Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», призван сделать прозрачным процесс проведения государственных закупок на всех их стадиях, уменьшить их коррупционную составляющую, уменьшить уровень государственных расходов выделенных на государственные и муниципальные закупки, увеличить эффективность деятельности исполнительных органов государственной власти. Этот закон, коренным образом изменил как процесс планирования закупочной деятельности, так и ее механизм.
Существуют специальные правила, отражающие порядок и особенность поставки товаров, работ и услуг, необходимых для государственных нужд. Это объясняется в первую очередь тем, что государство исключительно заинтересовано обеспечить собственные интересы, являясь участником гражданского оборота, который получает какие-либо блага. Также наличие правил обусловлено необходимостью рационального расходования бюджетных средств и препятствие злоупотреблений при их использовании [3].
Понятие закупки закреплено в Федеральном законе 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [1]. В части 3 статьи 3 данного закона указывается, что: «закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд — совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта».
Соответственно, под государственным заказом стоит понимать процесс получения государством в лице соответствующих уполномоченных органов товаров, работ и услуг, необходимых для обеспечения государственных и муниципальных потребностей. Следует особо обратить внимание на то, что использование приобретенных товаров, работ и услуг предусматривается только с целью обеспечения нужд государства, а не в коммерческом плане.
Необходимо отметить, что государственный заказ — это комплекс заключенных государственных контрактов на поставку товаров, проведению работ или оказания услуг, осуществляемый за счет средств бюджета государства. Государственным заказом также является предложение, предоставляемое уполномоченной государственной организацией организации-поставщику в соответствии с нуждами государства [6].
Важнейшим элементом в понятийном аппарате анализируемого закона является понятие «контрактная система». В том виде, в котором она существует сейчас, данная система — еще относительно молодое и требующее совершенствования явление российской действительности. Более того, на настоящий день специальный закон подвергался изменениям более сорока раз, что делает его одним из самых динамично развивающихся российских законов.
В качестве задач, которые стоят перед механизмом контрактной системы, значатся эффективное использование бюджетных средств; своевременное удовлетворение нужд заказчиков, отвечающее требованиям качества; устранение условий для развития коррупции; содействие конкурентной среде; поддержание баланса интересов заказчиков и их контрагентов; защита государства от недобросовестных поставщиков (исполнителей, подрядчиков) и так далее. Прежде чем обратиться к вопросу о сущности контрактной системы, важно отметить, что законодатель закрепил её определение в законе.
Определение контрактной системы содержится в Законе № 44-ФЗ и включает «участников контрактной системы в сфере закупок … и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок …, в соответствии с законодательством … действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд» [1].
Из этого следует, что под контрактной системой законодатель понимает совокупность её участников, к которым причисляет органы государственной власти и местного самоуправления, две государственные корпорации («Росатом» и «Роскосмос»), заказчиков, участников закупок, уполномоченных органов и учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок, а также действий данных субъектов по обеспечению нужд в товарах, работах, услугах.
Свининых Е. А. справедливо подмечает некоторую дисгармонию в легальной дефиниции контрактной системы, ссылаясь на то, что «цель действий субъектов контрактной системы — обеспечение государственных и муниципальных нужд». При этом в качестве участников системы названы «органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок», но сама по себе «нормотворческая деятельность и контроль направлены на обеспечение государственных и муниципальных нужд не прямо, а косвенно» [4]. Предметом контроля является, прежде всего, проверка соблюдения требований законодательства о контрактной системе.
К анализу природы контрактной системы в сфере закупок не раз обращались ученые-правоведы, так, например, С. С. Матевосян ограничивает контрактную систему «совокупностью участников контрактной системы и осуществляемыми ими действиями» [5], практически дублируя определение, упомянутое в законе. Но здесь важно отметить, что не все действия участников контрактной системы соответствуют контрактной системе.
Разработчики комментария к Закону № 44-ФЗ А. Н. Борисов и Т. Н. Трефилова в качестве третьей составляющей контрактной системы (помимо участников и их действий) называют единую информационную систему, которая призвана обеспечивать информационную открытость закупок [2]. Тем не менее, полностью с ними согласиться нельзя, так как единая информационная система не всегда задействована в процессе осуществления закупок, и, как следствие, не является их обязательным элементом.
Е. В. Якушина отмечает, что контрактная система — это «совокупность мер экономического, правового и организационного характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах посредством реализации взаимосвязанных этапов» [9].
Согласно точке зрения М. В. Шмелевой, контрактную систему необходимо рассматривать сквозь призму возникающих контрактных правоотношений, так как они являют собой правовую систему, состоящую из комплекса взаимообусловленных и неделимых компонентов. Более того, М. В. Шмелева называет специфическую природу данных правоотношений причиной для обособления контрактного права «в отдельную подотрасль гражданского права аналогично коммерческому праву и международному частному праву» [7].
Е. П. Чорновол видит в контрактной системе, в первую очередь, «совокупность правовых связей» [8], образующихся за счёт действий соответствующих субъектов.
Подводя итог анализу понятия «контрактная система», полагаем, что приведенная в Законе № 44-ФЗ слишком громоздка, не в полной мере отвечает природе данного явления, характеризуется узким подходом, обходит вниманием взаимосвязь её элементов.
По нашему мнению, понятие «контрактная система» необходимо рассматривать как многогранное, комплексное правовое явление, включающее:
1) Правовые нормы, принципы, средства, обеспечивающие функционирование закупочной деятельности (контрактная система, как механизм правового регулирования, инструмент управления бюджетными средствами);
2) Совокупность юридических связей — правоотношений, складывающихся в указанной сфере;
3) Закрепленных законом субъектов, участвующих в системе;
4) Непосредственно осуществляемые в соответствии с Законом № 44-ФЗ действия по обеспечению государственных и муниципальных нужд, включая планирование, определение поставщика (исполнителя, подрядчика), договорную работу, действий по осуществлению нормативно-правового регулирования, контроля, мониторинга и аудита в сфере закупок.
Контрактная система предстает в виде некого «правового поля», в рамках которого удовлетворяются потребности государственных и муниципальных структур в товарах, работах, услугах, а также реализуются иные функции, в том числе связанные с контролем, мониторингом и так далее.
Литература:
- Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» //«Собрание законодательства РФ», 08.04.2013, N 14.
- Борисов А. Н., Трефилова Т. Н. Комментарий к Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. М.: Деловой двор, 2014.
- Гражданское право: учебник: в 3 томах / И. А. Андреев, И. З. Аюшеева, А. С. Васильев и др.; под ред. С. А. Степанова. — М.: Проспект; Екатеринбург: Институт частного права, 2011. — Т. 2. — 712 с.
- Свининых Е. А. Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд как юридическая категория // Современное право. № 7. М. 2016. С. 84 -87.
- Матевосян С. С. О некоторых особенностях правового статуса субъектов контрактной системы закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд // Научно-практический журнал «Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление». 2013. [Электронный ресурс]. URL: http://www.journal-nio.com/index.php? opion=com_content&view=article&id3 (дата обращения 15.05.2018).
- Управление закупками и поставками: Учебник для студентов вузов/ М.Линдерс, Ф.Джонсон, А.Флинн, Г. Фирон; пер. с англ. Под ред. Ю. А. Щербанина. — 13-е издание.-М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2007.
- Шмелева М. В. Гражданско-правовое регулирование контрактных отношений при государственных и муниципальных закупках в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.03/ Марина Владимировна Шмелева. — Саратов, 2013. — С.9.
- Чорновол Е. П. Понятие контрактной системы России в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Право и экономика. 2015. N 4. С. 43.
- Якушина Е. В. Федеральная контрактная система и государственные закупки в сфере образования // Журнал «Вопросы Интернет Образования». 2013. [Электронный ресурс]. (дата обращения 15.05.2017). http://vio.uchim.info/Vio_122/cd_site/articles/art_4_2.htm
