В России лечебно-оздоровительными местностями и курортами признано значительное число территорий России. В благоприятных климато-геологических условиях Mинеральных Bод, Черноморского побережья Кавказа, на Северо-Западе и в Средней полосе России, в Калининградской области, на Алтае, Урале, в Сибири, Приморье и других регионах располагается большинство санаторно-курортных организаций. В их числе — санатории, санаторные оздоровительные лагеря, санатории для родителей с детьми, детские санатории, бальнео-, грязе- и водолечебницы [14, с.121].
К полномочиям органов местного самоуправления по регулированию отношений в области функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов в соответствии с Федеральным законом «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» [3] относятся:
− представление в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации предложения о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения;
− участие в реализации государственных программ освоения земель оздоровительного и рекреационного значения, генеральных планов (программ) развития курортов и курортных регионов (районов);
− контроль за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции;
− участие во внешнеэкономической деятельности, направленной на привлечение материально-технических ресурсов, развитие сервиса, индустрии отдыха, использование зарубежного опыта в развитии курортов;
− ведение реестра лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения, включая санаторно-курортные организации.
Курорты и лечебно-оздоровительные местности могут иметь федеральное, региональное или местное значение.
В данной связи Правительством Российской Федерации было принято Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1426 «Об утверждении Положения о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения» [11].
Указанное Положение было разработано с целью регулирования отношений в сфере использования, развития и охраны территорий, обладающих особо ценными лечебными и оздоровительными свойствами и являющихся национальным достоянием народов Российской Федерации.
Под лечебно-оздоровительной местностью понимается территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения. Лечебно-оздоровительная местность является особо охраняемой природной территорией с ограниченным режимом пользования недрами, землей и другими природными ресурсами и объектами.
Для признания территории лечебно-оздоровительной местностью федерального значения необходимо соблюдение следующей процедуры:
органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого расположена такая территория, подготавливают пакет документов для признания такой территории лечебно-оздоровительной местностью федерального значения.
Затем представленные документы в 3-месячный срок рассматриваются межведомственным экспертным советом при Министерстве здравоохранения Российской Федерации [12]. На основании заключения этого совета Министерство здравоохранения Российской Федерации совместно с соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в месячный срок вносит в Правительство Российской Федерации предложения о признании территории лечебно-оздоровительной местностью федерального значения, согласованные с Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерством природных ресурсов Российской Федерации и Федеральной службой земельного кадастра России.
Можно отметить, что процедуры признания территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами регионального значения похожи между собой и построены по принципу признания территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения, закрепленному в Постановлении Правительства РФ N 1426 [11].
Признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения производится в порядке, установленном правовыми актами субъекта Российской Федерации.
В целях сохранения лечебных ресурсов на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов организуются округа санитарной охраны. Внешний контур округа санитарной охраны является границей лечебно-оздоровительной местности или курорта. Природные лечебные ресурсы могут предоставляться юридическим и физическим лицам для лечения и профилактики заболеваний на основании лицензий, выданных в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.
Порядок и особенности функционирования отдельного курорта определяются положением о данном курорте, которое в зависимости от его значения утверждается соответствующим органом исполнительной власти [8,9].
В проекте Стратегии пространственного развития РФ до 2030 года [16], подготовленным Минэкономразвития, предусматривается приоритетное развитие геостратегически важных территорий — Дальнего Востока, Арктической зоны Российской Федерации, Северного Кавказа, Калининградской области, Республики Крым и города Севастополь. Проект Стратегии пространственного развития РФ был разработан в соответствии с 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [4].
Развитие туризма в уникальных масштабах России представляется сложной стратегической задачей. В условиях ограниченных ресурсов финансовых, трудовых, инфраструктурных ключевое место занял кластерный подход к организации экономики. Его применение широко декларируется в программных документах социально-экономического развития, в том числе и развития туризма в российских регионах. Этот подход применятся при создании особых экономических зон. В настоящее время формирование и развитие особых экономических зон (ОЭЗ) рассматривается в качестве одного из ключевых инструментов пространственного развития экономики и привлечения инвестиций [13, с.148]. В основе создания туристско-рекреационных кластеров и ОЭЗ туристско-рекреационного типа (далее ОЭЗ ТРТ) лежит механизм государственно-частного партнерства.
Принятие ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» [6] явилось началом их создания.
ОЭЗ ТРТ были созданы в целом ряде регионов, имеющих высокий разнообразный туристско-рекреационный потенциал, позволяющий организовывать широкий спектр туристских продуктов и услуг в разных видах туризма. На нулевом уровне функционирования регионы имели существенные различия в уровне обеспечения общей инфраструктурой, что впоследствии сказалось на эффективности функционирования.
За период с 2007 года было создано 13 ОЭЗ ТРТ, 8 из которых были постепенно закрыты (в том числе, особая экономическая зона туристско-рекреационного типа «Куршская коса», созданная в 2007 году) в основном по причине отсутствия инвесторов-резидентов и неудовлетворительного управления деятельностью ОЭЗ.
Анализ сложившейся ситуации показывает, что можно выделить целый ряд общих проблем для всех ОЭЗ. Так среди основных причин недостаточного их развития можно выделить:
− правовые проблемы регулирования ОЭЗ;
− недостаточное бюджетное финансирование;
− административные барьеры;
− отсутствие долгосрочной бизнес-модели управления ОЭЗ;
− недостаточность квалифицированных кадров; неразвитость инженерной и транспортной инфраструктуры [15, с.46–50].
К этому перечню на наш взгляд необходимо добавить:
− отсутствие инвесторов, способных реализовывать масштабные инфраструктурные проекты в сфере туризма;
− недостаточные льготы и преференции для резидентов по сравнению со стоимостью кредитных средств.
Таким образом, сложившаяся практика создания особых экономических зон туристско-рекреационного типа показала их низкую эффективность. Вместе с тем мировая практика и деятельность ОЭЗ в других сферах показывает их эффективность и жизнеспособность.
В этой связи необходимо пересмотреть подходы к выделению и управлению, продвижению особых экономических зон туристско-рекреационного типа. Реализация таких масштабных проектов как ОЭЗ должна являться результатом совместных усилий федеральных и региональных властей, частных инвесторов, а также управляющих компаний.
Для правового обеспечения развития лечебно-оздоровительных местностей и курортов представляет интерес региональное законодательство, регламентирующее создание и развитие экологических сетей (систем охраняемых природных территорий различного правового статуса), обеспечивающих устойчивость природных и культурных ландшафтов на входящих в их состав и прилегающих территориях и способствующих сохранению биологического и ландшафтного разнообразия территорий.
Принципиальное значение для совершенствования законодательства в сфере использования и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов имеет обоснованный в доктрине экологического права экосистемный подход. Как отмечается в научной литературе, такой подход является одним из основных принципов современного российского экологического права. Он реализуется посредством установления требований по охране других природных объектов и окружающей среды в процессе землепользования, лесопользования, недропользования, водопользования, пользования иными природными богатствами. В свое содержание он включает установление и осуществление мер по охране окружающей среды и природопользованию с учетом взаимозависимости явлений и процессов в экологической системе, т. е. учитывает все естественные и антропогенные факторы, создаваемые в процессе природопользования.
Экосистемный подход предлагается применять к естественным экологическим системам. Под ними в ФЗ «Об охране окружающей среды» [5] понимаются объективно существующие части природной среды, которые имеют пространственно-территориальные границы и в которых живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией. Такой подход применим и к лечебно-оздоровительным местностям и курортам, поскольку природные лечебные ресурсы, находящиеся в пределах данных территорий, а также расположенные вне их границ, находятся во взаимосвязи не только между собой, но и с другими компонентами окружающей среды. Эта взаимосвязь требует согласования и корреляции законодательства о лечебно-оздоровительных местностях и курортах не только с природоохранным, но и с земельным, водным, лесным и иным природоресурсным законодательством, регулирующим отношения, связанные с использованием и охраной природных ресурсов, не отнесенных к лечебным. В качестве примера можно привести пп. 2 п. 2 ст. 44 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ32 [1], которым запрещается сброс сточных, в том числе дренажных, вод в водные объекты, расположенные в границах первой, второй зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
На наш взгляд, обосновано внесение предложения по согласованию норм законодательства о лечебно-оздоровительных местностях и курортах и законодательства о недрах, в частности — необходимость уточнения предусмотренного в ст. 6 Закона «О недрах» вида пользования недрами — образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости). Предлагаем изложить рассматриваемую совокупность признаков, характеризующих значение особо охраняемых геологических объектов, следующим образом: «...имеющих особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, оздоровительное (лечебно-оздоровительное) и иное значение».
Перспективы совершенствования законодательства о лечебных природных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах необходимо оценивать в контексте взаимодействия со сложным по своей структуре и содержанию законодательством об экологической и других видах безопасности, на проблемы которых указывается в научной литературе.
Как предусматривается в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 53735 [7], одним из основных направлений обеспечения национальной безопасности в сфере здравоохранения и здоровья нации на среднесрочную перспективу является усиление профилактической направленности здравоохранения, ориентация на сохранение здоровья человека, что требует развития курортной сферы, организации эффективного использования лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
Важная роль в правовом обеспечении курортного дела отводится градостроительному законодательству. Пунктом 5 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ [2] предусматривается установление градостроительных регламентов в соответствии с законодательством Российской Федерации применительно к землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
Совершенствование правового регулирования отношений по использованию и охране природных лечебных ресурсов, развитию курортного дела должно основываться на вышеизложенных основных концептуальных подходах и реализовываться через пакетный принцип совершенствования специального закона о лечебно-оздоровительных местностях и курортах и смежного законодательства.
Литература:
1. «Водный кодекс Российской Федерации» от 03.06.2006 N 74-ФЗ (ред. от 03.08.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019)// Текст Кодекса опубликован в «Российской газете» от 8 июня 2006 г. N 121, в «Парламентской газете» от 8 июня 2006 г. N 90–91, в Собрании законодательства Российской Федерации от 5 июня 2006 г. N 23 ст. 2381
2. «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 25.12.2018)// Текст Кодекса опубликован в «Российской газете» от 30 декабря 2004 г. N 290, в «Парламентской газете» от 14 января 2005 г. N 5–6, в Собрании законодательства Российской Федерации от 3 января 2005 г. N 1 (часть I) ст. 16
- Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23.02.1995 N 26-ФЗ (с изм.от 28.12.2013 г.) // Текст Федерального закона опубликован в «Российской газете» от 1 марта 1995 г. N 44, в Собрании законодательства Российской Федерации от 27 февраля 1995 г. N 9 ст. 713
4. Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 N 172-ФЗ (с изм. от 31.12.2017 г.)// Текст Федерального закона опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 30 июня 2014 г., в «Российской газете» от 3 июля 2014 г. N 146, в Собрании законодательства Российской Федерации от 30 июня 2014 г. N 26 (часть I) ст. 3378
5. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 29.07.2018 г.)// Текст Федерального закона опубликован в «Российской газете» от 12 января 2002 г. N 6, в «Парламентской газете» от 12 января 2002 г. N 9, в Собрании законодательства Российской Федерации от 14 января 2002 г. N 2 ст. 133
- Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» № 116-ФЗ от 22 июля 2005 г. URL: http://docs.cntd.ru/document/ 901941445
- Указ Президента РФ от 12.05.2009 N 537 (ред. от 01.07.2014) «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»//Российская газета, 19.05.2009 г. № 88
- Постановление Правительства РФ от 26.08.2000 N 633 «Об утверждении Положения о курорте федерального значения Светлогорск-Отрадное»// Текст постановления опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации от 4 сентября 2000 г., N 36, ст. 3657
- Постановление Правительства РФ от 26.08.2000 N 634 «Об утверждении Положения о курорте федерального значения Зеленоградск»// Текст постановления опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации от 4 сентября 2000 г., N 36, ст. 3658
- Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1426
- «Об утверждении Положения о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения»// Текст постановления опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации от 16 декабря 1996 г., N 51, ст. 5799, в «Российской газете» от 28 декабря 1996 г., N 249
- Приказ от 01.11.2004 г. № 180 «О межведомственном экспертном совете при министерстве здравоохранения и социального развития РФ по вопросам признания территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения» (в ред. Приказов Минздравсоцразвития РФ от 19.02.2007 N 122, от 14.03.2008 N 117н, от 30.04.2008 N 209н)// Не является официальной версией, бесплатно предоставляется членам Ассоциации лесопользователей Приладожья, Поморья и Прионежья — www.alppp.ru.
- Бизнес-навигатор по особым экономическим зонам России — 2017 / И. В. Голубкин, М. М. Бухарова, Л. В. Данилов и др.; Ассоциация кластеров и технопарков. — М.: АКИТ, 2017. URL: сhttp://akitrf.ru/upload/iblock/904/904021dfa3a4f48da5d1 5ff7493e51fc.pdf
- Выпханова Г. В. Концептуальные основы совершенствования законодательства о лечебно-оздоровительных местностях и курортах//Lex Russica, № 6 (115) июнь 2016
- Селеванова Е. В. Международный и российский опыт создания особых экономических зон туристско-рекреационного типа: проблемы и перспективы/Вестник СевКавГТИ, № 1(24), 2016.
- Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года (разработан Минэкономразвития России)// http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?rnd=2FA6D5024E9EBA13278D603406428D95&req=query&opt=1&div=LAW&REFDOC=144190&REFBASE=LAW&REFPAGE=0&REFTYPE=CDLT_DOC_I_BACKREFS&ts=3032515508229386621&mode=backrefs#04819995001231596
