Проведение административного расследования в отношении арбитражного управляющего должно быть проведено и завершено в установленный КоАП РФ срок и по итогу процессуально оформлено. Однако, согласно практике ведения административного производства в отношении арбитражных управляющих должностными лицами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) не всегда возможно завершить административное расследование в установленный законодательством срок. Поскольку при составлении протокола об административном правонарушении должностными лицами Росреестра необходимо соблюсти процессуальные права лица в отношении, которого составляется протокол об административном правонарушении. Для этого необходимо уведомить арбитражного управляющего надлежащим образом о времени, дате и месте составления протокола об административном правонарушении.
В статье раскрываются особенности проведения административного расследования должностными лицами Росреестра в отношении арбитражных управляющих. Автором проведен анализ судебной практики в части привлечения арбитражных управляющих к административной ответственности, в результате выявлены проблемы, возникающие в связи со своевременным завершением административного расследования. Предлагается внести дополнения в Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» и в КоАП РФ о необходимости увеличения срока проведения административного расследования в отношении арбитражных управляющих, а также предлагается обязать арбитражных управляющих на законодательном уровне своевременно получать почтовую корреспонденцию.
Ключевые слова: арбитражный управляющий, административное производство, административная ответственность, надлежащее извещение, сроки рассмотрения дела об административном правонарушении, суд, рассмотрение дела об административном правонарушении.
При возбуждении административного производства и проведении административного расследования в отношении арбитражного управляющего, должностное лицо Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее — Росреестр), в случае выявления административного правонарушения, обязано зафиксировать их, дать юридическую квалификацию, и по итогам проведения административного расследования, в соответствии с действующим Российским законодательством, процессуально оформить — в случае обнаружения административного правонарушения при проведении административного расследования должно выявить состав такого правонарушения, и по итогу вынести протокол об административном правонарушении. Необходимо учитывать формальность состава при рассмотрении административных дел в сфере несостоятельности (банкротства). В статье освещаются проблемы, связанные со сроком проведения административного расследования и порядком продления рассмотрения административного расследования.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» [6] Росреестр, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, в силу пункта 10 части 2 статьи 28.3, части 4 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) [4] должностные лица Росреестра, имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях.
Согласно пункту 1, 2 и 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ [4], поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются: непосредственное обнаружение; поступившие из правоохранительных органов, из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы; сообщения и заявления физических и юридических лиц, сообщения в средствах массовой информации; на основании части 1.1. этой же статьи 28.1. КоАП РФ [4], заявления лиц, участвующих в деле о банкротстве, и лиц, участвующих в арбитражном процессе по делу о банкротстве, органов управления должника — юридического лица, саморегулируемой организации арбитражных управляющих, содержащие достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
В соответствии с частью 2 статьи 28.1 КоАП РФ [4], материалы, сообщения, заявления, указанные в пунктах настоящей статьи, подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях.
На основании вышеизложенного сотрудники Росреестра имеют право рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере несостоятельности (банкротства) в отношении арбитражных управляющих, а также по итогам проведения административного расследования составлять протоколы об административных правонарушениях.
После возбуждения дела об административном правонарушении в отношении арбитражных управляющих, должностные лица Росреестра проводят административное расследование. Согласно положениям части 5 статьи 28.7 КоАП РФ [4], срок проведения такого расследования не должен превышать одного месяца с момента вынесения определения о возбуждении дела и проведении административного расследования об административном правонарушении.
В соответствии с пунктом 1 части 5 статьи 28.7 КоАП РФ [4], в исключительных случаях срок проведения административного расследования по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится данное дело, может быть продлен решением руководителя органа, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, или его заместителя — на срок не более одного месяца.
Согласно статье 26.10 КоАП РФ [4], должностные лица, в производстве которых находится дело об административном расследовании вправе выносить определение об истребовании необходимых сведений.
Надлежащим уведомлением лица в отношении, которого возбуждено административное дело, согласно части 1 статьи 25.15 КоАП РФ [4], является заказное письмо с уведомлением о вручении, повесткой с уведомлением о вручении, телефонограммой или телеграммой, по факсимильной связи либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование извещения или вызова и его вручение адресату.
Из вышеизложенного следует, что максимальный срок для рассмотрения административного дела и проведения административного расследования об административном правонарушении в сфере банкротства, не может превышать двух месяцев с учетом продления, что также закреплено в пункте 1 статьи 4.5. КоАП РФ [4].
В процессе проведения административного расследования должностные лица Росреестра сталкиваются с проблемой технического характера. Арбитражные управляющие зачастую проживают в одном регионе, а осуществляют свою деятельность по всей стране. При направлении определения о возбуждении, а также определения об истребовании необходимых сведений у саморегулируемой организации, в которой состоит арбитражный управляющий, а также у самого арбитражного управляющего, в силу географической отдаленности, ответ на определения Росреестра получить в сроки, отведенные для проведения самого административного расследования, не всегда представляется возможным.
Однако ненадлежащее извещение лица в отношении которого вынесен протокол об административном правонарушении, о дате, времени и месте составления такого протокола, является одним из оснований для отказа о привлечении виновного лица к административной ответственности. В научной статье Горб Е.Е, Степенко В. Е. «Надлежащее извещение арбитражных управляющих в производстве по делам об административных правонарушениях» [8], подробно рассмотрена данная проблема, и для соблюдения прав лица привлекаемого к административной ответственности, для соблюдения всех процессуальных норм для составления протокола об административных правонарушениях, предложено включить в КоАП РФ отдельную статью, в которой должны быть определены основания для признания лица, извещенным надлежащим образом, содержание такой статьи должно быть аналогично статье 123 АПК РФ [5].
Считаем, что наличие такой статьи в КоАП РФ, принципиально необходимо, поскольку КоАП РФ регулирует достаточно большой блок общественных отношений в сфере административных правонарушений, следовательно, ключевым этапом в процессе привлечения лиц к административной ответственности, является соблюдение их прав и свобод, регламентированных всем гражданам Российской Федерации положениями Конституции РФ [1].
На практике отведенный срок на проведение административного расследования в 30 (тридцать) календарных дней недостаточен для соблюдения права, на извещение лица привлекаемого к административной ответственности о времени и месте составления протокола. Данные трудности обусловлены тем, что Российская Федерация занимает первое в мире место по территории согласно общеизвестным географическим данным. Факт недостаточности установленного срока КоАП РФ на проведение административного расследования, подтверждается практикой рассмотрения административных дел арбитражными судами.
Так, из материалов судебного дела № А41–47346/17 [9] следует, что Решением Арбитражного суда Московской области от 22.09.2017 заявление Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области (далее — Управление) удовлетворено, арбитражный управляющий привлечен к административной ответственности по части 3.1 статьи 14.13 КоАП РФ [4] в виде дисквалификации сроком на 6 (шесть) месяцев.
Постановлением Десятого Арбитражного Апелляционного суда от 24.11.2017 решение Арбитражного суда Московской области от 22.09.2017 по делу № А41–47346/17 отменено, по следующим основаниям.
Управлением 26.04.2017 было вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. Также 26.04.2017 у саморегулируемой организации (далее — СРО), в которой состоит арбитражный управляющий, истребованы сведения о дате и месте рождения арбитражного управляющего, его паспортных данных, адресе его регистрации и фактического проживания, адресе его электронной почты и его телефон.
Арбитражному управляющему 27.04.2017 было направлено сообщение от 26.04.2017, в котором, среди прочего, предложено явиться 24.05.2017 в 12:00 для вынесения процессуального решения в соответствии с частью 6 статьи 28.7 КоАП РФ [4].
Административного расследования было продлено до 16.06.2017 в связи с неполучением арбитражным управляющим заказного письма от 26.04.2017 со всеми приложениями.
Сообщение от 25.05.2017, было направлено арбитражному управляющему в котором, среди прочего, предложено явиться 16.06.2017 в 11:00 для вынесения процессуального решения в соответствии с частью 6 статьи 28.7 КоАП РФ [4]. Данное сообщение от 25.05.2017 было направлено по адресу, предоставленному СРО в качестве адреса места регистрации арбитражного управляющего.
Почтовое отправление от 25.05.2017, как следует из материалов дела, прибыло в место вручения 02.06.2017 и только 03.07.2017 было выслано обратно отправителю.
Апелляционный суд отмечает, что указание почтовой организацией на то, что 03.06.2017 состоялась неудачная попытка вручения данного почтового отправления не имеет правового значения для правильного рассмотрения дела и не свидетельствует об отказе арбитражного управляющего от получения почтовой корреспонденции.
Согласно пункту 34 Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных Приказом № 234 от 31.07.2014 Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (далее — Правила оказания услуг почтовой связи) [7], письменная корреспонденция и почтовые переводы при невозможности их вручения (выплаты) адресатам (их уполномоченным представителям) хранятся в объектах почтовой связи места назначения в течение 30 (тридцати) дней.
На момент составления протокола об административном правонарушении уведомление, о времени и месте составления протокола арбитражным управляющим получено не было, срок хранения почтовой корреспонденции в адресе места получения почтовой корреспонденции не истек, сведениям об отказе арбитражного управляющего от получения, направленного сообщение или об истечении срока его хранения в связи с неявкой арбитражного управляющего за получением, Управление не располагало, и располагать не могло.
Иных доказательств извещения арбитражного управляющего о составлении протокола об административном правонарушении 16.06.2017 в материалы дела не представлено. Следовательно, арбитражный управляющий был не извещен надлежащим образом о времени и месте составления протокола об административных правонарушениях, а следовательно был лишен предоставленных законом процессуальных прав и гарантий защиты: прав на ознакомление с материалами дела, с протоколом об административном правонарушении и представлять объяснения и замечания по содержанию протокола, дачу объяснений и представления доказательств, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника.
Таким образом, Управлением были допущены процессуальные нарушения при составлении протокола об административном нарушении, на основании чего суд апелляционной инстанции отказал Управлению в привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности, несмотря на то, что совершенные им административные правонарушения были признаны судами.
На основании вышеизложенного следует вывод о том, что срок на проведение административного расследования, установленный частью 5 статьи 28.7 КоАП РФ [4] недостаточен для соблюдения требований к составлению протокола об административном правонарушении предусмотренных частью 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ [4], в случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие.
На наш взгляд, необходимо увеличить срок проведения административного расследования до 45 (сорока пяти) календарных дней. Увеличение срока на проведение административного расследования поможет избежать пробелов и «лазеек» в законодательстве в сфере привлечения лиц к административной ответственности.
В отсутствие надлежащего уведомления лица, в отношении которого возбужденно административное делопроизводство, это лицо нельзя привлечь к административной ответственности. При этом, арбитражные управляющие, привлекаемые к административной ответственности, могут умышленно уклоняться от получения корреспонденции, поскольку на законодательном уровне обязанность своевременно получать корреспонденцию не закреплена. Учитывая, что, например, срок доставки письма из Магадана до Кургана составляет 11 (одиннадцать) дней, без учета срока приема и обработки такого письма, — это в среднем еще дополнительно 2 (два) дня к сроку доставки письма [10].
В обратную сторону из Кургана до Магадана срок доставки составляет 9 (девять) дней, а также около 2 (двух) дней на обработку — получение письма отделением почтовой связи, формировании и направление адресату уведомления о почтовом отправлении.
При этом, ответ на определение об истребовании сведений контролирующего органа должен быть направлен в трехдневный срок со дня получения определения (ст. 26.10 КоАП РФ) [4].
Итак, срок доставки уведомления о месте и времени составления протокола, определения об истребовании арбитражному управляющему и получение ответа от управляющего, с письменными пояснениями в среднем может занимать от 3 (трех) до 27 (двадцати семи) дней. В то время, как срок на проведение административного расследования составляет 30 (тридцать дней).
Арбитражный управляющий, действуя недобросовестно может избегать получения корреспонденции от административного органа, так как срок хранения письма в отделении почтовой связи явно превысит срок, отведенный на проведение административного расследования, и пока срок хранения не истечет, считается, что арбитражный управляющий еще может получить письмо.
Таким образом, считаем, что диспозитивность права на получение корреспонденции, должна быть переведена в императивную норму — в обязанность на своевременное получение корреспонденции арбитражным управляющим, в силу его правового статуса и роли в сфере банкротства.
При проведении административных расследований должностные лица, одновременно направляют уведомления о возбуждении административного дела не только арбитражному управляющему, но и в адрес саморегулируемой организации, в которой состоит арбитражный управляющий.
На практике саморегулируемые организации своевременно получают всю почтовую корреспонденцию, направленную в их адрес, а также предоставляют документы и информацию во исполнение определений об истребовании контролирующего органа в сроки, установленные статьей 26.10 КоАП РФ [4] (трехдневный срок). Как правило в сопроводительных письмах о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, должностные лица Росреестра просят саморегулируемую организацию уведомить арбитражного управляющего о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.
Однако арбитражные суды, в большинстве случаев уведомление саморегулируемой организацией арбитражного управляющего о месте и времени составления протокола об административном правонарушении не рассматривают в качестве надлежащего уведомления, что подтверждается материалами судебных дел: № А60–65322/2017, А41–47346/17, А41–106314/17 [9]. Хотя именно сотрудники саморегулируемой организации достоверно знают: адрес места жительства, нахождения, пребывания; телефонные номера; адреса офисов арбитражных управляющих, которые являются членами той или иной саморегулируемой организации.
Рассмотрим увеличение срока проведения административного расследования на примере дела № А41–47346/17 [9]. Согласно материалам данного судебного дела, нам известно следующее:
– 25.05.2017 Управлением было принято решение о продлении срока проведения административного расследования;
– 03.06.2017 состоялась неудачная попытка вручения почтового отправления арбитражному управляющему о месте и времени составления протокола об административных правонарушениях;
– 16.06.2017 был составлен протокол об административных правонарушениях — на 22 (двадцать второй) день со дня вынесения определения о продлении срока проведения административного расследования;
– 03.07.2017 почтовое отправление, направленное в адрес арбитражного управляющего о месте и времени составления протокола об административных правонарушениях, было выслано обратно отправителю.
Между тем согласно календарю 2017 года, нам известно, что:
– в мае 2017 года был 31 (тридцать один) день,
– в июне 2017 года было 30 (тридцать) календарных дней.
Согласно статье 191 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) [2], течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало.
Следовательно, если срок проведения административного расследования составлял бы 45 (сорок пять) календарных дней, последним днем такого расследования было бы 09.07.2017 — воскресенье.
Режим работы Управления — с понедельника по четверг с 9 часов 00 минут до 18 часов 00 минут, в пятницу с 9 часов 00 минут до 16 часов 45 минут, суббота и воскресенье являются выходными днями (информация взята с сайта https://rosreestr.ru/site/).
Таким образом, крайней датой для назначения явки арбитражного управляющего для составления протокола могло быть как 07.07.2017 — пятница, так и 10.07.2017 — понедельник, в силу статьи 193 ГК РФ [2] (если последний день срока приходится на нерабочий день, днем окончания срока считается ближайший следующий за ним рабочий день). И по состоянию на 07.07.2017 или 10.07.2018 Управление имело бы сведения о том, что срок хранения почтового отправления истек в отделении почтовой связи, содержащие информацию о дате и месте составления протокола, и было направлено обратно отправителю.
Однако судебная практика, в части увеличения или сокращения сроков на проведение административных расследований, контролирующим органом, достаточно неоднозначна.
Так, исходя из материалов судебного дела № А38–13205/2017, суд указывает, что, если срок давности, предусмотренный статьей 4.5 КоАП РФ [4], не истек, то составление протокола за пределами срока административного расследования не является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.
Согласно решению суда по делу № А60–27340/2016 [9], положения статьи 28.7 КоАП РФ [4] не обязывают компетентные органы составлять протокол об административном правонарушении только лишь по окончании срока административного расследования, равно как и не предусматривают необходимости в вынесении ими определения об окончании расследования. Поскольку административное расследование направлено на сбор дополнительных сведений и материалов, получение которых требует значительных временных затрат, основной его целью является накопление такой совокупности доказательств, которые бы позволили административному органу всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении.
В силу того, что по делу № А60–27340/2016 [9] сотрудником Росреестра протокол был вынесен раньше окончания проведения административного расследования, но при этом арбитражный управляющий был надлежащим образом уведомлен о месте и времени составления протокола, то данные действия Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Свердловской области, признаны судом, как не свидетельствующие о нарушении процессуальных требований при производстве по делу об административном правонарушении. И суд прямо указывает, что эти основания не являются препятствием для рассмотрения спора, по существу.
Исходя из приведенной выше практики, считаем логичным предложить законодателю, дополнить Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее — Закон о банкротстве) [3] статьей обязывающей арбитражного управляющего, как объекта профессиональной деятельности, имеющего специальный статус, регулярно получать почтовую корреспонденцию в отделении почтовой связи, направленную ему по адресу, который он указывает на Едином федеральном реестре сведений о банкротстве (далее — ЕФРСБ), как адрес для направления корреспонденции. Данный адрес должен совпадать с данными о конкретном арбитражном управляющем на сайте саморегулируемой организации, членом которой он является. Это важно не только с точки зрения ужесточения контроля над деятельностью арбитражных управляющих, но и в целях надлежащего ведения процедур банкротства арбитражными управляющими. Поскольку на указанный арбитражным управляющим, почтовый адрес приходит вся корреспонденция, которая необходима для ведения процедур банкротства — требования кредиторов о включении их в реестр требований кредиторов, уведомления о проведении собрания комитета кредиторов, требования кредиторов о внеочередном проведении собрании кредиторов, ответы государственных органов и финансовых организаций на запросы информации о состоянии и наличии имущества и финансового состояния должника, а также иные запросы кредиторов и самого должника, направленные в адрес арбитражного управляющего. Большинство сроков на опубликование обязательных сообщений на портале ЕФРСБ, а также в газете «КомерсантЪ», зависят именно от даты получения таких требований/уведомлений арбитражным управляющим.
В случае если арбитражный управляющий будет находиться в командировке, отпуске у него должен быть представитель/заместитель, имеющий полномочия на получение корреспонденции на имя арбитражного управляющего, в период его отсутствия.
Между тем, обязанность по своевременному получению корреспонденции арбитражным управляющим, закрепленная в Законе о банкротстве, может выступать как альтернатива увеличению срока на проведение административных расследований до 45 (сорока пяти) календарных дней.
Поскольку при привлечении арбитражных управляющих к административной ответственности необходимо учитывать сроки давности привлечения к административной ответственности, а увеличение срока на проведение административного расследования значительно затянет процедуру привлечения к административной ответственности арбитражных управляющих, и косвенно будет способствует пропуску срока привлечения к административной ответственности. Поэтому закрепление обязанности арбитражного управляющего на своевременное получение корреспонденции в Законе о банкротстве, более приоритетно, так как это будет способствовать добросовестному и своевременному исполнению обязанностей, возложенных на арбитражного управляющего в рамках ведения процедур связанных с банкротством организаций и граждан.
Подводя итоги, считаем, что увеличение срока проведения административного расследования и/или законодательно закрепленная обязанность арбитражного управляющего на своевременное получение почтовой корреспонденции направленной в его адрес, позволит должностным лицам Росресстра своевременно подготовить и собрать всю доказательственную базу по делу, не нарушая при этом сроки проведения административного расследования; также соблюсти права лица привлекаемого к административной ответственности, для всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела об административном правонарушении, и вынесении верного решения по итогам рассмотрения такого дела.
Литература:
- «Конституция Российской Федерации» (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 04.08.2014, N 31, ст. 4398 // СПС «КонсультантПлюс»
- «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // «Российская газета», N 238–239, 08.12.1994.
- Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (ред. от 01.07.2018) // «Собрание законодательства РФ”, 28.10.2002, N 43, ст. 4190 // СПС «КонсультантПлюс»
- «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 11.10.2018) // «Российская газета», N 256, 31.12.2001 // СПС «КонсультантПлюс»
- «Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» от 24.07.2002 N 95-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // «Собрание законодательства РФ», 29.07.2002, N 30, ст. 3012 // СПС «КонсультантПлюс»
- Постановление Правительства РФ от 01.06.2009 № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» // «Собрание законодательства Р», 22.06.2009, N 25, ст. 3052 // СПС «КонсультантПлюс»
- Правила оказания услуг почтовой связи, утвержденных Приказом № 234 от 31.07.2014 Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. // https://www.pochta.ru/about-documents (дата обращения: 25.10.2018)
- Горб Е.Е, Степенко В. Е. Надлежащее извещение арбитражных управляющих в производстве по делам об административных правонарушениях // вестник Тюменского государственного университета. — 2016. — Том 2. № 2. 83–91. — С. 83–91.// https://vestnik.utmn.ru/sociology/vypuski/2016-tom-2/2/268993/ (дата обращения: 23.09.2018)
- Информационная система «Электронное правосудие» http://kad.arbitr.ru/ (дата обращения: 19.10.2018)
- Информация взята на официальном сайте Почты России, в разделе «Почтовые услуги и правила» → «Контрольные сроки пересылки письменной корреспонденции» (дата обращения: 29.10.2018) https://www.pochta.ru/support/post-rules/delivery-terms
