Ключевые слова: законодательство, прокуратура Российской Федерации, прокурорский надзор, жилищно-коммунальное хозяйство
Неблагоприятное положение в сфере жилищно-коммунального хозяйства, связанное с неэффективностью управления жилым фондом, изношенностью основных фондов, необходимостью капитального ремонта жилья, а также объектов коммунальной инфраструктуры, является одной из самых острых социальных проблем в Российской Федерации.
Другим немаловажным обстоятельством является значительное количество нарушений закона ресурсоснабжающими организациями, выражающихся в нарушении нормативов обеспечения населения коммунальными услугами.
Этим обстоятельством обусловлено приоритетное значение для органов прокуратуры надзора за соблюдением законодательства в жилищно-коммунальной сфере. Целью такой работы является обеспечение реализации гражданами гарантированных прав и законных интересов граждан, недопущение прекращения оказания коммунальных услуг или оказания таких услуг ненадлежащего качества.
Ситуация с соблюдением требований закона в жилищно-коммунальном секторе продолжает оставаться сложной и требующей постоянного прокурорского внимания [1, с. 1–2].
В Российской Федерации осуществляют свою деятельность 16 499 управляющих компаний и 32 337 товариществ собственников жилья либо жилищных кооперативов или иных специализированных потребительских кооперативов, управляющих 722 792 многоквартирными домами общей площадью 2 530 905 583 кв. м., а также более 9 700 ресурсоснабжающих организаций [2].
Возрастающее количество управляющих компаний и ресурсоснабжающих организаций обуславливают необходимость усиления прокурорского надзора за исполнением ими законодательства.
Так, в соответствии с требованиями приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» [3, п. 7.1] прокурорам указано акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина.
Согласно приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 03.03.2017 № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере» [4, п. 1.1] надзор за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере признается одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности. В его рамках прокурорам необходимо сосредоточить усилия на организации надзора за своевременным выявлением и реальным устранением нарушений прав граждан в жилищно-коммунальной сфере, обеспечением законности в процессе управления жилищным фондом, в том числе при лицензировании такой деятельности; уделять особое внимание полноте выполнения хозяйствующими субъектами обязанностей в части своевременного предоставления коммунальных услуг надлежащего качества, эксплуатации, ремонта и содержания жилищного фонда, инженерной инфраструктуры, поставок и завоза топливно-энергетических ресурсов, в том числе в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности [4, п.п. 2.1, 2.5].
В соответствии с п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре» [5, п. 2 ст. 21] проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.
В соответствии с требованиями приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 [3, п. 6] проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т. п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий.
Прокурорам, осуществляющим надзор за исполнением законов в различных направлениях, приходится сталкиваться с необходимостью оценки деятельности как органов, организаций и учреждений, так и отдельных должностных лиц с точки зрения соблюдения ими Конституции Российской Федерации и исполнения законов, оперативно и надлежащим образом реагируя на любые выявляемые нарушения [6, с. 3].
Результативность и эффективность проверочного мероприятия всецело зависит от качества подготовки к нему, правильного определения круга лиц, подлежащих проверке, ее целей и предмета.
Одним из наиболее важных вопросов, подлежащих разрешению на стадии подготовки прокурора к проверке, является определение нормативной базы, регулирующей общественные отношения в определенной сфере.
Осуществление надзора за ресурсоснабжающими и управляющими организациями осложняется наличием большого количества действующих подзаконных актов технического характера, что обусловлено спецификой деятельности таких организаций.
Для управляющих организаций основными нормативными актами являются Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденные постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 № 170, а также Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13.08.2006 № 491.
Нормативная база, регулирующая особенности деятельности ресурсоснабжающих организаций, значительно шире. К числу основных нормативных актов относятся, к примеру, Правила холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденные постановлением Правительства РФ от 29.07.2013 № 644, Правила промышленной безопасности опасных производственных объектов, на которых используется оборудование, работающее под избыточным давлением, утвержденные приказом Ростехнадзора от 25.03.2014 № 116, Правила технической эксплуатации электроустановок потребителей, утвержденные приказом Минэнерго России от 13.01.2003 № 6, Правила устройства электроустановок (издание седьмое), утвержденные приказом Минэнерго РФ от 08.07.2002 № 204, Правила устройства электроустановок (издание шестое), утвержденные Главтехуправлением, Госэнергонадзором Минэнерго СССР 05.10.1979, Правила технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденные приказом Минэнерго России от 24.03.2003 № 115, Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденные постановлением Правительства РФ от 27.12.2004 № 861 и многие другие.
Кроме того, при осуществлении надзорных мероприятий пристального внимания требует исполнение указанными организациями требований законодательства об охране атмосферного воздуха (при эксплуатации котельных), об охране водных объектов (при эксплуатации источников водоснабжения), о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (например, при утилизации угольного шлака с котельных), бюджетного законодательства, законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (при обслуживании объектов коммунальной инфраструктуры, находящихся в государственной либо муниципальной собственности), законодательства о противодействии терроризму (поскольку элементы коммунальной инфраструктуры являются объектами жизнеобеспечения населения), норм и правил в сфере промышленной безопасности, законодательства об охране труда и так далее.
Организация качественного и результативного надзора подразумевает наличие у прокурорского работника обширной эрудиции. С этой точки зрения обязанность регулярного повышения профессиональной квалификации, общеобразовательного и культурного уровня прокурора, предусмотренная Кодексом этики прокурорского работника Российской Федерации, утвержденного приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.03.2010 № 114 [7, п. 1.7], носит не декларативный, а вполне практический характер.
Все же должности прокуроров занимают лица, получившее юридическое, а не техническое образование. Именно поэтому в ходе проверок ресурсоснабжающих организаций закономерно возникают ситуации, когда прокурор, к примеру, не в силах выявить потенциально опасные нарушения технического характера при эксплуатации котельных, ограничиваясь вместо этого поиском формальных недостатков.
В этой связи п. 13 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре», введенным Федеральным законом от 07.03.2017 № 27-ФЗ [8, пп. «м» п. 2], прокурору дано право привлекать к участию в проверке представителей иных государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций.
Необходимо отметить, что указанное право в отличие от вновь установленной регламентации порядка проведения прокурорских проверок новацией не является. Так, Федеральным законом «О прокуратуре» установлено, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать от руководителей и других должностных лиц выделения специалистов для выяснения возникших вопросов [5, п. 1 ст. 22]. Буквально данная норма подразумевает выделение специалистов из числа работников проверяемой организации, но на практике же прокурорами активно реализовывалось право по привлечению специалистов контрольно-надзорных органов. Аналогичная норма закреплена и приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 [3, п. 10].
Вновь введенная в марте 2017 года норма п. 13 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре», определив характер деятельности привлекаемых специалистов, тем не менее, ограничила их круг «представителями иных государственных органов», фактически продублировав положения п. 2 резолютивной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П [9, п. 2]. С одной стороны, возможно утверждать о допустимости привлечения к прокурорским проверкам представителей государственных органов, не поднадзорных прокуратуре, например, специалистов Банка России [10, с. 1–13]. С другой стороны, указанная формулировка фактически исключает возможность привлечения к проверкам должностных лиц органов местного самоуправления.
Такое обстоятельство следует признать существенным недостатком. К примеру, органы государственного надзора, осуществляющие деятельность на территории Сахалинской области, — Государственная жилищная инспекция Сахалинской области, Сахалинское управление Ростехнадзора — располагаются в административном центре субъекта и территориальных отделов не имеют. Территориальная отдаленность, ограниченность кадров, а в период, к примеру, подготовки к осенне-зимнему периоду еще и повышенная служебная нагрузка влекут невозможность привлечения специалистов к участию в проверке.
Такую проблему возможно решить путем привлечения муниципальных жилищных инспекторов, специалистов муниципальных отделов жилищно-коммунального хозяйства. С другой стороны, буквальное толкование п. 13 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре» такой возможности прокурора лишает.
В этой связи предлагается внести изменения в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре», изложив п. 13 в следующей редакции:
«К участию в проведении проверки могут привлекаться представители иных государственных органов, органов местного самоуправления в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций».
Литература:
- Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства (методические рекомендации): URL: https://genproc.gov.ru/documents/nauka/execution/document-81921 (дата обращения: 01.02.2019)
- Государственная корпорация — Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства: URL: https://www.reformagkh.ru (дата обращения: 01.02.2019)
- Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 // Законность — 2008, № 3 (ред. от 21.06.2016)
- Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 03.03.2017 № 140 // Официально опубликован не был
- О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 // Российская газета — 18.02.1992, № 39 (ред. от 27.12.2018, с изм. и доп., вступ. в силу с 08.01.2019)
- Коршунова О. Н. Методика и тактика проведения прокурорской проверки: Учебное пособие/ О. Н. Коршунова — СПб: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2014–240 с.
- Кодекс этики прокурорского работника Российской Федерации: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 17.03.2010 № 114 // Законность — 2010, № 6 (ред. от 13.04.2018)
- О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»: Федеральный закон от 07.03.2017 № 27-ФЗ // Российская газета — 10.03.2017, № 50
- По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений «Агора», межрегиональной общественной организации «Правозащитный центр «Мемориал», международной общественной организации «Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал», региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие», автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг «Забайкальский правозащитный центр», регионального общественного фонда «Международный стандарт» в Республике Башкортостан и гражданки С. А. Ганнушкиной: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П // Российская газета — 02.03.2015, № 42
- Винокуров А. Ю. К вопросу о правовой регламентации прокурорской проверки / А. Ю. Винокуров — М: Административное и муниципальное право. 2017. № 8 — С. 1–13.
