Понятие «иностранный гражданин» в международном и национальном праве



Прежде чем говорить о правовом статусе иностранных граждан в Российской Федерации, необходимо выяснить правовое содержание самого понятия «иностранный гражданин», так как оно имеет важное значение для определения правового статуса данных физических лиц, установления объема прав и обязанностей индивидов, находящихся на территории нашего государства и осуществляющих здесь свою деятельность или просто проживающих в России без ведения какой-либо специальной деятельности.

В целом, анализ юридической литературы и нормативных правовых актов, регулирующих вопросы правового статуса иностранных лиц, показал, что иностранных граждан как таковых, называют «иностранцы». Данное понятие в свою очередь имеет как широкий, так и узкий смысл. В широком смысле, оно охватывает иностранных граждан и лиц без гражданства, а в узком — только иностранных граждан [1].

С учетом особенностей субъектов международно-правовых отношений, в рассматриваемой сфере активно используется формулировка «иностранный гражданин», при этом, несмотря на относительно единообразное понимание данной категории, необходимо отметить наличие ряда особенностей правового положения иностранных граждан.

Прежде всего, следует сказать, что под иностранным гражданином принято понимать лицо, которое находясь на территории определенного государства, гражданином которого оно не является, имеет доказательство наличие гражданства иного государства.

При этом по общему правилу статус иностранного гражданина не зависит от длительности пребывания лица в соответствующем иностранном государстве. Иными словами, иностранные граждане могут быть как временно пребывающими в иностранном государстве, так и постоянно проживающими в нем.

Поскольку, правовой статус иностранцев в свою очередь также регулируется международным правом, то мы обратимся к анализу позиций, высказанных учеными, специализирующихся в области международного публичного права.

Так, А. Е. Ищук, трактует термин «иностранец» как ино- странный гражданин и лицо без гражданства. Под иностранным гражданином А. Е. Ищук подразумевает лицо, которое не является гражданином данного государства или же не имеет гражданства какого-либо государства [2].

А. Е. Сапунова иностранцами считает как иностранных граждан, так и лиц без гражданства [3].

Д. В. Жохова под иностранцами подразумевает всех лиц, находящихся на территории какого-либо государства, не являющихся его гражданами и состоящих в гражданстве другого государства [4].

С позиции В. А. Канашевского, иностранным гражданином в международном праве является лицо, которое не имеет гражданства в стране его местонахождения, тем не менее имеет подтверждение гражданства другого государства. Лица не имеющие гражданства отличаются от иностранцев и называются — апатриды [5].

По мнению Е. Л. Симатовой, иностранцем является «лицо, имеющее постоянную политическую, экономическую и правовую связь с государством своего гражданства и находящееся во временной экономической и правовой связи с другими государствами» [6].

Проанализировав различные позиции авторов, стоит обозначить тот факт, что в целях настоящего исследования мы все же будем придерживаться понятия «иностранец» в узком смысле, поскольку именно оно, в нашем случае, отражает его сущностное содержание.

На настоящем этапе исследования, также интересным будет отметить следующее. За последние годы, в целом ряде исследований проводимых Организацией Объединенных Наций, и в различных документах ООН понятие «иностранец» стало заменяться понятием «не-гражданин». Оно является относительно новым в международном праве и его единое общепринятое определение в настоящее время отсутствует. Почти нет монографических разработок по этому вопросу. Возвращаясь к проблеме подмены понятий, стоит отметить, в данном случае такой подход скорее вызван сложностью в некоторых случаях отнесения тех или иных лиц к не-гражданам и отсутствием общепринятых определений ряда категорий, связанных с ними. В этой связи, стоит согласиться с мнением М. В. Пожидаевой, считающей, что в современном международном праве необходимо проводить различие между иностранцами и не-гражданами в целях более четкого международно-правового регулирование прав не-граждан.

Если говорить об официальном закреплении понятия «иностранный гражданин» в российском законодательстве, то стоит сказать следующее. Первоначально оно было закреплено в Законе РФ от 28.12.1991 «О гражданстве Российской Федерации» [7], а в настоящее время содержится в Федеральном законе от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [8] (далее — Закон о правовом положении иностранцев) и в Федеральном законе от 31.05.2002 «О гражданстве Российской Федерации» [9] (далее — Закон о гражданстве).

В соответствии с п. «б» ст. 11 Закона о гражданстве 1991 года иностранным гражданином признавалось лицо, обладающее гражданством иностранного государства и не имеющее гражданства Российской Федерации. Подобная формулировка содержится и в Законе о правовом положении иностранцев, в соответствии с которым иностранный гражданин — это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства (п.1 ст.2 Закона о правовом положении иностранцев). Аналогичная формулировка содержится и в Законе о гражданстве 2002 года.

Анализируя вышеизложенное, стоит заметить, как справедливо отмечает М. И. Краева, точное установление содержания любого правового понятия, в том числе и понятия «иностранный гражданин», осложняется тем, что в правовой науке существует множество родственных терминов — правовых синонимов. Учитывая имеющиеся особенности и различия в содержании родственных юридических понятий, необходимо четко оговаривать те сферы правоотношений, в которых используется тот или иной термин [10].

Таким образом, все сказанное позволяет нам согласиться с И. А. Побережной и Ю. В. Нечипас, которые утверждают, что «фактически иностранцем в России стоит считать любое физическое лицо, которое, находясь в определенной правовой связи с российским государством, не является его гражданином и состоит в гражданстве (подданстве) иного государства» [11].

Проанализировав данный дискуссионный вопрос, приходим к следующему выводу. Необходимо закрепить единообразное понятие «иностранный гражданин» во всех действующих нормативных правовых актах Российской Федерации. Таковым стоит сделать то понятие, что на сегодняшний день содержатся в Законе о правовом положении иностранцев: «иностранный гражданин — это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) ино — странного государства». Именно оно, на наш взгляд, более полно и конкретно раскрывает суть и содержание данной юридической категории.

На территории определенного государства правовое положение иностранных граждан выражает собой их обязанности и права вместе взятые. Оно определяется внутренними законами государства, принимая во внимание обязательства по международным договорам.

Рассматривая общую характеристику иностранных граждан в международном праве, следует обратить внимание на перечень источников, посредством которых происходит установление правового положения иностранных граждан:

1. Национальное (внутригосударственное) законодательство об иностранных гражданах. При этом на государственном уровне можно говорить о выделении нормативных правовых актов общего характера — то есть законов, непосредственно направленных на урегулирование вопросов правового положения иностранцев, а также о специальных актах, которые регулирую определенную сферу общественных отношений, затрагивает также вопросы прав и обязанностей иностранных лиц в соответствующей сфере. В нашей стране, подобными специальными актами могут быть названы Гражданский кодекс, Гражданский процессуальный кодекс, Семейный кодекс, законы об образовании, социальном обеспечении, и т. д.
2. Международные договоры, посредством которых, прежде всего, устанавливаются универсальные стандарты, которые каждое присоединяющееся к такому договору государство обязаны применять ко всем находящимся на его территории иностранным гражданам.

Международно-правовые акты, а именно Декларация о правах лиц, не являющихся гражданами страны в которой пребывают 1985 года, определяет: систему, нормы, права и обязанности, смысл которых в следующем:

– любое государство имеет право определять правовое положение иностранцев в Российской Федерации, опираясь при этом на свою международную ответственность, а также учитывая обязательства в части прав личности;

– государство обязано обеспечить иностранцу независимый доступ в дипломатическое представительство или консульский орган государства;

– многочисленное выселение иностранцев — неприемлемо, если они законно пребывают на территории государства. Персональная высылка реальна только после соответствующего решения, установленного согласно закону;

– иностранцы также обязаны соблюдать нормы государства, в котором находятся. В случае нарушения ими законов, иностранные граждане понесут такую же ответственность, как и люди живущие в этом государстве;

– иностранцы имеют право на защиту государством своего гражданства. Количество прав, обязанностей и свобод иностранцев регулируется исполнительными и законодательными актами [12].

Согласно вышесказанному, разность прав иностранных граждан и граждан страны проживания определены в основном в областях политических прав, то есть иностранные граждане не имеют права участвовать в выборах и избираться в представительные органы власти, а также принимать участие в референдумах и иметь доступ к государственной службе в данной стране. Также не могут иметь отношение к военной службе, поскольку иностранцы не несут воинского долга. У них нет права въезда и выезда, но может быть установлен безвизовый режим, либо позволительная система въезда и выезда граждан конкретного государства и так далее. Не исключается и определение пределов уголовной, гражданской и административной юрисдикции, то есть иностранные граждане не имеют права быть лицом правонарушений, например: неверность Родине или избежание воинской обязанности и т. д.

Когда иностранец пребывает за границей, то получает защиту и покровительство от государства для своего гражданства. Иностранным гражданам предоставляется право иметь юридическую помощь и защиту от подобающих органов своего государства, а также его содействие, если в стране пребывания отказывают в правосудии и так далее.

Одновременно иностранец не утрачивает юридической связи со своим государством и предан законам своей страны.

Несмотря на относительную самостоятельность внутригосударственных источников правового регулирования в их содержании, как правило, обнаруживаются отсылки к международным договорам, связанным с характеристикой статуса иностранных лиц.

При этом также следует отметить, что во многих международно-правовых документах зачастую используются универсальные формулировки, в связи с чем граждане, иностранные лица и лица без гражданства наделяются равным минимальным уровнем политических и социально-экономических прав и свобод.

Однако встречаются и формулировки, призванные исключительно к установлению элементов правового режима иностранцев. Так, например, положение ст.13 Международного пакта о гражданских и политических правах [13] устанавливает перечень оснований высылки иностранного гражданина, законно находящегося на территории какого-либо государства.

Стоит согласиться с позицией Д. А. Криворучко в том, что «для иностранных граждан традиционно устанавливаются различные правовые режимы, в зависимости от которых соответственно различается и объем предоставляемых на территории «чужого» государства прав и обязанностей» [14]. Как правило, речь в данном случае идет о выделении национального режима или режима наибольшего благоприятствования, речь о которых пойдет ниже.

Национальный режим — это режим, предоставляющий иностранным гражданам в определенной области правового регулирования равные права с гражданами государства пребывания.

Иными словами национальный режим предполагает в целом равное положение иностранцев и граждан соответствующего государства. Такой режим установлен, в том числе Конституцией Российской Федерации [15] и имеет немало аналогов в зарубежных странах, а существующие изъятия предопределены необходимостью обеспечения государственной безопасности.

Режим наибольшего благоприятствования предполагает предоставление иностранцев прав и обязанностей, отличных от аналогичных категорий, предусмотренных для граждан страны пребывания. Подобный режим в большинстве случаев устанавливается на началах взаимности в соответствии с достигнутой между конкретными государствами договоренностью.

Характеристика специального правового режима в целом схожа с рассмотренным выше режимом наибольшего благоприятствования, поскольку он также предполагает допущение определенных преимуществ в отношении иностранных граждан, находящихся на территории государства в котором установлен соответствующий режим.

Специальный режим для иностранных граждан также в большинстве случаев устанавливается путем заключения двусторонних договоров между заинтересованными государствами. Так, например, элементами специального правового режима могут выступать права связанные с упрощенным порядок перехода государственных границ, установлением безвизового режима, и т. д.

При этом следует упомянуть о том, что известны ситуации, когда под видом специального режима происходило установление дискриминационного режима для определенных категорий иностранных граждан, в результате чего они существенно ограничивались в ряде социально-экономических прав, не только в сравнении с гражданами государства пребывания, но и с гражданами иностранных государств с большей степень сотрудничества.

В этой связи во многих международно-правовых актах в настоящее время отмечена необходимость «обеспечивать равноправие между рабочими-иммигрантами и гражданами принимающих стран в том, что касается условий найма труда, а также социального обеспечения» [16].

Литература:

1. Акименко В. Ф. Особенности правового регулирования и реализации конституционных прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: дисс....канд. юрид. наук. М, 2012. С.43
2. Ищук А. Е. Административная ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства // Актуальные проблемы совершенствования законодательства и правоприменения Сборник материалов V Внутривузовского круглого стола. 2019. С.57–61
3. Сапунова А. Е. Актуальные проблемы реализации иностранными гражданами права на получение вида на жительство в Российской Федерации // Права человека: история, теория, практика: восьмая Всероссийская научно-практическая конференция: сборник научных статей. Курск, 2019. С. 293–296
4. Жохова Д. В. Трудовые права иностранцев в России // Правовая защита частных и публичных интересов. Сборник научных статей Международной научно-практической конференции, посвященной памяти выдающегося российского адвоката Федора Никифоровича Плевако (1842–1908). Челябинск, 2019. С.170–172
5. Канашевский В. А. Международное частное право. М.: Международные отношения, 2016. С.86
6. Симатова Е. Л. Международное частное право. Практикум: Учебное пособие. М.: Инфра-М, РИОР, 2017. С.172
7. Закон РФ от 28.11.1991 № 1948–1 «О гражданстве Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс (утратил силу)
8. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 29.07.2002, № 30, ст.3032
9. Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О гражданстве Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 17.10.2019) // Собрание законодательства РФ, 03.06.2002, № 22, ст.2031
10. Краева М. И. Правовая защита иностранных граждан и лиц без гражданства // Органы государственной власти в системе правозащитной деятельности на современном этапе Сборник научных трудов II Национальной научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 2019. С. 86–89
11. Побережная И. А., Нечипас Ю. В. Режимы иностранных граждан // Вестник Института мировых цивилизаций. 2019. Т. 10. № 3 (24). С. 129–136
12. Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (Принята 13.12.1985 Резолюцией 40/144 на 116-ом пленарном заседании 40-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Действующее международное право. Т.1. М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 255–259
13. Международный пакт о гражданских и политических правах (Принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Ведомости Верховного Совета СССР, 28.04.1976, № 17, ст.291
14. Криворучко Д. А. Особенности статуса и правового положения иностранных граждан в Российской Федерации // Проблемы управления, экономики и права в общегосударственном и региональном масштабах Сборник статей VI Всероссийской научно-практической конференции. 2019. С. 87–92
15. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации, 04.08.2014, № 31, ст.4398
16. Голоманчук Э.В, Мкртчян В. Х. Административно-правовой статус иностранных граждан в России // Форум. Серия: Гуманитарные и экономические науки. 2019. № 1 (18). С.83–85