарубежной банковской системе велик, то у иностранных властей может не хватить средств на ее реструктуризацию, что приведет к увеличению фискальной нагрузки и негативным последствиям для зарубежной экономики.
Во-вторых, директива касается только кредитных организаций, игнорируя при этом вопрос о других трансграничных системно важных финансовых институтах, таких как страховые компании. Несмотря на то, что директива предлагает единый подход и равный режим для кредиторов при ликвидации, она не предусматривает общего порога для возбуждения производства по делу о несостоятельности банков. Таким образом, директива не решает вопроса о существующей неоднородности режимов банкротства в ЕС. Она не позволяет достичь желаемой гармонизации национального законодательства и оставляет решение о вмешательстве на усмотрение национальных властей.
В-третьих, реорганизация сложного трансграничного банка может оказаться труднодостижимой в отсутствие четких договоренностей между национальными органами власти относительно разрешения проблем иностранных дочерних компаний. Интересы отечественных и зарубежных властей не совпадают. Хотя национальные органы власти заботятся о банке, а также о его филиалах и дочерних компаниях, иностранные органы власти заботятся только о конкретной дочерней компании, находящейся под их юрисдикцией. Если убытки, вызванные банкротством иностранной дочерней компании, считаются незначительными, то иностранный регулятор может принять решение в пользу ликвидации в интересах местных кредиторов, чтобы избежать длительного процесса реструктуризации, проводимого банковским органом другой страны. Такие действия ограничат способность национального органа эффективно решать проблемы, связанные с отказом иностранного дочернего предприятия.
Европейская директива о финансовых конгломератах предлагает способ решения этих координационных вопросов. Он рекомендует в обязательном порядке назначить контролера для любого трансграничного банка. Банковские органы всех стран, в которых банк присутствует через филиалы или дочерние компании, должны своевременно предоставлять информацию делегированному надзорному органу. В случае неплатежеспособности основного банка, либо одного из его филиалов или дочерних предприятий надзорный орган будет руководить процессом реструктуризации и ликвидации, в то время как местные органы власти будут нести юридическую ответственность в своих соответствующих странах в соответствии с заранее согласованными соглашениями. В сообщении комиссии ЕС № 561/2009 признается необходимость принятия комплексного решения для трансграничных финансовых учреждений единым органом по принятию решений. Это предложение предусматривает, что проблем, связанных с координацией действий различных национальных регуляторов, можно избежать путем создания единого органа, ответственного за координацию процедур трансграничных банков, и гармонизированного кодекса несостоятельности банков во всех государствах-членах ЕС [7].
Еще одним актуальным законодательным предложением Европейской Комиссии является создание фондов банковского разрешения. Цель таких фондов состоит в обеспечении достаточных ресурсов для ликвидации неплатежеспособных банков в установленном порядке, независимо от их размера и сложности ситуации и с минимальным воздействием на государственный бюджет. Средства для урегулирования споров рассматриваются в качестве важнейшего компонента новых рамок, касающихся процесса банкротства банков на уровне ЕС. Они обеспечат для национальных органов власти во всех странах ЕС возможность доступа к общим инструментам и будут способствовать оперативным действиям на скоординированной основе различных национальных банковских регуляторов. Соответствующие инструменты, которые могут финансироваться через данные фонды, включают (но не ограничиваются ими): создание «мостового банка», частичный или полный перевод активов и/или обязательств, а также разделение неплатежеспособного банка на «хороший» и «плохой» банк. В некоторых странах ЕС первый шаг уже предпринят. В Германии и Швеции была предложена плата за системное воздействие банков и за банковские обязательства, соответственно, с целью создания фонда стабильности, который мог бы помочь в противодействии риску финансовой нестабильности, создаваемому банкротством кредитных организаций.
После финансовых потрясений Европейская комиссия пытается дополнить эти реформы введением единой системы реорганизации и ликвидации проблемных финансовых учреждений. Сообщение Европейской комиссии № 561/2009 охватывает три важнейшие области интересов: раннее вмешательство, урегулирование и неплатежеспособность. Данные меры предлагаются как имеющие более важное значение для вмешательства до наступления несостоятельности (банкротства).
Во-первых, следует предоставить широкие полномочия всем национальным органам власти, с тем чтобы они могли оперативно принимать меры против руководства банка и назначать представителя или администратора, единственной целью которого будет реструктуризация обанкротившегося банка и восстановление финансового положения. Во-вторых, национальные органы власти должны инициировать правовую процедуру, основанную на общих показателях и пороговых значениях для всех стран ЕС, и они должны следовать заранее согласованным правилам и требованиям. В-третьих, в предложении признается, что особое внимание следует уделять надзору за трансграничными банками и что следует предусмотреть специальный режим для внутригрупповых переводов активов. Общепризнано, что внутригрупповая финансовая поддержка может помочь стабилизировать положение компании в целом.
Одним из антикризисных направлений наднационального регулирования на уровне Евросоюза являются созданные два органа: первый для осуществления микропруденциального надзора-европейской системы финансового надзора (ESFS) и второй для осуществления макропруденциального надзора-Европейского Совета по системным рискам (ESRB) [6]. Эти два органа играют взаимодополняющие роли. С одной стороны, роль ESRB заключается в мониторинге и оценке рисков для стабильности финансовой системы. Орган обеспечивает раннее предупреждение о системных рисках и дает макропруденциальные рекомендации относительно действий по борьбе с этими рисками. С другой стороны, роль ESFS заключается в надзоре за отдельными финансовыми институтами [5].
ESFS состоит из национальных надзорных органов и следующих трех европейских надзорных органов (ESAs), которые представляют юридические лица в соответствии с законодательством ЕС: Европейское банковское управление (EBA) [2], Европейское управление по ценным бумагам и рынкам (ESMA) [3] и Европейское управление по страхованию и профессиональным пенсиям (EIOPA) [4]. Их полномочия включают следующее:
1) обеспечение координации между национальными надзорными органами в чрезвычайных ситуациях;
2) содействие общению, а также посредничество и разрешение случаев разногласий между национальными надзорными органами;
3) разработка предложений по техническим стандартам и обеспечение того, чтобы национальные органы всех государств-членов ЕС применяли единый свод согласованных правил.
Обладая юридической идентичностью в соответствии с законодательством ЕС, ESAs может при определенных обстоятельствах (например, нарушение законодательства ЕС финансовым учреждением и последующее невыполнение национальным регулятором рекомендации ESAs) предлагать свои решения непосредственно отдельному финансовому учреждению. Они могут потребовать принятия необходимых мер для того, чтобы финансовая компания выполнила свои обязательства по законодательству ЕС. Любое такое вмешательство ESAs будет способствовать обеспечению последовательного применения правил ЕС. Однако они будут подлежать пересмотру судами ЕС. Аналогичным образом, в ситуациях, когда разногласия между национальными органами власти не могут быть урегулированы, ЕС следует урегулировать этот вопрос путем принятия решения с учетом мнений всех участвующих национальных регулирующих органов.
Создание ESAs стало необходимым шагом в преодолении существующих недостатков финансового надзора в ЕС, таких как отсутствие конвергенции между европейскими странами по техническим правилам и отсутствие координации между национальными надзорными органами в случае отказа трансграничных финансовых институтов. Координация между национальными надзорными органами имеет большое значение для государств-членов ЕС, чем в других странах мира, поскольку они разделяют единый рынок. Между государствами-членами ЕС усиливается политическая и финансовая интеграция, в результате этого большее число финансовых учреждений действуют через границы. Хотя ежедневный надзор за финансовыми учреждениями будет осуществляться национальными надзорными органами, ESAs дополняют их надзорную деятельность, играя ключевую роль в разработке общего свода правил регулирования финансовых услуг и обеспечивая согласованность надзорной деятельности для каждого трансграничного финансового учреждения.
Литература:
- Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 2001/24/ЕС от 4 апреля 2001 г. «О реорганизации и прекращении деятельности кредитных организаций (Принята в г. Брюсселе 04.04.2001) (с изм. и доп. от 11.03.2008) из информационного банка «Международное право».
- Европейский банковский орган: офиц. сайт. — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.eba.europa.eu/regulation-and-policy/ single-rulebook/interactive-single-rulebook (дата обращения: 20.04.2020).
- Европейский орган в области рынка ценных бумаг: офиц. сайт. — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.esma.europa.eu (дата обращения: 20.04.2020).
- Европейский орган в области страхования и трудовых пенсий: офиц. сайт. — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://eiopa.europa.eu (дата обращения: 20.04.2020).
- Регламент 1092/2010 Европейского Парламента и Совета ЕС от 24 нояб. 2010 г. «Об осуществлении макропруденциального надзора за финансовой системой ЕС и учреждении Европейского совета по системным рискам» // Official Journal. -2010.- L 331. — Dec. 15. — P. 1–11.
- Регламент 1024/2013 Совета ЕС от 15 окт. 2013 г. «О предоставлении полномочий Европейскому центральному банку по определению политики в области пруденциального надзора за кредитными организациями» // Official Journal. — 2013. -L 287. — Oct. 29. — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://eurlex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/?uri=CELEX %3A32013R1024/.
- Топорнин Н. Б. Некоторые аспекты правового статуса и деятельности механизмов финансовой помощи в Европейском союзе / Н. Б. Топорнин // Деньги и кредит. — 2018. — № 10. — С. 58.
