Органы опеки и попечительства как участники института опеки и попечительства



В статье рассматриваются модели формирования органов опеки и попечительства, функции органов опеки и попечительства, полномочия органов опеки и попечительства, а также проанализированы подходы к пониманию органов опеки и попечительства как участника института опеки и попечительства.

Ключевые слова: опека и попечительство, воспитание, несовершеннолетние, недееспособные, органы опеки и попечительства.

The article considers models of formation guardianship and trusteeship agencies, functions guardianship and trusteeship agencies, competency guardianship and trusteeship agencies, and also analyzes approaches to the understanding guardianship and trusteeship agencies as participants of the institution of guardianship.

Key words: guardianship, upbringing, minors, incapacitated, guardianship and trusteeship agencies.

Защита прав детей в Российской Федерации относится к числу важных проблем государственного значения. К решению данной проблемы подключаются различные государственные и общественные структуры. Особое место среди них занимают органы опеки и попечительства в силу того, что их функции связаны с решением проблем каждого конкретного ребенк. Острота конкретных проблем и неоднозначность возможных решений требует определения и уточнения правового статуса органов опеки и попечительства.

Определение понятия органы опеки и попечительства содержится в Гражданском кодексе РФ [2], Семейном кодексе РФ [3], Федеральном законе от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» [4].

В соответствии со ст. 34 ГК РФ органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта РФ. Органами опеки и попечительства являются также органы местного самоуправления в случае, если законом субъекта РФ и они наделены полномочиями по опеке и попечительству в соответствии с федеральными законами. Таковыми являются органы местного самоуправления поселений, городских округов, муниципальных районов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, на территориях которых отсутствуют органы опеки и попечительства.

Необходимо заметить, что органы опеки и попечительства вправе передать свои полномочия частично в установленном порядке образовательным организациям, медицинским организациям, организациям, оказывающим социальные услуги, или иным организациям, в т. ч. организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В противовес этому в п. 1 ст. 121 СК РФ указано, что деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по определению и устройству детей, запрещается, что напрямую противоречит п. 4 ст. 6 Федерального закона «Об опеке и попечительстве».

В Российской Федерации существует три модели формирования органов опеки и попечительства: государственная, смешанная, муниципальная. Государственная модель предполагает формирование органов опеки и попечительства на уровне субъектов РФ. Смешанная модель допускает осуществление полномочий органов опеки и попечительства как на уровне субъектов, так и на местном уровне. Муниципальная модель предполагала осуществление функций органов опеки и попечительства только органами местного самоуправления, в настоящее время данная модель не используется.

Деятельность по осуществлению опеки и попечительства отнесена к предметам совместного ведения субъектов РФ и осуществляется органами государственной власти субъекта РФ самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ. В ч. 2 ст. 132 Конституции РФ [1] указано, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. На основании п. 3 ч. 1 ст. 15.1 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5], местное самоуправление имеет право участия в осуществлении деятельности по опеке и попечительству.

В этой связи в существующей смешанной модели появляется проблема разграничения полномочий субъектов РФ и органов местного самоуправления.

М. Чакалова, Н. Миронова указывают на государственную природу полномочий по опеке и попечительству, отмечая негативные последствия размывания границ этих полномочий и ухода от ответственности государства, а также снижению уровня государственных гарантий. Возможна ситуация, когда одни и те же полномочия осуществляются органами местного самоуправления как переданные субъектом, так и как «вопрос, не отнесенный к вопросам местного значения, который они имеют право решать без наделения законом» [9].

Однако, имеются и сторонники осуществления полномочий органов опеки и попечительства на муниципальном уровне. Так, Е. Каюров указывает на необоснованность самого принципа передачи государственных полномочий и предлагает «сформировать достаточную финансовую базу муниципальных образований» [8].

Существует также еще один принципиальный вопрос, в настоящий момент, имеющий разные подходы в юридической литературе к его разрешению. Это вопрос, касающийся определения органов опеки и попечительства в качестве участников или субъектов возникающих правоотношений.

Существует позиция, что признание какого-либо органа субъектом или участником правоотношения осуществляется по виду последнего, является ли оно материальным или процессуальным. Органы опеки и попечительства действительно очень часто участвуют в процессуальных отношениях, действуют в порядке, предписанном им законом. Поэтому чаще всего органы опеки и попечительства появляются, когда есть или возможно нарушение законных прав и интересов субъектов семейных правоотношений.

Органы опеки и попечительства не являются субъектами собственно семейных правоотношений, а являются их участниками. В данной ситуации органы опеки и попечительства не реализуют непосредственно собственные права и обязанности, а способствует реализации прав субъектов семейных правоотношений, а также наложению на них ответственности. Существует позиция, что органы опеки и попечительства являются субъектами правоотношений, вытекающих из семейно-правовой ответственности [10].

Указанные доводы, отмечающие властный характер полномочий органов опеки и попечительства подтверждаются и судебной практикой Верховного Суда РФ. При рассмотрении дел по спорам, связанным с воспитанием детей, к участию в деле в обязательном порядке привлекается орган опеки и попечительства, который обязан провести обследование условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующего на его воспитание, либо родителя (родителей), в отношении которого (которых) поставлен вопрос об ограничении или о лишении родительских прав, а также представить суду акт обследования и основанное на нем заключение по существу спора, подписанное руководителем органа опеки и попечительства (п. 3 Постановления Пленума ВС РФ от 27 мая 1998 г. № 10 [6], п. 3 Постановления Пленума ВС РФ от 14 ноября 2017 г. № 44 [7]).

Однако, возможна ситуация, когда органы опеки и попечительства помимо наделенных властных полномочий, осуществляют иные, тем самым становясь субъектом семейных правоотношений. Согласно ч. 1 ст. 121 СК РФ [3] защита прав и интересов детей в случаях отсутствия родительского попечения возлагается на органы опеки и попечительства.

Кроме того, отношения по установлению опеки и попечительства включают в себя не только возможность появления семейных правоотношений, но и те административные акты органов опеки и попечительства, благодаря которым у несовершеннолетнего появляется опекун или попечитель. Речь идет об административных правоотношениях, в которых органы опеки и попечительства являются полноценными субъектами.

На органы опеки и попечительства как публичные субъекты возложена обязанность по контролю процесса осуществления опеки, защите прав несовершеннолетних, привлечения опекунов (попечителей) к имущественной ответственности. Указанные функции являются одновременно и правами и обязанностями органов опеки и попечительства, однако их появление связано не с частным правом и договором, а с административно-правовой природой этого органа.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» [4] к полномочиям органов опеки и попечительства относятся: выявление и учет детей, оставшихся без попечения родителей; установление опеки или попечительства над такими детьми; осуществление надзора и контроля за исполнением опекунами и попечителями своих обязанностей; освобождение и отстранение опекунов или попечителей в порядке, предусмотренном законом; выдача разрешения на совершение сделок с имуществом подопечного; заключение договоров доверительного управления имуществом подопечных; защита интересов несовершеннолетних граждан в случае, если деятельность опекуна или попечителя противоречит интересам подопечного или он не осуществляет защиту ребенка; разрешение попечителю проживать отдельно от подопечного в случае, установленном в законе; подготовка лиц, изъявивших желание быть опекунами или попечителями; проверка условий жизни подопечных, а также надлежащего исполнения опекунами или попечителями своих обязанностей; информирование граждан о порядке и возможности назначения их опекунами или попечителями; оказание помощи опекунам и попечителям в реализации и защите прав несовершеннолетних.

Для реализации своих полномочий, связанных с вопросами установления, осуществления и прекращения опеки или попечительства, органы опеки и попечительства принимают акты (п. 3 ст. 8 Федерального закона «Об опеке и попечительстве»), порождающие конкретные права и обязанности органов, организаций и отдельных лиц.

Таким образом, можно сделать вывод, что органы опеки и попечительства не являются субъектами собственно семейных правоотношений, а являются их участниками. В данной ситуации органы опеки и попечительства не реализуют непосредственно собственные права и обязанности, а способствует реализации прав субъектов семейных правоотношений, а также наложению на них ответственности. На органы опеки и попечительства как публичные субъекты возложена обязанность по контролю процесса осуществления опеки, защите прав несовершеннолетних, привлечения опекунов (попечителей) к имущественной и иным видам ответственности. Указанные функции являются одновременно и правами и обязанностями органов опеки и попечительства, однако их появление связано не с частным правом и договором, а с административно-правовой природой этого органа.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014, глава 2, ст. 35.
2. Гражданский Кодекс Российской Федерации. Часть первая: Федеральный закон от 30 ноября 1994 № 51-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
3. Семейный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1996. № 1 ст. 16.
4. Об опеке и попечительстве: федер. закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2008. № 17, ст. 1755.
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 1, ст. 15.1.
6. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 мая 1998 г. № 10 «О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей».
7. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 14 ноября 2017 г. № 44 «О практике применения судами законодательства при разрешении споров, связанных с защитой прав и законных интересов ребенка при непосредственной угрозе его жизни или здоровью, а также при ограничении или лишении родительских прав».
8. Каюров Е. А. Некоторые аспекты повышения эффективности системы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти в России // Законодательство и экономика. 2013. № 6. С. 10.
9. Миронова Н. Размытая компетенция // Вопросы местного самоуправления. 2007. № 3. С. 10. Чакалова М. С. О предоставлении органам местного самоуправления прав на осуществление государственных полномочий // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. № 1. С.10.
10. Тагаева С. Н. Объект и субъект семейно-правовой ответственности // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2014. № 2 (24). С. 141–149.