В настоящей статье рассматривается проблема, возникающая в процессе законотворческой деятельности многочисленных федеральных органов исполнительной власти — министерств, служб, ведомств, федеральных агентств, которая отличается от типичной для нашей страны законотворческой деятельности.
Актуальность рассматриваемой темы заключается в том, что в настоящее время на органах исполнительной власти лежит колоссальная нагрузка по реализации в современных условиях прав человека. Однако некоторые исследователи данного вопроса считают, что правотворческая деятельность исполнительных органов власти — это аномалия, которую нужно ликвидировать, отдав все полномочия в решении поставленных перед ведомственным нормотворчеством вопросов непосредственно законодательным органам власти.
По-нашему же мнению, ведомственное нормотворчество необходимо, поскольку законы призваны регулировать наиболее важные вопросы. А условия реализации законов, а также поведение субъектов, на которые они направлены должны найти отражение в правотворчестве исполнительных органах власти, т. о. ведомственное правотворчество призвано детализировать и уточнять законы.
При изучении вопроса о ведомственном нормотворчестве, нами был отмечен тот фактор, что разные исследователи используют свой термин для описания указанного процесса.
Так, одни ученые используют термин — нормотворчество. Так, по мнению Н. С. Шмаковой ведомственное нормотворчество — это «объективно незаменимые и необходимые средства правового регулирования отношений в обществе» [9, c. 4].
Другие ученые используют термин — ведомственное правотворчество.
Елеонским В. О. используется термин — «внутриведомственное поднормотворчество» [5, c. 117].
По нашему мнению, эти понятия являются синонимами, так как и то, и другое, и третье означает деятельность по созданию нормы права.
Говоря же о правовом регулировании на уровне ведомств и министерств, уместнее употреблять категорию «нормотворчество».
Главная цель государственных органов — обеспечить правовой порядок в обществе, благодаря которому происходит развитие последнего в различных сферах.
Ведомственные правовые акты — это, по сути, такие акты органов исполнительной власти, для реализации которых должны быть выработаны гарантии законности, в связи с огромным количеством нелегитимных ведомственных актов.
Как отметил профессор А. Г. Братко: «Возможно, что нормативный акт будет неистинным, может устареть…, он также может быть ошибочным…Многие ведомственные правовые акты с точки зрения их содержания совсем не идеальны» [2, c. 124].
Как отметил С. А. Денисов «Значительная роль подзаконных актов…. подправляет законы с точки зрения ведомственных интересов, и именно их верховенство над законами» «в российском праве сохраняется» [4, c. 143].
Закон и ведомственный акт по юридической силе различны, т. к. от компетенции органа, принимающего данные акты, зависит их юридическая сила.
С развитием общества менялись и представления людей о законе, в результате чего произошло удаление от форм буржуазного парламентаризма, и была создана совершенно иная система законодательства. Роль закона была сильно искажена, поскольку законами стали считаться практически все юридические правила общего характера, в том числе и ведомственные акты, независимо от того, от какого органа они исходили и кем принимались. Закон был сведен к ведомственной инструкции.
В настоящее время в условиях модернизации механизма российского государства изменены и подходы и к ведомственному нормотворчеству, и к его результатам — ведомственным нормативно-правовым актам. Закон стал менее загружен, освобожден от тонкостей и деталей технического порядка. Все детали применения закона были перенесены в акты органов исполнительной власти.
Так, например, Минфин России от 30.09.2016 № 169н (ред. от 20.04.2018) издал Приказ «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной налоговой службой государственной услуги по государственной регистрации юридических лиц…». для конкретизации ст. 5 Федерального закона № 129-ФЗ «О государственной регистрации «юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
Особенность ведомственных правовых актов по сравнению с другими нормативными актами состоит в том, что они являются посредниками от норм законов до их получателей-адресатов, в связи с тем, что российская модель правового регулирования характеризуется прежде всего тем, что законы без детализации работают исключительно редко. Таким образом, понятно, что ведомственные нормативные предписания полностью зависят от норм законов. Данное положение подтверждается тем, что ведомственные акты принимаются либо на основе законов, либо в связи с их «прямым указанием», что в очередной подтверждает важность и необходимость детализирующих актов.
Таким образом, ведомственные акты по сравнению с законами обладают меньшей юридической силой. Однако менее обязательными для исполнения, чем законы, они не становятся.
Несмотря на кажущуюся определенность соотношения ведомственного акта и закона иногда встают вопросы. Бывают случаи, когда ведомственный акт соответствует нормам закона, а последний, при этом, противоречит Конституции.
Мы считаем, что такое положение должно быть изменено Конституционным судом. Но лучше все же, чтобы нормодателем строго соблюдалась требования, предъявляемые к нормотворческой деятельности министерств и ведомств. Это позволит избежать некачественности и дефективности нормативных актов. Режим законности в целом будет более эффективен.
Нами были выявлены следующие проблемы ведомственного нормотворчества.
Случается, что органы исполнительной власти создают для себя наиболее выгодные условия, по сравнению с тем для кого принят нормативный акт, при этом противопоставляя принцип целесообразности принципу законности.
Многие нормативные документы имеют пробельность.
Продолжают действовать нормативные правовые акты, несоответствующие нормам морали в современном обществе.
Имеют место и явные нарушения законности.
Имеет актуальность вопрос соотношения предмета регулирования законов и ведомственных актов.
Часто случается, что нормативные правовые акты дублируют друг друга, изобилуют нормами-декларациями, в них не соблюдены правила нормотворческой юридической техники. Например, п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации от 13 августа 1997 г. № 1009, запрещает оформлять ведомственные актов в виде телеграмм, писем и т. д. Однако некоторые министерства, например, Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации и другие органы власти принимают нормативные акты в форме писем, придавая им при этом статус нормативных актов.
Однако некоторые ученые считают, что это не является нарушением. Так, например, А. Б. Барихин, не отрицает такой формы нормативного акта, как инструктивное письмо, придал ему более узкий смысл, называя его «…письмом, направленным Центральным банком другим банкам по поводу допустимости тех или иных операций или поведения, запрещающего проведение тех или иных операций» [3, с. 214]. Однако принятие наставлений, как известно, не предусмотрено Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. По-мнению Ю. А. Тихомирова, игнорирование законодательной техники порождают массу законодательных ошибок, последствия чего являются порой достаточно серьезными [8, с. 23].
Таким образом, ведомственные акты, созданные с нарушениями, можно классифицировать так.
Ничтожные, которые могут быть отменены органом с большими полномочиями или судом через протест прокурора или в результате регистрации в Министерстве юстиции.
Оспоримые акты — акты, которые могут быть отменены полностью либо частично в ходе судебного разбирательства либо принесения протеста прокурора.
Дефектные акты — акты, незначительные дефекты которых состоят в описки, неправильном использовании какого-либо термина или знака препинания, опечатки, порождающего недоразумения. Однако практике известны случаи, когда такие ошибки использовались в корыстных целях.
По-нашему мнению, вопрос о соотношении ведомственных актов с другими нормативными правовыми актами, можно решить с помощью модели, предложенной Ю. Г. и В. Ю. Арзамасовыми:
– конституционный закон должен содержать основные права человека и гражданина, которые закреплёны в международно-правовых актах;
– федеральные законы должны конкретизировать положения Конституции и федеральных конституционных законах;
– нормы подзаконных актов, должны только конкретизировать и детализировать законы, создавая тем самым условия для их реализации;
– ведомственные акты должны включать основные условия реализации норм высших органов государственной власти [1, c. 23].
Также хотелось бы отметить, что в связи с огромным количеством ведомственных актов, издаваемых в нашей стране, необходима их систематизация в виде кодификации в форме правил, административных регламентов, при которой неактуальные нормы отменяются и принимаются новые. Также ведомственные акты модно систематизировать путем их консолидации, которая направлена на устранение множественности последних, путем объединения их в один, без существенного изменения при этом их текста.
Для того, чтобы повысить качество и эффективность ведомственных актов, нужно применять не только указанные выше меры, но и вносить исправления в действующее законодательство. Необходимо во всех отраслях права закрепить нормы, которые будут регламентировать соотношение между законами и подзаконными актами отдельных ведомств. Такое введение в право будет способствовать быстрому разрешению возникающих проблем, а также защите прав юридических и физических лиц.
Также считаем целесообразным внести дополнение в закон о Прокуратуре РФ, согласному которому в случает принесения прокурором протеста на ведомственный акт по причине его противоречия закону, указанный акт приостанавливает свое действие до тех пор, пока вопрос по нему не будет решен судом или до рассмотрения протеста.
На основании изложенного, нами был сделан вывод, что применение разработчиками различных по юридической силе, отраслевой типизации и предмету правового регулирования проектов нормативных правовых актов, положений данной модели будет одним из элементов системы гарантий законности ведомственных актов и поспособствует установлению реального правового порядка в современной России.
Литература:
- Арзамасов Ю. Г., Арзамасов В. Ю. Проблема гарантий законности ведомственных нормативных правовых актов// Вестник Московского государственного областного университета. Серия: Юриспруденция 2017. № 4. С. 23.
- Братко А. Г. Правоохранительная система (вопросы теории) / по ред.: Э. А. Чиркина. М.: Юридическая литература, 1991. 208 c.
- Барихин А. Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М.: Книжный мир, 2004. С. 3.
- Денисов С. А. Бюрократия и позитивное право // Российский юридический журнал. 2000. № 2. С. 131–143.
- Елеонский В. О. Нормотворчество в органах внутренних дел: Автореф. дисс..канд. юрид. наук. М., 1992. С. 16–17.
- Певцова Е. А. Роль юристов и педагогов в формировании правосознания несовершеннолетних // Народное образование. 2006. № 9 (1362). С. 186–192.
- Певцова Е. А. Функции правосознания учащейся молодежи: состояние и проблемы развития // Народное образование. 2006. № 5. С. 152.
- Тихомиров Ю. А. Психолого-правовые ошибки в законотворческой деятельности//Вестник Казанского юридического института МВД России. 2017. № 7. С. 23.
- Шмакова Н. С. Ведомственное правотворчество: понятие и формы: автореферат дис.... кандидата юридических наук: 12.00.01 / Моск. гос. юрид. акад. — Москва, 2006. С. 4.
