Исследование юридической природы нормативно-правовых актов (НПА), на наш взгляд, следует начать с выявления особенностей этого источника права. В этой связи представляется необходимым определение сущности понятия «нормативно-правовой акт» в целом. Данный феномен имеет смысл рассматривать сквозь призму его основных признаков и существующих подходов к его пониманию.
Итак, любому нормативному акту в обязательном порядке присущи следующие признаки:
1) форма выражения — акт нормативного содержания, представляет собой документ формально определенного характера (выраженный в письменной форме), изданный компетентным органом либо должностным лицом;
2) отличается четкой структурой изложения, адресован конкретному кругу лиц. Необходимо добавить, что любой нормативный акт имеет реквизиты (дату, место принятия; указание на издавший его орган, вид акта; подписи и согласования должностными лицами);
3) любой нормативный акт содержит предписания государственно-властного характера. Здесь, на наш взгляд, следует акцентировать внимание на следующих моментах:
– во-первых, под властностью правовых норм понимается, что только государство в лице его полномочных органов обладает монопольным правом на издание нормативных актов;
– во-вторых, все акты основаны на принципе императива, т. е. обязательны для исполнения всеми адресатами НПА;
– в-третьих, содержание требований акта, временные рамки его действия не зависят от воли участников регулируемого правоотношения.
4) нормативность акта.
По нашему мнению, нормативность является основополагающим признаком и важнейшим свойством права в целом. Нормативность заключается в содержании актов, состоящих, главным образом, из норм права. Думается, именно данный признак позволяет отличать нормативно-правовые акты от иных актов толкования или применения права.
Однако важно понимать, что отдельно взятый признак не является абсолютным критерием, позволяющим установить нормативность того или иного предписания. Только привлечение совокупности критериев дает возможность положительно решить данный вопрос.
Рассмотренные выше признаки нормативных актов, как правило, типичны для НПА большинства органов законодательной и исполнительной власти. Однако нормативные акты каждого органа, в т. ч. и органов правоохранительной системы, имеют также определенные особенности.
В рамках данной статьи проведен краткий анализ юридической природы и специфики нормативно-правовых актов МВД РФ и ФСИН России.
Итак, на основании Положения о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 21.12.2016 № 669 «Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере внутренних дел» [1]. В связи с этим своеобразие нормативных актов обуславливается особенностями деятельности данного государственного органа.
Исторически деятельность МВД была связана с выполнением многочисленных государственно-охранительных функций, что определило ее разносторонность. Вследствие этого и акты МВД России отличаются многоплановым характером регулирования.
Для наглядности приведем несколько исторических справок о деятельности МВД на различных этапах его существования. В дореволюционной Российской империи МВД осуществляло традиционные функции полиции. Кроме того, в его ведении находились и вопросы регулирования торговли и строительства; управление делами почт и телеграфов; вопросы здравоохранения, медицины и ветеринарии; воинской службы и др. [2].
Многоплановость осуществляемых функций выражалась и в разнообразии принимаемых данным ведомством нормативных актов. Например, ряд вопросов по реализации торговой деятельности регулировался Уставом потребительского общества, который был утвержден 13 мая 1897 года МВД [3]. Во исполнение функции министерства по принятию экстренных мер по предотвращению повального заболевания домашнего скота были приняты устав и инструкция для ветеринарных лечебниц от 5 мая 1904 года [Там же, с. 63].
В оперативном ведении министерства также находились вопросы предоставления иностранным гражданам вида на жительство и права пребывания на территории государства. Данный аспект регулировался в том числе специально изданным нормативным актом МВД, принятым 12 декабря 1894 года.
В 1922 году в соответствии с Постановлением ВЦИК № 33 было упразднено Министерство внутренних дел и создан Народный комиссариат внутренних дел, на который был возложен достаточно обширный круг обязанностей по государственному регулированию. Об этом свидетельствуют следующие акты:
– «Инструкция по применению постановления ВЦИК об административной высылке, утвержденная постановлением НКВД от 3 января 1923 г». [Там же, с. 48];
– «Инструкция о принятии иностранных граждан в Российское гражданство» [4];
– «Инструкция по надзору за соблюдением правил о весах и метрической системой» и др.
На сегодняшний день МВД России является одним из основополагающих ведомств российской правоохранительной системы, главными задачами которого являются:
«…1) выработка и реализация государственной политики в сфере внутренних дел;
2) нормативно-правовое регулирование в сфере внутренних дел;
3) обеспечение федерального государственного контроля (надзора) в сфере внутренних дел;
4) обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности, предоставление государственных услуг в сфере внутренних дел;
5) управление органами внутренних дел Российской Федерации;
6) обеспечение социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел, федеральных государственных гражданских служащих и работников системы МВД России, граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел с правом на пенсию, членов их семей, а также иных лиц, соответствующее обеспечение которых на основании законодательства Российской Федерации возложено на МВД России…» [5]
Согласно п. 3 ст. 20 Положения о Министерстве внутренних дел министр внутренних дел имеет право «…издавать нормативно-правовые акты, в том числе с руководителями других федеральных органов исполнительной власти…; в том числе вносить Президенту и Правительству РФ законопроекты нормативно-правовых актов, относящихся к ведению внутренних дел…» [6]
Такая специфика предметной сферы и деятельности МВД России обуславливает особенности нормативных правовых актов, издаваемых данным органом:
Во-первых, они издаются в формах, которые являются атипичными, т. е. нестандартными или редко встречаемыми в нормотворчестве других правоохранительных органов, среди них можно назвать устав, директиву, наставление, концепцию и т. д. (например: Приказ МВД России от 1 июля 2017 г. № 450 «Об утверждении Наставления по организации физической подготовки в органах внутренних дел Российской Федерации»; Устав федерального казенного образовательного учреждения высшего образования «Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний» (приказ ФСИН России от 10.12.2015 № 1182).
Во-вторых, нормативно-правовые акты рассматриваемых ведомств, как правило, имеют двуединую структуру, а именно: «утверждающий — утверждаемый» как обязательные элементы. При этом в качестве утверждающего распорядительного акта, как правило, используется такой документ, как «приказ», реже — «распоряжение».
В-третьих, в 90 % случаев издания нормативных актов указанных правоохранительных органов имеют определенные предписания, субъектами которых являются министр МВД, директор ФСИН России, начальники ГУФСИН России и др.
Таким образом, подводя итог сказанному, необходимо отметить, что в нормативных актах находит отражение специфика деятельности издавшего их органа или ведомства. Особенностями НПА МВД РФ и ФСИН России являются: широкий спектр регулируемых ими отношений; большая зависимость от федерального законодательства и иных подзаконных актов органов исполнительной власти; адресность указаний (предписаний) актов, а также специфические отличия, имеющие формально-юридический характер.
Чтокасается юридической природынормативного акта,то он является составной частью целостной системы права и необходимым коммуникативным и регулятивным инструментом всех возникающих в обществе правовых отношений. Нормативно-правовой акт — это письменный документ, конкретные требования (нормы) которого имеют знаковое выражение и обязательны для исполнения лицами, на которые они распространяются.
Литература:
1. Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации: утв. Указом Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 [Электронный ресурс]. — URL: https://base.garant.ru/71572244/ (дата обращения: 11.11.2019).
2. Полное собрание законов Российской империи: Собрание второе: [в 55 т.]. — Т. 33., № 32826. — СПб., 1860.
3. История МВД России в правовых актах и научных исследованиях (1802–2002 гг.). Библиографический указатель / сост. А. И. Андрюшин, Т. Ю. Верхоланцева, Н. Н. Коровина и др. — М., 2002.
4. Собрание указаний и распоряжений рабоче-крестьянского правительства РСФСР. — 1923. — Отд.1. — № 8. — Ст. 108.
5. Бюллетень НКВД. — 1921. — № 13–507.
6. Указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2016. — № 52 (Часть V). — Ст. 7614.
