Исследование механизмов модернизации кадастровой системы



Современные кадастровые системы являются ключевым элементом государственного управления. Методы ведения, информационное взаимодействие и интегрированность реестров внутри системы позволяют создавать конкурентоспособную и жизнеспособную экономику в мире, а также обеспечивают национальную безопасность.

Ключевые слова: кадастровые системы, «Кадастр 2014», этапы становления современной кадастровой системы РФ, Единый государственный реестр недвижимости.

На протяжении последних двух десятилетий мировые кадастровые системы модернизировались и преобразовывались под влиянием технического прогресса и внедрения информатизации во все сферы социальной жизни общества. Ожидаемый результат всех преобразований кадастровой системы — создание простой и эффективной информационной системы, обеспечивающей легкий доступ к исчерпывающей информации о земельном участке, защиту и реализацию прав собственности на объекты недвижимого имущества, упрощение процедур учета и регистрации прав на недвижимость в целях создания всеобъемлющей базы, охватывающей территорию в пределах государственных границ для налогообложения [1].

Кадастровые системы большинства стран мира, являющиеся основным источником информации о недвижимости, претерпевают серьезные изменения в своей структуре [6]. К причинам трансформаций кадастровых систем относится следующее:

– увеличение количества и качества географических и геодезических данных, которые можно использовать в коммерческих целях;

– внедрение информационных технологий в сферы деятельности человека (Интернет, автоматизация процессов получения и использования данных);

– развитие геоинформационных систем;

– процессы глобализации, затрагивающие экономику уже не одной страны, а мира в целом, требующие оперативных сведений о недвижимости как основного фонда любого производства и сферы деятельности;

– повышение интереса со стороны государственных и коммерческих структур, а также простых граждан в сведениях о недвижимости и ее количественных и качественных характеристиках;

– повышение уровня подготовки и соответственного профессионализма кадастровых специалистов.

В 1994 г. в Европе была обследована тридцать одна кадастровая система и выделены их положительные и отрицательные стороны. Проведенный анализ послужил основой для определения перспектив развития кадастровых систем на ближайшие 20 лет. Данная инициатива, выдвинутая Международной федерацией землеустроителей, получила название «Кадастр 2014» и стала основополагающим стратегическим направлением развития кадастровых систем европейских стран [10].

Ведение кадастровых работ централизованно создает условия для внедрения и широкого использования процессов автоматизации при осуществлении бизнес-проектов, перевода информации, в том числе и кадастровой, в электронный вид, увеличение скорости оказания услуг в сфере кадастра путем увеличения электронного документооборота, увеличение наглядности путем внедрения геоинформационных систем в кадастр.

Объединение учетной функции, функции регистрации прав и ведения картографической деятельности в рамках единого процесса, закрепленного за одной подведомственной организацией, является приоритетным направлением в развитии мировых кадастровых систем. Данное объединение позволяет ускорить процессы оказания кадастровых услуг, повысить их качество и избежать разнородности подходов к объектам недвижимости, при этом создаются уникальные возможности внедрения разносторонних пространственных данных в комплексе [9].

Геоинформационные системы прочно входят в повседневную жизнь общества, отрасль кадастра не является исключением. Причем кадастровые системы являются активным потребителем и производителем информации о земле и других объектах недвижимости с различной точностью их отображения, в том числе и путем использования данных дистанционного зондирования высокого разрешения.

Сосредоточение информационного кадастрового блока в государственных структурах ведет к расширению сферы оказания государственных услуг по предоставлению пространственных данных в массовое пользование: конкретным лицам и предпринимательскому блоку.

Таким образом, к основным тенденциям изменения мировых кадастровых систем в период с 1994 по 2014 г. можно отнести:

– автоматизацию и централизацию кадастрового учета;

– объединение процедур кадастрового учета, регистрации прав и картографической деятельности;

– рост роли государства при контроле над проведением учетно-регистрационных действий;

– внедрение ГИС;

– развитие рынка пространственных данных;

– создание саморегулируемых профессиональных сообществ.

Международная ассоциация геодезистов, подводя итоги «Кадастра 2014», инициировала новый прогноз под названием «Кадастр 2034» [9].

Основные положения данной системы можно сформулировать следующим образом:

1. Повышение точности кадастровых систем путем применения новейших достижений в сфере измерительной техники;
2. Акцент кадастровых систем смещается от простого учета земельных участков и объектов недвижимости по отдельности к комплексному всестороннему учету объектов собственности как земельно-имущественных комплексов;
3. Внедрение технологий трех- и четырехмерного моделирования и визуализации;
4. Обновление данных в реальном времени;
5. Совместимость как региональных кадастровых систем, так и национальных для развития и унификации рынка недвижимости;
6. Наполнение кадастровых систем не только данными о правах и границах, но и данными, позволяющими эффективно управлять землей, учитывать весь ее потенциал, например, наличие и количество полезных ископаемых, характеристика рельефа, близость к зоне распространение стихийных бедствий и т. д.;
7. Разработка и применение единых глобальных стандартов ведения кадастровой деятельности для создания единой общенациональной базы земельной и имущественной информации [7].

Основной причиной желания трансформировать кадастровые системы является скорость развития научно-технического прогресса: появление новых технологий, экологических и социальных проблем, политических веяний [2].

Научно-технический прогресс постепенно видоизменяет или полностью заменяет присущие индустриальному обществу традиции, практический опыт и образ мышления, что способствует переводу общества в разряд информационных, объединяющих не только отдельных индивидов, но и целые страны.

Однако в Российской Федерации (далее — РФ) наблюдается свой подход к совершенствованию кадастровых систем. Переустройство всей системы государственного кадастра происходит с некоторым опозданием по сравнению с другими странами, поэтому в нашей стране тенденции развития кадастровых систем, заложенные инициативой «Кадастр 2014», нашли свое отражение только к 2018 г. Условно процесс становления современной кадастровой системы РФ, по нашему мнению, можно разделить на несколько этапов по уровню внедрения автоматизации.

Первый этап — 1991–1999 гг. — начало автоматизации. Российская Федерация — правопреемник СССР, поэтому за основу создания кадастровой системы РФ была взята существовавшая в СССР система земельного кадастра.

Продолжали вестись на бумажном носителе формы учета земель по угодьям и формам собственности. Большой документооборот был связан с переходом к частной собственности, поэтому становится актуальной разработка специальной федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра» [2].

Второй этап — 2000–2007 гг. — ведение Единого государственного реестра земель (далее — ЕГРЗ).

До 2000 г. кадастровый учет земель предполагал определение их количества и качества, ведя учет площадей угодий разных видов и подвидов, а также категорий земель. После принятия Федерального закона № 28 «О государственном земельном кадастре» [3] учет земельных участков и территориальных зон стал осуществляться путем внесения записей о них в ЕГРЗ состоял из Государственного реестра земель федерального уровня, государственных реестров земель субъектов РФ, а также государственных реестров земель кадастровых районов. В последний раздел включаются сведения о земельных участках, находящихся на территории кадастрового района, на каждый участок заводится отдельная файл-папка, в которую заносятся сведения о кадастровом номере, площади, местоположении (адресе), категории земель и виде разрешенного использования, правах, экономических характеристиках, наличии объектов недвижимости, прочно связанных с участком и т. д.

Третий этап — 2008–2016 гг. — ведение Государственного кадастра недвижимости (далее — ГКН). В 2002–2011 гг. сотрудниками Роснедвижимости и ФГУП «ФКЦ «Земля» реализуются федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости» и подпрограмма «Создание системы кадастра недвижимости» [2]. В соответствии с этими программами создается новая кадастровая система — кадастр недвижимости.

Остановимся на рассмотрении данного этапа подробнее.

Существовавшие до 1 марта 2008 г. в России две основные системы учета недвижимости — система учета объектов капитального строительства и система учета земельных участков практически не имели точек соприкосновения, велись разрозненно. Отличалась технологическая основа и принципы организации работы по ведению учета. Работы по автоматизации земельного кадастра подходили к финальной стадии, а информация по технической инвентаризации полностью находилась на бумажных носителях, процессы автоматизации в этой сфере только внедрялись, что затруднило процессы объединения двух учетных ресурсов [2].

В программном комплексе (далее — ПК) ЕГРЗ, с помощью которого велся учет земельных участков и территориальных зон, содержалась первичная кадастровая информация, поступающая из районных отделов Роснедвижимости. Однако в разных регионах применялась не одна и та же версия ПК ЕГРЗ [5]. Внедрение автоматизированной информационной системы «Государственный кадастровый учет» (далее — АИС ГКН) было предназначено для универсификации технологии ведения кадастрового учета на всей территории Российской Федерации и централизации сбора информации в аппарате Росреестра.

К преимуществам ведения кадастра недвижимости в рамках АИС ГКН мы относим следующие:

1. Ведение процедуры кадастрового учета по единой методике на всей территории РФ;
2. Предотвращение факторов коррупции в связи с ликвидацией субъективного подхода к рассмотрению поступающих в АИС ГКН пакетов данных;
3. Уменьшение количества документов, необходимых для кадастрового учета;
4. Уменьшение срока проведения процедуры кадастрового учета;
5. Деление процедуры кадастрового учета на отдельные части;
6. Расширенные возможности областного центра по приему на работу более квалифицированных кадров по сравнению с возможностями районных отделов значительно увеличило эффективность проведения кадастровых процедур [4].

Четвертый этап — 2017 г. — по настоящее время — ведение Единого государственного реестра недвижимости (далее — ЕГРН). В октябре 2013 г.

Правительство РФ утвердило федеральную целевую программу «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости».

В первую очередь, по нашему мнению, изменения были вызваны:

– двойным правовым регулированием учетно-регистрационной сферы недвижимости;

– сложностью и длительностью процедуры регистрации недвижимости;

– необходимостью заявителя для постановки недвижимости на государственный кадастровый учет и регистрации прав на недвижимое имущество обращаться в государственный орган, расположенный исключительно по месту нахождения недвижимого имущества;

– хранением сведений, составляющих данные реестров, в бумажном виде, что зачастую приводило к утрате или искажению сведений, отсутствием четкой ответственности регистрирующего органа [8].

До 31 декабря 2016 г. существовали две самостоятельные базы данных об объектах недвижимости: ГКН и Единый государственный реестр прав. С 01.01.2017 г. функционирует объединенная база данных — ЕГРН. Она включает в себя не только общие сведения об объектах недвижимости (земельных участках, зданиях, сооружениях, помещениях, объектах незавершенного строительства), но и их правовой статус и принадлежность. ЕГРН ведется в основном в электронном виде, исключение составляют реестровые дела. В них хранятся оформленные в простой письменной форме и представленные в бумажном виде заявления, а также документы, оригиналы которых отсутствуют в других органах государственной власти, органах местного самоуправления и архивах, например, акты согласования границ земельных участков [8].

К основным преимуществам введения единого государственного реестра недвижимости относятся следующие положения:

1. До 01.01.2017 г. правообладателям объектов недвижимости и их представителям требовалось последовательно совершить две процедуры: постановка на кадастровый учет и регистрация прав. Создание единого реестра объектов недвижимости позволяет сэкономить время на подаче заявлений на одновременное осуществление учета и регистрацию в следующих случаях:

– образование или создание объекта недвижимости;

– прекращение существования объекта недвижимости;

– образование или прекращение существования части объекта недвижимости, в частности ограничения прав и обременения объекта недвижимости.

2. Создание условий для повышения доступности услуг Росреестра стало возможным при введении экстерриториального принципа подачи документов.
3. Упрощение сбора исходных документов в части отмены требования для юридических лиц об обязательном представлении учредительных документов.
4. Новая система кадастрового учета и регистрации прав предусматривает единственное основание для отказа в осуществлении вышеобозначенных процедур по решению регистратора — это не устранение ранее выявленных причин приостановления, препятствующих осуществлению кадастрового учета и регистрации прав в течение установленного законодательством срока.

Однако некоторые нововведения четвертого этапа можно охарактеризовать с отрицательной стороны, к таким мы относим следующие:

1. Необходимость правообладателям носить с собой необходимые документы, так как при отсутствии возможности установить личность обратившегося следует отказ в приеме документов.
2. Дополнен перечень оснований для возврата заявления и поступивших документов без их рассмотрения такими положениями, как:

– несоответствие формата представленных документов и заявления установленному законодательством формату;

– наличие в бумажном варианте документов и заявления исправлений, не позволяющих однозначно трактовать их содержание;

– отсутствие подписи заявителя или его представителя в заявлении.

3. Использование многофункциональных центров как пунктов приема и выдачи документов предполагает увеличение сроков оказания услуг на два рабочих дня по отношению к сроку непосредственного обращения в Росреестр [8].

Российская кадастровая система за последние 27 лет претерпела ряд значительных изменений, которые к 2018 г. по своим задачам соизмеримы с мировыми инициативами по изменению кадастровых систем, изложенных в «Кадастре 2014».

Важно отметить, что перечисленные выше предпосылки показывают готовность Российской Федерации прогрессировать в развитии учетно-регистрационных систем в соответствии с международной инициативой «Кадастр 2034». Однако следует подчеркнуть, что мировые тенденции развития кадастровых систем, в части их наполнения и использования, в конечном итоге являются более технологичным вариантом существовавшей в СССР системы землеустройства, так как именно опыт советского землеустройства был взят за основу Европейским союзом при создании модели государственного регулирования землепользования.

Поэтому для устранения отставания российских кадастровых систем, необходимо максимально восстановить и совершенствовать существовавшую ранее систему землеустройства как связующее звено между такими функциями государства, как учетная и плановая.

Литература:

1. Анализ мировых земельных кадастровых систем [Электронный ресурс] — Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/analiz-mirovyh-zemelnyh-kadastrovyh-sistem
2. Государственный кадастр недвижимости: краткий курс лекций для аспирантов II курса направления подготовки 25.00.26 Землеустройство, кадастр и мониторинг земель/Сост. Н. М. Губин/ФГБОУ ВПО «Саратовский ГАУ». -Саратов, 2015. -С. 143
3. Информационно-правовой портал «Гарант. ру» [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.garant.
4. Лютых Ю. А. Государственный кадастр недвижимости как основа создания единого информационного пространства России//Вестник Красноярского государственного аграрного университета. -2012. -№ 10. -С. 67–70
5. Платонов А. Н., Штейнборм И. Г. О централизованном учете объектов недвижимости и предоставлении сведений в электронном виде//Вестник ОмЮА. -2011. -№ 16. -С. 74–76
6. Радионова Т. А. Опыт создания систем учета и регистрации недвижимости в европейских странах//ArcReview. -2009. -№ 2 (49) [Электронный ресурс] — Режим доступа: www.dataplus.ru
7. Трансформация кадастровых систем в России и за рубежом в условиях глобализации экономики[Электронный ресурс] — Режим доступа: http://panor.ru/articles/transformatsiya_kadastrovykh_sistem_v_rossii_i_za_rubezhom_v_usloviyakh_globalizatsii_ekonomiki.html
8. Уварова Е. Л. Прикладные аспекты совершенствования учетно-регистрационной системы РФ//Роль молодых ученых в решении актуальных задач АПК: сборник науч. трудов международной научно-практической конференции молодых ученых/СПбГАУ. -СПб., 2017. -С. 233–236
9. Polat Z. A., Ustuner M. On the Way to Vision of Cadastre 2034: Cadastre 2014 Performance of Turkey//From the Wisdom of the Ages to the Challenges of the Modern World. -Bulgaria: Sofia, 2015
10. Proceedings of the world cadastre summit 2015: the world cadastre/Tahsin Yomralioglu (Editor). -Istanbul: Istanbul Technical University Tapu ve Kadastro Genel Mudurlugu. -Ankara: 2016. [Electronic resource] — Access Mode: https://www.researchgate.net/ publication/315728352_THE_WORLD_CADASTRE_Proceedings_of_The_World_Cadastre_Summit