Обеспечение общественной безопасности является трудоемкой и комплексной задачей, эффективное выполнение которой органами внутренних дел в одиночку невозможно. Без эффективного взаимодействия полиции с государственными органами исполнительной власти невозможно полное, объективное разрешение поставленных перед ней задач по охране общественного порядка и осуществления общественной безопасности. Таким образом, цель настоящей статьи — это всестороннее исследование способов и направлений взаимодействия органов отраслевого управления, представленных в лице полиции, с иным органами государственной и муниципальной власти общей компетенции для охраны общественного порядка.
Ключевые слова: общественная безопасность, органы внутренних дел, правоотношения, взаимодействие.
В правоотношениях, связанных с обеспечением общественной безопасности, затрагиваются интересы различных властных субъектов, начиная от высших органов государственной власти и высших должностных лиц государства, заканчивая органами государственной власти в субъектах Российской Федерации, органами местного самоуправления и их представителями.
Как справедливо отмечает В. В. Тарышкин: «Вопрос взаимодействия органов внутренних дел и региональных органов государственной власти относится к числу системообразующих, т. к. в конечном счете является предпосылкой успешного выполнения стоящих перед ними правоохранительных задач, поскольку согласно ст. 10 Федерального закона «О полиции» взаимодействие с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами — один из основополагающих принципов полицейской деятельности. Его реализация способствует совершенствованию законодательства, укреплению правопорядка и общественной безопасности, соблюдению законности в деятельности органов внутренних дел, делает его публичным, доступным для государственного, общественного и гражданского контроля [1]».
Правовая регламентация взаимодействия полиции и органов государственной власти урегулированы подзаконными и ведомственными нормативными актами. Такими как Приказ Министерства юстиции РФ № 362, МВД РФ № 810, ФСБ РФ № 584 от 25 ноября 2010 г. «О взаимодействии Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации в целях повышения эффективности деятельности учреждений (подразделений), осуществляющих проведение исследований и экспертиз по делам, связанным с проявлением экстремизма», Приказ МВД РФ № 737, Министерства здравоохранения и социального развития РФ № 900 от 18 октября 2010 г. «О внесении изменений в Регламент взаимодействия органов внутренних дел и территориальных органов Роспотребнадзора при выявлении и пресечении административных правонарушений на потребительском рынке Российской Федерации», Соглашение о взаимодействии между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Федеральной налоговой службой, утвержденное МВД РФ № 1/8656, ФНС РФ № ММВ-27- 4/11 13 ноября 2010 г., Регламент взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти, утвержденный Приказом МВД РФ от 2 сентября 2009г. № 684 «Об утверждении Регламента взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти».
Наиболее ярко взаимодействие органов внутренних дел с органами государственной власти проявляется на региональном уровне, где от имени последних выступают отраслевые министерства или специализированные органы исполнительной власти [2].
В вопросах, связанных с обеспечением общественной безопасности, полиция чаще всего взаимодействует с ФСБ РФ, с Министерством здравоохранения и социального развития РФ, МЧС России, ФМС России, ФНС России и т. д.
Взаимодействие полиции с федеральными органами исполнительной власти по охране общественного порядка и обеспечения общественной безопасности обеспечивается:
– единым пониманием поставленных перед ними задач, твердым знанием общих и особых обязанностей и способов их выполнения всеми взаимодействующими органами;
– знанием оперативной обстановки;
– наличием устойчивой и бесперебойной связи, постоянной взаимной информации о полученных новых данных в оперативной обстановке и действиях по охране общественного порядка и обеспечения общественной безопасности [3].
Для координации действий служб и подразделений МВД России с другими ведомствами и правоохранительными службами осуществляется организационно-методическая и практическая помощь при подготовке и проведении охранных мероприятий, а также осуществлялся контроль за принимаемыми мерами.
Ярким примером успешной кооперации различных служб и органов исполнительной власти в области обеспечения общественной безопасности является система обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру «112» («Система 112»), концепция которой утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации № 716-р от 04.05.2012г.
Составители данной программы отмечают, что в условиях современного технологического развития одним из важных элементов обеспечения национальной безопасности России является повышение защиты населения, территорий и потенциально опасных объектов. Однако за последнее время социально-экономические условия жизнедеятельности населения кардинально изменились. Расширение грузопотоков и пассажиропотоков, рост плотности населения в городах, увеличение количества мест массового пребывания людей и усиление террористической угрозы поставили перед государством и его экстренными оперативными службами новые требования к оперативности и эффективности реагирования на поступающие от населения вызовы. В этой связи проблема оперативного и эффективного реагирования на поступающие от населения вызовы приобрела особую остроту в последнее время в связи с несоответствием существующей системы реагирования потребностям общества и государства, недостаточными эффективностью ее функционирования и уровнем готовности персонала к работе при взаимодействии нескольких экстренных оперативных служб.
Основными субъектами взаимодействия в рамках «Системы 112» являются службы экстренного реагирования, а именно служба пожарной охраны, служба полиции, служба скорой медицинской помощи, аварийная служба газовой сети, служба реагирования в чрезвычайных ситуациях и служба «Антитеррор», которые осуществляют прием от населения вызовов и сообщений. Ведомственная принадлежность данных служб соответствует государственным заказчикам программы, которыми являются МЧС России, Минкомсвязь России, МВД России, Минздравсоцразвития России и ФСБ России. Координирующим органом данной федеральной программы является МВД России.
Цели «Системы 112» определены следующим образом:
– ускорение реагирования и улучшения взаимодействия экстренных оперативных служб при вызовах населения;
– организация удобного вызова экстренных оперативных служб по принципу «одного окна»;
– уменьшение социально-экономического ущерба вследствие происшествий и чрезвычайных ситуаций;
– гармонизация способа вызова экстренных оперативных служб с законодательством Европейского союза.
При этом сами авторы концепции «система 112» отмечают, что практическая реализация сопряжена с рядом проблем:
– нечеткое разделение полномочий между ведомствами, отвечающими за построение системы;
– недостаточность финансирования проекта в различных регионах;
– отсутствия типовых проектов на создание системы-112 в России (в силу значительной разнородности экономических и географических особенностей регионов, проект для Санкт-Петербурга не подходит, например, для республики Коми).
Тем не менее, наличие такой формы взаимодействия между различными правоохранительными службами позволяет ежегодно спасать жизни 10 000 тысяч человек [4].
Немаловажной проблемой в контексте обеспечения общественной безопасности является порядок взаимодействия органов внутренних дел с войсками национальной гвардии. Как уже отмечалось ранее, охрана общественного порядка является прямой обязанностью национальной гвардии. При этом данный орган исполнительной власти по своему правовому статусу является самостоятельным и в орбиту системы МВД России не входит. Тем не менее, фундаментом для построения войск национальной гвардии послужили внутренние войска МВД России, которые являлись значимым элементом в системе МВД России. Кроме того, в состав Росгвардии вошли ОМОН, СОБР, вневедомственная охрана, авиационные подразделения, лицензионно-разрешительная служба и др.
В соответствии с действующим законодательством МВД России и Росгвардия целый ряд одинаковых задач:
– осуществлять охрану общественного порядка и обеспечивать общественную безопасность;
– участвовать в борьбе с терроризмом и экстремизмом;
– участвовать в обеспечении режимов чрезвычайного положения, военного положения, правового режима контртеррористической операции;
– участвовать в территориальной обороне Российской Федерации;
– оказывать содействие пограничным органам Федеральной службы безопасности в охране государственной границы Российской Федерации и др.
А. А. Калинин отмечает, что взаимодействие между органами внутренних дел и войсками национальной гвардии обеспечивается и выражается через:
а) систему официальных отношений между органами внутренних дел и войсками национальной гвардии, регламентируемых юридическими предписаниями;
б) функциональное распределение, что подразумевает под собой «горизонтальный уровень»;
в) субординацию должностей, (вертикальный уровень), с четким объемом и мерой ответственности при принятии решений на разных уровнях;
г) систему коммуникаций, когда передача информации происходит сверху вниз, в виде отдачи распоряжений, указаний, заданий, и снизу вверх, в виде отчетов, а на горизонтальном уровне в виде консультаций, обмен мнениями равных субъектов взаимодействия.
Тем не менее, в настоящее время отсутствуют нормативно-правовые акты, которые бы четко регламентировали порядок, технологию и формы взаимодействия органов внутренних дел и войск национальной гвардии.
Как верно отмечает А. Ф. Майдыков, такое положение дел существенно затрудняет совместную деятельность, снижает эффективность и результативность работы, приводит к параллелизму и дублированию функций.
О необходимости правового разъяснения в части порядка взаимодействия МВД России и ФСВНГ РФ в своих работах упоминают и другие исследователи.
В этой связи на текущем этапе остается только рассуждать о том, на каких принципах и в каких формах должно осуществляться взаимодействие между Росгвардией и полицией в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
По мнению А. Ф. Майдыкова, совершенствование правового регулирования совместной деятельности органов внутренних дел и Росгвардии по решению общих для них задач должно идти по двум основным направлениям: 1) законотворчество; 2) межведомственное и ведомственное правовое регулирование. В рамках законотворческого направления ученый видит решение проблем в части дублирования полномочий двух правоохранительных структур посредством внесения изменений в соответствующие нормативно-правовые акты (например, в Федеральный закон «О полиции»). В то время как межведомственное правовое регулирование, по мнению ученого, должно быть направлено на определение тактической стороны деятельности территориальных органов МВД России и подразделений (органов) Росгвардии, технологий и механизмов их совместной работы.
В свою очередь, А. В. Бецков и Р. Н. Слепцов выделяют целый ряд проблем в области взаимодействия Росгвардии и органов внутренних дел, в который включают: отсутствие правовой регламентации форм и порядка совместного применения личного состава; системное запаздывание с оценкой обстановки и принятием решения на применение силовых подразделений; низкокачественное и несогласованное планирование совместных специальных мероприятий; отсутствие единообразных административно-правовых подходов в организации объединенной системы управления, форм и способ совместных действий для выполнения поставленных задач. При этом исследователи отмечают, что решить данные проблемы можно «с учетом прошлого накопленного опыта взаимодействия органов внутренних дел и внутренних войск МВД России» [6].
На мой взгляд, такое предложение крайне бесперспективно и на практике реализовано быть не может. Это обуславливается в первую очередь тем, что внутренние войска находились внутри системы МВД России, и административно-управленческие отношения между внутренними войсками и органами внутренних дел имели «вертикальный» характер. В то же время Росгвардия является самостоятельным федеральным органом исполнительной власти и административные отношения с полицией при таких обстоятельствах будут носить «горизонтальный» характер. Поэтому экстраполирование ранее накопленного опыта взаимодействия на другой тип административных правоотношений не будет иметь никакой практической пользы.
С учетом изложенного, я считаю, что взаимодействие между полицией и Росгвардией необходимо строить исходя из соблюдения требований законности, оно должно проходить на основании межведомственного (двойного) нормотворчества, регулирующего совместную деятельность органов внутренних дел и войск национальной гвардии. Порядок же функционирования каждого органа в отдельности должен по-прежнему регулироваться соответствующими федеральными законами. Осуществление взаимодействия должно происходить в условиях четкого разграничения компетенции и не приводить к слиянию деятельности указанных органов.
Одним из первых примеров установления взаимодействия между полицией и Росгвардией является двойной Приказ Росгвардии и МВД России № 54/90 от 22.02.2019г., которым был утвержден Порядок взаимодействия Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, ее территориальных органов и органов внутренних дел Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их компетенции в сфере оборота оружия. Я полагаю, что данный приказ является лишь первым шагом в установлении устойчивого и эффективного взаимодействия полиции и Росгвардии по различным вопросам, одним из которых станет обеспечение общественной безопасности.
Литература:
- Тырышкин В. В. Некоторые вопросы взаимодействия органов внутренних дел и региональных органов государственной власти в сфере обеспечения общественной безопасности. Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. — 2018. — № 16–1. — С. 191–193.
- Захватов И. Ю., Петрова О. В. Проблемы взаимодействия МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации и региональных органов государственной власти // Труды Академии управления МВД России. — 2009. — № 2 (10). — С. 70–73.
- Маркина Э. В. Взаимодействие органов внутренних дел с федеральными органами исполнительной власти в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности. // Вестник Московского университета МВД России. — № 4. — С. 86–89.
- Официальный портал «Система 112» // http://112info.ru/sistema-112/ (дата обращения: 22.07.2019г.)
- Еферин В. П. Организация взаимодействия МВД России и Федеральной службы войск национальной гвардии (ФСВНГ) России // Вестник Всероссийского института повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации. — 2017. — 2(42)
- Бецков А. В., Слепцов Р. Н. Организация взаимодействия органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы войск Национальной гвардии Российской Федерации при участии в проведении контртеррористических операций.// Труды Академии управления МВД России. –№ 3 (47), 2018 — С.80–85.
