Ключевые слова: законодательство, прокуратура Российской Федерации, прокурорский надзор, жилищно-коммунальное хозяйство
Вопросы соблюдения прав граждан на бесперебойное получение коммунальных услуг надлежащего качества отличаются высоким уровнем актуальности. В современных условиях урбанизации общества, широкого развития жилищного строительства жилищно-коммунальная сфера ежегодно привлекает значительные денежные средства из бюджетов всех уровней, что стимулирует субъекты предпринимательской деятельности занять экономически выгодную нишу на рынке коммунальных услуг.
В соответствии со сведениями, представленными Федеральной службой государственной статистики, по состоянию на 01.01.2019 население Российской Федерации составляет 146,8 млн. человек, из которых 109,4 млн. человек (74,59 %) проживают в городах и населенных пунктах городского типа [1].
Более 9,9 млн. человек проживают на территориях с неблагоприятными климатическими условиями — в районах Крайнего Севера, а также местностях, приравненных к районам Крайнего Севера. Указанные обстоятельства порождают необходимость более тщательного осуществления надзора за подготовкой муниципальных образований к осенне-зимним периодам. Своевременность формирования неснижаемого запаса топлива для котельных, надлежащее состояние сетей теплоснабжения и иных элементов коммунальной инфраструктуры, подготовка жилого фонда к эксплуатации в отопительный период, принятие надлежащих мер к обслуживанию общего имущества многоквартирных домов в зимнее время — включая оперативное удаление снежных масс с кровель домов и расчистку придомовых территорий с целью предупреждения травматизма граждан — все эти, а также многие другие обстоятельства не должны оставаться без внимания как контрольно-надзорных органов, так и надзирающих прокуроров.
По информации Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на территории Российской Федерации располагаются 1 012 529 многоквартирных жилых домов общей площадью 2 704 884 761 кв. м [2].
В силу ч. ч. 1, 1.1. ст. 161 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ) управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме, или в случаях, предусмотренных статьей 157.2 настоящего Кодекса, постоянную готовность инженерных коммуникаций и другого оборудования, входящих в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, к предоставлению коммунальных услуг [3].
Концентрация населения в городах, поселках городского типа, развитие жилищного строительства стимулируют значительный спрос на коммунальные услуги. С учетом того, что в современных условиях развития общества потребность граждан в бесперебойном получении централизованных жилищно-коммунальных услуг надлежащего качества возможно отнести к категории базовых, рынок коммунальных услуг представляет особый интерес для субъектов предпринимательской инициативы.
Конституция Российской Федерации гарантирует право гражданина на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности [4].
Пунктом 2 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 № 354, определено понятие ресурсоснабжающей организации как юридического лица независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуального предпринимателя, осуществляющего продажу коммунальных ресурсов (отведение сточных вод) [5].
Исходя из положений п. 1 ч. 1 ст. 193 ЖК РФ, к осуществлению лицензируемой деятельности по управлению многоквартирными домами допускаются как юридические лица, так и индивидуальные предприниматели.
В силу положений ч. 4 ст. 20 ЖК РФ предметом осуществляемых органами государственного жилищного надзора, муниципального жилищного контроля проверок является соблюдение органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований.
Согласно п. п. 1, 3 ст. 23 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя.
К предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила настоящего Кодекса, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения [6].
В соответствии с требованиями гл. VII.1 Федерального закона от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» физические лица подлежат регистрации в качестве индивидуальных предпринимателей [7].
При этом, исходя из положений гл. 4 ГК РФ, законодателем понятия юридического лица и организации лексически приравниваются друг к другу.
Между тем органами прокуратуры осуществляется надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе, органами власти Российской Федерации, ее субъектов, органами местного самоуправления, контрольно-надзорными органами, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; за соответствием федеральному и региональному законодательству издаваемых ими правовых актов.
Исходя из назначения органов прокуратуры, принимая во внимание предмет прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства, возможно сделать вывод о том, что органы прокуратуры не осуществляют надзор за законностью деятельности физических лиц, не обладающих статусом должностного лица в органах и организациях, перечисленных в ст. ст. 21, 26 Закона о прокуратуре [8].
С учетом изложенного организация прокурорского надзора за деятельностью индивидуальных предпринимателей в условиях ныне сложившейся правовой регламентации не представляется возможной.
Вместе с тем, поскольку деятельность граждан, в том числе, и индивидуальных предпринимателей, не подлежит включению в предмет надзорной деятельности прокурора, то принятие мер прокурорского реагирования при установлении факта нарушений со стороны индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере предоставления коммунальных услуг, и как следствие — надлежащая защита и восстановление нарушенных прав и свобод потребителей таких услуг осуществляться не могут ввиду отсутствия соответствующего правового механизма [9].
Надзор за исполнением федерального законодательства представляет собой основополагающую отрасль прокурорской деятельности. Так, при реализации возложенных Законом о прокуратуре полномочий обеспечивается функционирование механизма реализации прав и свобод физических лиц, надлежащая защита публичных и социальных интересов, укрепляется законность в деятельности органов власти и непубличных организаций, как на федеральном и субъектовом, так и на местном уровнях.
В другом случае органами прокуратуры реализуются мероприятия профилактического характера, направленные на предупреждение правонарушений во всех сферах общественной деятельности. Реализация предоставленной законом возможности использования комплекса мер прокурорского реагирования позволяет не только предупреждать нарушения законодательства в будущем, но и пресекать их на начальных стадиях подготовки и совершения, возлагать на компетентных должностных лиц обязанность по их устранению.
При этом п. 1.1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 03.03.2017 № 140 надзор за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере определен в качестве одного из приоритетных направлений прокурорской деятельности, который надлежит осуществлять комплексно и гласно, во взаимодействии с органами государственной власти и местного самоуправления, правоохранительными и контрольно-надзорными органами, общественными организациями [10].
Действующее федеральное законодательства допускает возможность осуществления деятельности по предоставлению коммунальных услуг индивидуальными предпринимателями наравне с юридическими лицами. При этом Закон о прокуратуре не дает прокурорам возможности осуществлять полноценный надзор за их деятельностью.
С учетом ограничений, установленных Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также невозможности обеспечения наличия в каждом муниципальном образовании территориальных подразделений органов государственного жилищного надзора, экологического, технологического и атомного надзора, в настоящее время сложилась негативная ситуация, при которой индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность в анализируемой сфере, фактически «выпадают» из поля зрения государственных органов, что влечет невозможность своевременного выявления и пресечения нарушений.
При таких обстоятельствах представляется необходимым уточнение пределов прокурорского надзора с включением в круг объектов надзора индивидуальных предпринимателей.
В этой связи предлагается внести изменения в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре», изложив п. 2 в следующей редакции:
«В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:
надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, индивидуальными предпринимателями, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов».
Литература:
- Федеральная служба государственной статистики: URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения: 22.10.2019)
- Государственная корпорация — Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства: URL: https://www.reformagkh.ru/ (дата обращения: 22.10.2019)
- Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ // «Собрание законодательства РФ», 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 14 (ред. от 26.07.2019)
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993), ст. 34
- Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов: постановление Правительства РФ от 06.05.2011 № 354 // «Собрание законодательства РФ», 30.05.2011, № 22, ст. 3168
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // «Собрание законодательства РФ», 05.12.1994, № 32, ст. 3301 (ред. от 18.07.2019, с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2019)
- О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ // «Российская газета», № 153–154, 10.08.2001 (ред. от 27.12.2018, с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019)
- О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 // Российская газета — 18.02.1992, № 39 (ред. от 27.12.2018, с изм. и доп., вступ. в силу с 08.01.2019)
- Скачкова А. Е. Внешние пределы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства // Законность. 2015. № 12. С. 12–15.
- Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 03.03.2017 № 140 // Официально опубликован не был
