Проблемы реализации свободы передвижения всегда были актуальны для нашей страны. Действовавшие еще в царской России паспортный режим и полицейская регистрация устанавливали необходимость получения разрешения как на выезд из страны, так и на передвижение внутри. Похожая система была и в СССР, где были введены паспорта и режим прописки, которые закрепляли каждого гражданина за определенным местом жительства, а также закреплялось положение о получении у властей разрешения на проживание. Прописка была «способом тотального контроля за каждым, инструментом давления, манипулирования, ограничения прав». Это усугублялось и тем, что от наличия или отсутствия соответствующего штампа в паспорте зависела возможность реализации имущественных, трудовых, избирательных, социальных, семейных и других прав граждан. Еще в конце 80-х гг. двадцатого века инициативы об отмене прописки воспринимались как фантастические и невозможные» [1, c 260].
Для России двадцать первого века вопросы нормативного регулирования свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства не утратили своей актуальности. Реальное воплощение данного права в жизнь требует не только полной переработки всего законодательства и практики, но и в целом гражданского правосознания.
Нормативное регулирование свободы передвижения имеет очень сложную структуру, в которой особая роль принадлежит Конституции Российской Федерации принятой в 1993 г.
Конституция РФ закрепляет право каждого человека, законно находящегося на территории России, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Это естественное, неотчуждаемое право каждого человека, которое также представляет собой некий комплекс правомочий, которые включают возможность без каких-либо препятствий передвигаться по территории РФ в нужном направлении, а также свободно выезжать за пределы РФ и свободно возвращаться назад.
Кроме ведущего и фундаментального конституционного закрепления этого права, который является одним из наиболее важных показателей уровня свободы человека и прогресса демократии в обществе, следует сказать еще о нескольких уровней его нормативного установления.
Очень важное значение имеет международно-правовой уровень регламентации этого права. Свобода выбора места жительства нашла свое закрепление в пункте 1 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, являющихся согласно части 4 статьи 15 Конституции РФ составной частью правовой системы России.
Также нужно отметить важность регламентации реализации данного права и на уровне текущего законодательства РФ (гражданского, административного, трудового, жилищного и др.). Этому праву посвящен самостоятельный закон, именуемый как Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242–1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», которые был принят еще до принятия Конституции 1993 года и который заложил всю основу для реализации в нашей стране свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства. Также стоит отметить, что некоторым моментам реализации права уделяется внимание в Гражданском кодексе РФ, где под местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает» [2]., в Жилищном кодексе РФ, установившем, что граждане, законно находящиеся на территории Российской Федерации, имеют право свободно выбирать жилые помещения для проживания в качестве собственников, нанимателей или на иных предусмотренных законодательством основаниях». [3].
Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства регламентируется и на уровне законодательства субъектов РФ, которое редко основывается на идеях и принципах, заложенных нормативными актами федерального и международного уровня.
Основополагающие конституционные, международно-правовые и другие нормы о свободе передвижения находятся также в актах подзаконного характера. Например, Указ Президента РФ от 4 мая 1998 г. № 488 «О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации» ввел в правовое регулирование реализации данного права понятие «место фактического проживания», указав на то, что именно по месту фактического проживания на территории РФ территориальным органом ФМС гражданину РФ, не имеющему подтвержденного регистрацией места жительства или места пребывания либо имеющему место жительства за пределами РФ, по его заявлению производится оформление и выдача паспорта, удостоверяющего его личность за пределами РФ». [4]. Следует отметить, что данный уровень нормативного регулирования также зачастую содержит нормы, не в полной мере соответствующие конституционному содержанию этого права. Статья 27 Конституции РФ не содержит каких-либо оговорок относительно возможности ограничения права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Возможность определенных ограничений предусмотрена ч. 3 ст. 55 Основного Закона, согласно которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» и ст. 56, предусматривающей, что «в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия».
Таким образом, право человека на свободу передвижения не является абсолютным, оно неизбежно ограничивается с учетом интересов других людей, общества, государства. Допустимые ограничения прав и свобод человека и гражданина приведены в международно-правовых актах, есть они и в национальном законодательстве России.
В ст. 8 Основного Закона РФ 1993 г. закреплены основания, при которых возможно ограничение права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ. Причем речь идет скорее не об основаниях ограничения права на свободу передвижения, а о тех территориях, на которых может быть установлен особый режим въезда, выезда и пребывания. К примеру, законодательство устанавливает особые правила въезда граждан для постоянного или временного пребывания на территорию ЗАТО, который заключается в необходимости заранее договариваться о въезде с ФСБ. Это предварительное согласование предусматривает оформление допуска к государственной тайне. При этом особенно проблематично согласование въезда на территорию ЗАТО граждан, которые ранее проживали в нем, но отбывших наказание в виде лишения свободы и получивших судимость.
Помимо ЗАТО, к территориям, в которых могут действовать ограничения свободы передвижения, закон относит: пограничную полосу; закрытые военные городки; зоны экологического бедствия; отдельные территории и населенные пункты, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; территории, где введено чрезвычайное или военное положение.
Между тем, провозглашение Конституцией РФ права на свободу передвижения вовсе не означает его соответствующего обеспечения в рамках существующих правоотношений. К сожалению, следует признать, что ч. 1 ст. 27 Конституции РФ в настоящее время в основном носит декларативный характер, а многие конкретизирующие ее положения текущего законодательства (как федерального, так и регионального уровня) зачастую противоречат заложенному в ней смыслу. Государственные органы как федерального, так и регионального уровня, осуществляя предоставленные им законодательством полномочия, далеко не всегда руководствуются положениями Конституции РФ и Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Так, органы регистрационного учета зачастую воспринимают регистрацию граждан по месту жительства как свое право, несмотря на то, что ни закон 1993 г., ни Правила регистрации и снятия граждан с регистрационного учета 1995 г. не предусматривают оснований для отказа в регистрации по месту жительства граждан. Речь идет не о праве, а об обязанности соответствующих органов не позднее трех дней со дня предъявления необходимых документов зарегистрировать гражданина по месту жительства, т. е. удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства, зафиксировать нахождение человека в определенном населенном пункте, прежде всего, в правоохранительных целях и в целях контроля за миграцией.
Справедливости ради следует отметить, что Российская Федерация не единственное государство, сталкивающееся с проблемами реализации права на свободу передвижения. Под влиянием глобализационных процессов, даже [5, с. 22] европейские государства, подписавшие Шенгенское соглашение, в целях защиты национальных интересов периодически вынуждены вопреки международным договоренностям вводить определенные ограничения данной свободы. Примером может служить возобновление пограничного контроля в Дании, приостановление железнодорожного сообщения на границе Франции и Италии. Эти примеры показывают, что в случае возникновения внезапных угроз публичным интересам, носящих критичный характер, страны Европейского союза на ходу корректируют свою миграционную политику, отступая от достигнутых договоренностей в области реализации права на свободу передвижения. [6, c.13]
Однако проблемы реализации права на свободу передвижения в странах ЕС в большей мере связаны с внешними миграционными процессами. Что же касается нашей страны, то проблемы реализации данного права связаны с вопросами скорее не внешней, а внутренней миграции граждан. Это объясняется спецификой России, имеющей очень сложный многонациональный, многоконфессиональный состав населения. Если в европейских государствах власти стараются ограничить миграционные потоки извне, так как прибывающие к ним выходцы из Ирана, Ирака и иных регионов не только не ассимилируются, но и не адаптируются, не уважают местные традиции, не стремятся овладеть местным языком и т. д., то в России подобные проблемы возникают с внутренними мигрантами, которые часто демонстрируют неадекватное, злое, провоцирующие и неуважительное поведение. Эти проблемы приводят к попыткам ужесточения миграционного законодательства, в частности к инициативам по ужесточению правил регистрации и санкций за их нарушение (введению уголовной ответственности за нарушение миграционных правил и норм регистрации), без ущемления конституционных прав граждан на выбор места жительства.
Большое значение для реализации на практике конституционных и международных норм о свободе передвижения имеют решения Конституционного суда РФ, которые являются окончательными, не могут быть обжалованы, действуют непосредственно и подлежат исполнению всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами.
Конституционный суд РФ неоднократно признавал не соответствующими Конституции РФ многие правовые нормы, ограничивающие право на свободу передвижения, которое невероятно важно для развития демократии и гражданского общества в России.
В своих решениях данный суд отстаивает позицию, согласно которой возможность свободно передвигаться не должна отражаться на обладании иными естественными правами человека.
Как представляется, решения Конституционного суда РФ касающиеся реализации права человека на свободу передвижения, составляют самостоятельный уровень нормативной регламентации свободы передвижения в РФ, а сам Конституционный суд является сегодня органом, который обеспечивает защиту данного права в РФ. Почти все другие органы деятельность которых определяют права и свободы человека и гражданина, так или иначе сориентированы на ограничение права на свободу передвижения под самыми различными предлогами.
Литература:
- Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина. М., 2011., С. 260
- «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 03.08.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2018) // «Российская газета», N 172, 08.08.2018
- «Жилищный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 N 188-ФЗ(ред. от 03.08.2018) // «Российская газета», N 172, 08.08.2018
- Указ Президента РФ от 4 мая 1998 г. № 488 «О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации» // «Российская газета», N 86, 06.05.1998
- Лимонова Н. А. Влияние глобализации и интеграции на реализацию личностью свободы передвижения // Миграционное право. 2012. № 4.
- Тарибо Е. В. Право российских граждан на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в контексте проблем внутренней миграции // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 3.
