Роль и место инициативного бюджетирования в муниципальном бюджетном процессе

В статье анализируется институт инициативного бюджетирования как одного из механизмов повышения эффективности бюджетных расходов в контексте государственной политики по реформированию бюджетного процесса и обеспечению долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации применительно к практике муниципального уровня публичной власти.

Ключевые слова: муниципальное образование, население, органы местного самоуправления, местный бюджет, вопросы местного значения, бюджетный процесс, инициативное бюджетирование.

С начала 2000-х годов по настоящее время в России осуществляется реформирование системы бюджетных отношений, в частности, направленное на достижение четкого разграничения бюджетной компетенции между различными уровнями публичной власти, синхронизации систем стратегического и бюджетного планирования в сочетании с внедрением механизма бюджетирования, ориентированного на результат, и государственных (муниципальных) программ, а также на повышение прозрачности и эффективности бюджетного процесса.

В современных условиях политической и экономической нестабильности наиболее остро встает вопрос о справедливости существующей системы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации и о их соответствии расходным обязательствам органов государственной власти и местного самоуправления. В этом отношении значительные сложности испытывают наиболее близкие к населению органы местного самоуправления, объем собственных доходов которых в структуре доходной части местных бюджетов не позволяет в полной мере осуществлять самостоятельное решение вопросов местного значения — главного их предназначения, предусмотренного ст. 130 Конституции РФ [1].

Так, в соответствии со ст. 47, ст. 61–64 Бюджетного кодекса Российской Федерации к собственным доходам местных бюджетов относятся поступления от уплаты местных налогов, а также доходы от федеральных и региональных налогов, зачисляемые в местные бюджеты по нормативам отчислений, установленным федеральным и региональным законодательством для каждого вида муниципального образования, а также неналоговые доходы и безвозмездные поступления (кроме субвенций, направляемых для реализации переданных отдельных государственных полномочий) [2].

По данным Минфина РФ за 2017 год, в среднем по России по всем видам муниципальных образований налоговые и неналоговые доходы в общем объеме поступивших собственных доходов местных бюджетов составляют 55,6 %, межбюджетные трансферты (без учета субвенций) и другие безвозмездные поступления — 44,4 % [9].

Общероссийский Конгресс муниципальных образований Российской Федерации приводит несколько иные данные о структуре доходов местных бюджетов: 29 % составляют налоговые доходы, 7 % — неналоговые доходы, 64 % — межбюджетные трансферты, среди которых наибольший удельный вес имеют субвенции на исполнение переданных государственных полномочий (35 %) [6, с. 25].

Вместе с тем, очевидные различия приведенных данных коренным образом не изменяют общую ситуацию и свидетельствуют о том, что доля бюджетных средств, которыми органы местного самоуправления имеют право самостоятельно распоряжаться при решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения незначительна. В этой связи на первый план выходит вопрос об определении наиболее актуальных проблем муниципалитета, финансовое обеспечение решения которых является приоритетным для местного населения. Указанные обстоятельства обусловливают необходимость реформирования муниципального бюджетного процесса, повышение его открытости и степени участия в нем населения муниципального образования.

Виднейший отечественный специалист хозяйственного освоения Сибири и северных территорий Канады, США и Норвегии, директор Института экономики Сибирского отделения РАН, В. А. Крюков, указывая на неизбежность разрыва между желаемым — стать богатым сейчас, немедленно и действительным — процессом освоения и обучения грамотной реализации прав на ресурсы территории отмечает, что одной из важнейших задач муниципального управления является «воспитание у населения чувства сопричастности и формирование атмосферы соучастия в решении практических задач, без чего не будет ни комфортности, ни социально-экономической эффективности в ее широком человеческом измерении» [10, с. 34–35].

В настоящее время в России вовлечение населения в процесс принятия решений в рамках бюджетного процесса осуществляется по нескольким направлениям, одним из которых является так называемое инициативное (партисипаторное) бюджетирование, вошедшее в мировую практику муниципального управления более 30 лет назад, зародившись в Латинской Америке [12, с. 11–12]. Как отмечает В. В. Вагин, «инициативное бюджетирование и как термин, и как практика появилось именно в России» [8, с. 51–53]. При этом в действующем российском законодательстве на федеральном уровне отсутствует единое определение понятия «инициативное бюджетирование», а также не определены его правовые основы. Нормативное правовое регулирование процесса выдвижения, отбора, реализации и контроля за реализацией проектов инициативного бюджетирования, направленных на решение вопросов местного значения, финансируемых за счет средств местных бюджетов, осуществляется на региональном уровне и характеризуется разнообразием применяемых практик.

Так, в некоторых субъектах РФ правовое регулирование инициативного бюджетирования осуществляется на основе правил предоставления субсидий бюджетам муниципальных образований на софинансирование проектов развития общественной инфраструктуры, инициированных местным населением (Республика Башкортостан, Пермский край, Ульяновская область), в других — практики инициативного бюджетирования выделяют в приоритетные проекты и государственные программы регионального значения (Ярославская область). Кроме того, в состав инициативного бюджетирования включаются иные процессы, предполагающие получение мнению населения о планируемых мероприятий за счет средств местных бюджетов, например, голосование граждан за проекты благоустройства территорий муниципальных образований.

В этой связи, для унификации подходов к инициативному бюджетированию Министерством финансов РФ подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подразумевающий дополнение главы 8 изменяемого Закона понятиями «инициативные проекты» и «инициативные платежи» [11].

Следует отметить, что в России с 2007 года реализуется Программа поддержки местных инициатив Всемирного банка, предполагающая выдвижение на общих собраниях населения приоритетных проектов, их конкурсный отбор на основе формализованных критериев, оценивающих степень поддержки проектов местными сообществами и финансирование тех проектов, которые получили поддержку населения, за счет средств региональных бюджетов при обязательном софинансировании муниципалитетов, населения и местного бизнеса. В рамках программы реализовано около 4000 проектов в восьми регионах страны: Ставропольском крае, Кировской, Тверской, Нижегородской областях, Республике Башкортостан, Хабаровском крае, Республике Северная Осетия — Алания, Еврейской автономной области [5, с. 8].

Также с 2013 года внедряется модель партиципаторного бюджетирования, разработанная Европейским университетом в Санкт-Петербурге и предусматривающая распределение определенной части бюджета муниципального образования в соответствии с решениями бюджетной комиссии, состоящей из граждан и представителей органов местного самоуправления. Причем состав представителей граждан в бюджетной комиссии формируется на основании заявок жителей при помощи жребия. Комиссия может выдвигать бюджетные инициативы в рамках полномочий муниципалитета, на территории которого она работает. Данная модель применяется в некоторых муниципалитетах Ленинградской, Вологодской, Кировской областей [13, с. 23].

Помимо указанных практик в рамках инициативного бюджетирования можно выделить некоторые региональные проекты, в частности, реализовываемые в Тульской, Иркутской, Тамбовской областях в 2010–2011 годах при поддержке Общероссийской политической партии «Единая Россия» и Общенародного Фронта (ОНФ) проекты «Народная инициатива» и «Народный бюджет».

Несмотря на наличие различных механизмов вовлечения населения в бюджетный процесс, Бехер В. В. подчеркивает особую важность инициативного бюджетирования для муниципалитетов и выделяет следующие его критерии: обсуждение бюджетных вопросов; участие представителей власти (придает легитимность инициативам); серийность процесса реализации; публичное обсуждение инициатив; наличие публичной отчетности [4, с. 242].

Таким образом, исходя из практики публичного управления, инициативное бюджетирование следует рассматривать как «понятие, применяемое … для обозначения совокупности практик вовлечения граждан в бюджетный процесс, объединенных общей идеологией гражданского участия, а также сферы государственного регулирования участия населения в определении и выборе проектов, финансируемых за счет расходов бюджета, и последующем контроле за реализацией отобранных проектов» [13, с. 5].

Следует отметить, что лучшие практики субъектов РФ по поддержке местных инициатив находят свое отражение в ежегодном Докладе Минфина РФ «О лучшей практике развития «Бюджета для граждан» в субъекта Российской Федерации и муниципальных образованиях», согласно которому в 2016 году объем региональных субсидий на реализацию программ инициативного бюджетирования составил 5,1 млрд. рублей (2015 год — 1,4 млрд. рублей), софинансирование населением и бизнесом 0,7 млрд. рублей (в 2015 году — 0,4 млрд. рублей). Общая стоимость проектов инициативного бюджетирования в 2016 году составила 7 млрд. рублей (в 2015 году — 2,4 млрд. рублей), а количество реализованных проектов выросло с 2 657 до 8 732 (в 3,3 раза) [7, с. 5].

Приведенные данные свидетельствуют о положительной динамике применения инициативного бюджетирования в целом по стране в абсолютном выражении, однако отсутствие в законодательстве единого подхода к определению сущности и содержания, а также к регулированию механизмов реализации инициативного бюджетирования приводит к тому, что вовлечение граждан в бюджетный процесс на уровне муниципального образования в рамках данного института находится в прямой зависимости от позиции региональной власти. В этой связи потенциал повышения эффективности расходов местных бюджетов при решении вопросов местного значения за счет вовлечения граждан в муниципальный бюджетный процесс до конца не раскрыт и требует расширения возможностей граждан и органов местного самоуправления при принятии совместных бюджетных решений.

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.: по сост. на 21 июля 2014 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2014. — № 31. — ст. 4398;
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ: по сост. на 06 июня 2019 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 31. — ст. 3823;
3. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31.01.2019 № 117-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2019. — № 6. — ст. 542;
4. Бехер В. В. Практика инициативного бюджетирования на муниципальном уровне [Электронный ресурс] // Научная электронная библиотека «КиберЛенинка» [сайт]. — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/praktika-initsiativnogo-byudzhetirovaniya-na-munitsipalnom-urovne (дата обращения: 19.05.2019);
5. Вагин В. В. 25 Вопросов об инициативном бюджетировании: учебное пособие / В. В. Вагин, Е. А. Тимохина, и соавт. — Москва: Т8 Издательские технологии, 2017. — 46 с.;
6. Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации, перспективах его развития и предложения по совершенствованию правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления [Электронный ресурс] // Официальный сайт Общероссийского Конгресса муниципальных образований Российской Федерации [сайт]. — URL: http://okmo.news/event.php?33 (дата обращения: 03.05.2019);
7. Доклад «О лучшей практике развития «Бюджета для граждан» в субъекта Российской Федерации и муниципальных образованиях» за 2017 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации [сайт]. — URL: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2017/09/main/DBDG17.pdf (дата обращения: 19.05.2019);
8. Изутова О. В. Новые механизмы в решении привычных проблем: интервью с В. В. Вагиным, директором Центра инициативного бюджетирования) // Бюджет. — 2017. — С.51–53;
9. Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2017 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации [сайт]. — URL: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/regions/monitoring_results/Monitoring_local/results/ (дата обращения: 09.05.2019);
10. Крюков В. А. О практике и практиках // Регион 86. — 2011. — № 1 (11). — С.34–35;
11. Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (подготовлен Минфином России 11.02.2019) [Электронный ресурс]. — Документ опубликован не был. — Доступ из справочно-правовой системы «Гарант» (дата обращения: 01.04.2019);
12. Чулков А. С. Опыт и перспективы применения в России инициативного бюджетирования // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. — № 11. — 2017. — С.10–21;
13. Шульга И. Е. ИНИЦИАТИВНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ. Российский опыт в области участия граждан в решении вопросов местного значения / И. Е. Шульга, В. В. Вагин, Г. Н. Хачатрян, А. С. Сухова, Л. А. Шилов, Н. В. Гаврилова, Н. А. Шаповалова — М.: «Алекс», 2017. — 124 с.