Одной из основных гарантий, установленных для государственных служащих, является защита их профессиональной служебной деятельности, как от необоснованного вмешательства со стороны органов государственной власти, их должностных лиц, так и со стороны физических лиц и организаций [3].
Данное положение, в сочетании с такими статьями Конституции РФ, как статья 33 (право граждан на обращение) и 46 (право на судебную защиту) образуют конституционно — правовую основу для защиты прав государственных служащих путём рассмотрения и разрешения служебных споров.
Данная разновидность споров для Российского законодательства и правоприменительной практики представляется достаточно молодой, только с момента принятия, регулирующего отношения на государственной гражданской службе было дано законодательное закрепление дефиниции «служебный спор». Однако сразу стоит сказать, что в указанном законе, а именно в статье 69, содержится определение «индивидуальный служебный спор». Данное понятие практически дословно воспроизводит определение, содержащееся в статье 381 Трудового кодекса Российской Федерации, обозначающего понятие, что понимается под индивидуальным трудовым спором [1].
При изучении вопроса о служебных спорах, связанных с прохождением государственной службы, автором будут рассмотрены положения закона, регулирующего отношения государственной гражданской службы, а также положения закона, регулирующего отношения в органах внутренних дел, именно в той части, касающейся непосредственно определения, порядка разрешения служебного спора.
В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» отсутствуют положения относительно порядка рассмотрения служебных споров, порядка принятия решения по таким спорам и их исполнения.
В этой связи на служебные споры государственных гражданских служащих распространяются нормы трудового законодательства. Верховный суд Российской Федерации непосредственно констатировал дынный факт, указав, что статьей 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено субсидиарное применение норм трудового законодательства к отношениям, связанным с государственной гражданской службой [6].
Вместе с тем, стоит отметить, что в силу специфики государственной службы (публичный характер, выполнение субъектов служебных отношений властных функций) определяется особый правовой статус государственного служащего (наличие определённых запретов и ограничений, государственных гарантий и т. п.) по сравнению с гражданами, осуществляющими трудовую деятельность по найму.
Под индивидуальным служебным спором согласно статье 69 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» понимают неурегулированные разногласия, возникшие между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшим на гражданской службе, по такому кругу вопросов, как применение законов, в том числе иных нормативно — правовых актов, касающихся гражданской службы и служебного контракта, о которых имеется заявление в компетентные органы по рассмотрению индивидуальных служебных споров [4].
Органами, которые уполномочены рассматривать индивидуальные служебные споры, в соответствии с вышеуказанным законом, являются суд и комиссия государственного органа по служебным спорам.
Статьей 70 выше названного закона предусматривается, что определение порядка рассмотрения служебного спора, в том числе порядка принятия и исполнения решения, вынесенного в результате рассмотрения служебного спора комиссией по служебным спорам, должен быть урегулирован федеральным законом.
С момента принятия закона, регулирующего отношения в сфере государственной гражданской службы, прошло уже 15 лет, однако данный федеральный закон до сих пор не принят, что в некой мере затрудняет обжалование решений комиссии по служебным спорам, так как в законодательстве нет четкой регламентации в каком порядке должен рассматриваться данный спор, необходимо ли ведение процессуального документа при рассмотрении служебного спора (например, протокола заседания комиссии с перечислением обязательных сведений, включаемых в данный протокол); не имеется законодательного закрепления вопроса о доказывании возникшего служебного спора и какая сторона должна доказать те или иные обстоятельства и каким образом комиссия по служебным спорам их оценивает, порядок принятия и отказа в принятии заявлений и другие вопросы. На взгляд автора данные положения требует законодательной регламентации.
В научной литературе утвердилось, что при разрешении индивидуальных служебных споров руководствуются положениями статей 387–389 ТК РФ, регулирующими порядок рассмотрения индивидуального трудового спора, порядок принятия и исполнения решений комиссии по трудовым спорам [9; с.24].
Это мнение обоснованно в той мере, пока законодателем не будет разработано положение о комиссии по служебным спорам, которое будет детально регламентировать порядок их разрешения. Однако, и вышеуказанные нормы содержат лишь общий характер, оставляя важнейшие процессуальные вопросы за рамками правовой регламентации.
Кроме этого, частью 4 анализируемой статьи указанного закона предусмотрено, что гражданский служащий либо гражданин, поступающий на гражданскую службу или ранее состоявший на гражданской службе, может обратиться в комиссию по служебным спорам в трехмесячный срок со дня, когда он узнал или должен был узнать о нарушении своего права [4].
Исходя из толкования части 15, следует, что гражданин, поступающий на гражданскую службу, может обратиться в комиссию по служебным спорам.
Закрепляя данное положение, законодатель прямо противоречит части 15 статьи 70 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в которой устанавливается, что к исключительной компетенции судов по разрешению служебных споров относятся дела о неправомерном отказе в поступлении на гражданскую службу [4].
Федеральным законом № 342-ФЗ, а именно статье 72, определено иное понятие служебного спора. Служебный спор в органах внутренних дел (далее — служебный спор) — неурегулированные разногласия по вопросам, касающимся применения федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере внутренних дел и контракта, между руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченным руководителем и сотрудником органов внутренних дел или гражданином, поступающим на службу в органы внутренних дел либо ранее состоявшим на службе в органах внутренних дел, а также между прямым руководителем (начальником) или непосредственным руководителем (начальником) и сотрудником [5].
Как видно из указанного положения, в отличие от определения служебного спора, возникающего в государственной гражданской службе, здесь не используется дефиниция «индивидуальный служебный спор» (стоит сказать, что сам термин «индивидуальный служебный спор» в Федеральном законе «О государственной гражданской службе» не упоминается). Однако справедливости ради отметим, что в органах внутренних дел имеются лишь индивидуальные служебные споры, так как законодатель четко определил, что коллективные споры в системе органов внутренних дел не допускаются.
Вышеназванный закон не предусматривает возможности создания комиссии по служебным спорам, в связи с чем в органах внутренних дел служебные споры рассматривают непосредственно руководители сотрудника органа внутренних дел. Как указывает Лакаев О. А. «связано это с более жесткой иерархией и дисциплиной, характерной для службы о в правоохранительных органах, в силу которых принятие управленческих решений ориентировано преимущественно на единоначалие, в то время как, например, на государственной гражданской службе гораздо большее значение имеет коллегиальное принятие решений» [10; с.73].
В отличие от законодательно неурегулированного вопроса о порядке рассмотрения комиссией по служебным спорам служебных споров, связанных с прохождением государственной гражданской службой, в системе органов внутренних дел действует Приказ МВД России от 01.02.2018 № 50 «Об утверждении Порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации», в котором разделом XVII определён порядок разрешения служебных споров.
Служебные споры с участием государственных служащих рассматриваются судами общей юрисдикции по правилам гражданского судопроизводства, однако, статья 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее — ГПК РФ) напрямую не относит служебные споры к подведомственности судов общей юрисдикции.
Частью 1 статьи 22 ГПК РФ предусмотрена категория дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции. К таковым, например, относятся: дела с участием граждан, юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по такой категории споров как: семейные, гражданские, трудовые, земельные, экологические, а также дела, возникающие из иных правоотношений; дела по вынесению судебного приказа: дела, рассматриваемые в рамках особого производства и иные категории дел [2].
Подсудность рассмотрения дел по служебным спорам определяется в соответствии с общими правилами подсудности.
Так как Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации не предусмотрена такая категория дел, как служебные споры, интересным представляется вопрос о том, имеет ли право служащий предъявить исковое заявление о рассмотрении служебного спора непосредственно в суд по своему месту жительства, как это предусмотрено для трудовых споров частями 6.3 и 9 статьи 29 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
На основании того, что в настоящее время подсудность служебных споров законодательно не установлено, автор полагает, что данными нормами возможно воспользоваться и обратится в суд по месту жительства служащего или по месту исполнения служебного контракта. К слову, суды при принятии исков, связанных со служебными спорами, как правило, не возвращают их в связи с неподсудностью тому или иному суду.
Как указывалось выше, Верховный суд Российской Федерации непосредственно констатировал факт субсидиарного применения норм трудового законодательства к отношениям, связанным с государственной гражданской службой, в том числе и к отношениям, связанным со службой в органах внутренних дел.
В целях единообразия применения практики разрешения служебных споров Верховным судом Российской Федерации подготовлены соответствующие обзоры судебной практики. В частности, в 2016 году был подготовлен Обзор судебной практики по делам, вытекающих из прохождения службы гражданскими служащими и муниципальными служащими [6]. В 2017 году Президиумом Верховного Суда утвержден Обзор практики по спорам, которые связаны с применением в отношении государственных сущих дисциплинарной ответственности, в частности за несоблюдение законодательства о противодействие коррупции за 2014–2016 года [7], а также в 2017 году подготовлен Обзор практики рассмотрения дел, вытекающих из прохождения службы федеральными государственными служащими, касающийся сотрудников внутренних дел, сотрудников Следственного комитета, а также иных сотрудников органов, которыми предусмотрена федеральная государственная служба [8].
Для обращения за разрешением служебного спора, как в комиссию по служебным спорам или к непосредственному руководителю, так и в суд для государственных служащих установлен сокращенный срок обращения — в течение трех месяцев со дня, когда государственный служащий узнал или должен был узнать о нарушении права. Однако стоит отметить, что для государственных гражданских служащих срок обращения за судебной защитой должен быть установлен федеральным законом, что прямо следует из закона, регулирующего данный вид службы, но в настоящий момент такого закона не принято.
Из вышеуказанного следует, что для служебных споров установлен сокращенный срок защиты по сравнению с нормами трудового законодательства, в соответствии с которыми, по некоторым категориям трудовых споров срок исковой давности (срок обращения) достигает один год. Конечно, срок исковой давности может быть восстановлен по ходатайству соответствующего лица и признания причины пропуска уважительной, однако каким образом будет исчисляться срок исковой давности по взысканию недоначисленной заработной платы если служебные правоотношения между служащим и соответствующим государственным органов не прекращены, возможно ли в данном случае будет применить срок исковой давности, предусмотренный трудовым законодательством, или он также будет составлять три месяца.
Если срок исковой давности составляет три месяца, то получается государственный служащий по сравнению с наемным работником ставится в наиболее худшее положение, хотя в обоих случаях защищается конституционное право на оплату труда.
В заключение стоит отметить, что наличие большого количества пробелов и противоречий в действующем законодательстве, применение в большинстве случае по аналогии закона норм трудового законодательства к служебным отношениям, которые по своей природе являющихся публично-правовыми отношениями, свидетельствует о необходимости дальнейшего теоретического исследования данного вопроса, и, в-первую очередь, о необходимости совершенствования действующего законодательства.
Литература:
1. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ: (ред. от 1 апреля 2019 г.) // Собрании законодательства РФ. — 2002. — № 1. — Ст. 3.
2. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ: (ред. от 28 декабря 2018 г.) // Собрании законодательства РФ. — 2002. — № 46. — Ст. 4532.
3. О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 23 мая 2016 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 22. — Ст. 2063.
4. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 1 января 2019 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. — № 31. — Ст. 3215.
5. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ (ред. от 3 августа 2018 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2011. — № 49. — Ст. 7020.
6. Обзор судебной практики по спорам, связанным с прохождением службы государственными гражданскими служащими и муниципальными служащими. Утв. Президиумом Верховного Суда РФ 22.06.2016 // Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2016. — № 10.
7. Обзор практики применения судами в 2014–2016 годах законодательства Российской Федерации при рассмотрении споров, связанных с наложением дисциплинарных взысканий за несоблюдение требований законодательства о противодействии коррупции. Утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30.11.2016 // Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2017. — № 8.
8. Обзор практики рассмотрения судами дел по спорам, связанным с прохождением службы федеральными государственными служащими (сотрудниками органов внутренних дел, сотрудниками органов уголовно-исполнительной системы, сотрудниками Следственного комитета Российской Федерации, сотрудниками иных органов, в которых предусмотрена федеральная государственная служба). Утв. Президиумом Верховного Суда РФ 15.11.2017 // Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2018. — № 10.
9. Добробаба М. Б. Проблемы внесудебного дисциплинарного производства в служебном праве // Административное право и процесс. — 2015. — № 7. — С. 20–24.
10. Лакаев О. А. Служебные споры сотрудников полиции // Вестник Саратовской государственной юридической академии — 2016. — № 1. — С. 71–76.
