Реформа административного законодательства — одна из последних, затронувших изменения в области процессуального права в России, следует отметить, что и в нынешнем виде Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях был принят относительно недавно, а вместе с ним и прописаны правила административного судопроизводства, напомню, что старый КоАП РФ действовал до конца 2001 года и был признан утратившим силу [1], при этом многочисленные изменения в принятый еще в РСФСР нормативный правовой акт вносились ежемесячно.
Однако и новый кодекс не стал совершенным с точки зрения законодательной техники и правовых механизмов, которыми регулируется административное судопроизводство. К примеру, процедуры обжалования действий (бездействий) должностных лиц оставались прерогативой гражданского процесса и регулировались нормами ГПК РФ.
С предложением принять новый кодекс, регулирующий вопросы административного судопроизводства выступил Президент Российской Федерации В. В. Путин в Послании Федеральному собранию в декабре 2012 года [2], проект внесен в Государственную Думу в конце апреля 2013 года, а уже с сентября 2015 года КАС РФ введен в действие.
Нормы об административном судопроизводстве было решено выделить отдельно, поскольку гражданско-процессуальный кодекс исходит из равенства участников процесса, а в административных и иных публичных правоотношениях отсутствует равенство их субъектов.
Появление нового правового акта было воспринято юридической общественностью неоднозначно, некоторые его нормы были подвержены критике. Так, проректором Академии Правосудия С. В. Никитиным отмечается, что «с позиции законодательной техники можно было избежать излишнего дублирования в КАС общих положений ГПК, можно было от этого уйти, включив в КАС отсылочные нормы к соответствующим положениям ГПК» [3]. С точки зрения специфики самого административного судопроизводства, отдельный нормативный правовой акт значительно упрощает процедуру рассмотрения административных дел, а также позволяет избежать двойного толкования норм, которое существовала при применении судами ГПК РФ в процессе рассмотрения дел, связанных с таким судопроизводством.
В настоящей статье автор попытается выделить особенности применения на практике норм Кодекса административного судопроизводства.
В первую очередь следует выделить основные категории дел, которые рассматриваются по правилам КАС РФ, к числу которых относятся [4]: об оспаривании нормативных правовых актов и решений, действий (бездействия) государственных и муниципальных органов, их должностных лиц и служащих; об оспаривании решений, действий (бездействия) НКО, наделенных публичными полномочиями, в том числе СРО; о взыскании обязательных платежей и санкций с физических лиц (например, налогов); о защите избирательных прав и права на участие в референдуме; о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок (по делам судов общей юрисдикции); о приостановлении деятельности, ликвидации, запрете общественных объединений, НКО, исключении сведений о них из государственного реестра, о прекращении деятельности СМИ; о временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания в таком учреждении; о госпитализации граждан в медицинские организации в недобровольном порядке и ряд других.
При этом административные дела, вытекающие из предпринимательской или иной экономической деятельности, а также связанные с интеллектуальными, патентными правами и тому подобные будут по-прежнему рассматривать арбитражные суды и суд по интеллектуальным правам в соответствии с гл. 23–28.2 АПК РФ. Данное обстоятельство вызвало широкие споры, так как нормы, регулирующие административное производство, не просто оказываются разбросанными по двум разным кодексам, но и устанавливают разные процедуры рассмотрения одинаковых, по большому счету, дел. В то же время, законодатель умышленно разграничивает права предпринимателей и права физических лиц с учетом подсудности рассматриваемых в отношении каждого из них дел, автор статьи соглашается с позицией нормативных правовых актов, так как специфика дел, затрагивающих экономические правоотношения индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в устоявшейся практике регулируются нормами арбитражно-процессуального законодательства.
Главным «камнем преткновения» нового правового акта стала норма, в соответствии с которой представлять интересы лиц-участников административного судопроизводства могут исключительно лица, имеющие высшее юридическое образование, в отличии от норм ГПК РФ, согласно которым представителем может быть любое дееспособное лицо [5], как и в отличии от АПК РФ, который не устанавливает таких требований при рассмотрении споров с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями [6].
Многие общественные организации, занимающиеся защитой прав граждан, заявили о том, что включение данной нормы в КАС РФ можно расценивать как попытку государства отбить у граждан желание лишний раз судиться с ним, представители общественных правозащитных организаций, которые далеко не всегда имеют юридическое образование, от участия в делах, рассматриваемых по КАС РФ, фактически отсекаются. Тем не менее, к примеру, в уголовном судопроизводстве установлено правило исключительной защиты лиц только адвокатами, такая норма существует с момента принятия УПК РФ и ни разу не вызывала нареканий, кроме того, за исключением ряда случаев, в административном судопроизводстве лица вправе самостоятельно представлять свои интересы, в этой связи их права на защиту не ущемляются.
По ряду дел участие представителя является обязательным. В случае несоблюдения этого требования заявление может быть оставлено без движения, возвращено, а действующее производство — приостановлено [7]. Так, участие представителя обязательно при рассмотрении дел об оспаривании нормативных актов. Исключение составляют случаи, когда гражданин имеет высшее юридическое образование и ведет дело сам [8]. Это же касается принудительного помещения в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, и психиатрического освидетельствования в недобровольном порядке [9]. Однако в двух последних случаях при отсутствии представителя суд сам назначает адвоката [10].
В отличие от ГПК РФ, в КАС РФ предусмотрен широкий спектр мер процессуального принуждения, характерных скорее не для гражданского, а уголовного законодательства и КоАП РФ. Так, к любому лицу, участие которого в деле обязательно или если суд сочтет его обязательным, может быть применено обязательство о явке — это письменное обязательство лица своевременно являться по вызову суда в судебное заседание и сообщать о перемене места жительства или места пребывания (нахождения). В качестве более жесткой меры, в том числе в случае нарушения обязательства о явке, к любому лицу может применяться привод силами судебных приставов. Из других мер процессуального принуждения, предусмотренных КАС РФ, можно выделить ограничение выступления или лишение участника процесса слова, предупреждение и удаление из зала судебного заседания и штрафы [11].
По аналогии с гражданским и арбитражно-процессуальным законодательством, КАС РФ включает норму о случаях участия прокурора в административном процессе.
Так, статьей 39 КАС РФ установлено, что прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
Прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по административному делу в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами. Прокурор не дает заключение по административному делу, если административное дело возбуждено на основании его административного искового заявления.
Еще одной новеллой КАС РФ является возможность рассмотрения административного дела судом в порядке упрощенного (письменного) производства — без проведения устного разбирательства и присутствия сторон в зале заседания. Судом исследуются только доказательства в письменной форме (например, отзыв, объяснения и возражения на иск, заключение прокурора).
По общему правилу, административное дело может быть рассмотрено в порядке упрощенного (письменного) производства в случае, если: все участники дела заявили ходатайства о его рассмотрении в их отсутствие и их участие при рассмотрении данной категории дел не является обязательным; ходатайство о рассмотрении дела в порядке упрощенного производства заявлено административным истцом и административный ответчик не заявил возражений; указанная в административном исковом заявлении общая сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям не превышает 20 тыс. руб.
Дело в порядке упрощенного производства рассматривается в течение 10 дней с момента вынесения соответствующего определения. Упрощенное производство призвано ускорить рассмотрение отдельных категорий дел и существенно разгрузить процесс (поскольку судебные заседания с вызовом сторон проводиться не будут), однако в том виде, в котором оно закреплено в КАС РФ, по мнению авторов, является недоработанным и вызывает сомнения в соблюдении прав лиц, участвующих в деле. Так, неясно, в какой срок и в каком порядке ответчик может представить возражения на иск, каким образом лица могут знакомиться с материалами дела. В установленный для представления возражений против рассмотрения дела в упрощенном порядке 10-дневный срок определение суда вряд ли успеет дойти до ответчика, не говоря уже о возражениях ответчика, которые точно не успеют дойти в суд.
Тем не менее, идея ускорения процесса в КАС РФ является целесообразной, поскольку направлена на минимизацию судебных издержек лиц, участвующих в деле, и сокращение сроков рассмотрения. Наличие спорных вопросов и недоработок не может умалять ее ценность, так как упрощенное производство является новым для судов общей юрисдикции, и все проблемы, как и в любом новом институте, будут решаться по мере возникновения на практике.
Как видно, проблемных и спорных моментов в практике применения Кодекса административного судопроизводства достаточно много. По обоснованному мнению С. В. Курчевской, спустя два года после начала действия КАС РФ следует признать, что его принятие не только не стало логическим завершением научной дискуссии, но, напротив, значительно ее обострило. В судах общей юрисдикции всех уровней претерпели изменения судебные коллегии и составы, процесс по делам, вытекающим из публично-правовых отношений, проходит в новых условиях и регулируется новым процессуальным законом, предъявлены новые требования к представителям, к суду, которому отведена активная роль наряду с сохранением принципа состязательности и равноправия сторон, и т. д. [12].
Следует привести некоторые примеры практики применения норм КАС РФ, которые были разъяснены в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [13]».
Так в вопросах подсудности, в случае, если полномочия органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего распространяются на несколько районов (что часто бывает, к примеру, при обжаловании действия или бездействия органов исполнительной власти и муниципальных органов), административное исковое заявление подается в суд того района, на территории которого возникли или могут возникнуть правовые последствия оспариваемых административным истцом действий (бездействия) либо на территории которого исполняется оспариваемое решение [14].
Указанные положения применяются также при оспаривании решений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей.
Административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (за исключением судебных приставов-исполнителей), государственных и муниципальных служащих может подаваться также в суд по месту жительства гражданина, являющегося административным истцом, а в случаях, предусмотренных Кодексом, — по месту нахождения организации, являющейся административным истцом [15].
Следует обратить внимание, что в административном процессе установлены правила преюдиции. Так, обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства [16].
Верховный суд указывает, что при применении данной правовой нормы нужно исходить из того, что под лицами, относящимися к категории лиц, в отношении которой установлены названные выше обстоятельства, понимаются, в частности, органы государственной власти, входящие в единую систему государственных органов (например, налоговые органы, таможенные органы и т. п.), должностные лица соответствующей системы государственных органов.
Интерес представляет норма о восстановлении пропущенного срока подачи административного искового заявления. Так, по смыслу части 2 статьи 95 КАС РФ, заявление о восстановлении пропущенного процессуального срока рассматривается судом без извещения лиц, участвующих в деле, поэтому для его рассмотрения не требуется проведение судебного заседания. Вместе с тем с учетом характера и сложности вопроса о восстановлении пропущенного процессуального срока суд вправе рассмотреть данный вопрос в судебном заседании по общим правилам его проведения, предусмотренным, в частности, нормами глав 9 и 20 КАС РФ. Таким образом, заявитель, ссылаясь на разъяснения Верховного суда, вправе поставить вопрос о проведении судебного заседания по данному вопросу.
Подводя итог короткому обзору норм КАС РФ, следует отметить, что его принятие существенно упростило процедуру административного судопроизводства и ввело разграничение с гражданским процессом, который в течение многих лет тянул на себе всю административную практику судов, не имея специальных норм и правил и смешивая такой процесс с правилами гражданского судопроизводства, в связи с чем, суды были вынуждены применять нормы ГПК РФ по аналогии при рассмотрении ряда дел (за исключением правил, установленных КоАП РФ).
Следует также отметить, что данные судебной статистики свидетельствуют о небольшом количестве отмененных вышестоящими судами дел из числа поступивших, это, помимо прочего, обусловлено, по мнению М. С. Павловой тем, что чем больше правовых средств имеют участники административного дела, тем эффективнее сам процесс, с точки зрения потенциала, заложенного законодателем в нормах КАС РФ, участники административного процесса обеспечены широким спектром норм, способных защищать и восстанавливать нарушенные права [17], следовательно, те задачи, которые были поставлены перед Кодексом административного судопроизводства, на сегодняшний день можно считать выполненными.
Литература:
- Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // СПС «Консультант плюс»
- Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному собранию, 2012 г. //по данным интернет-сайта http://kremlin.ru
- В.Ярков и другие авторы. Кодекс административного судопроизводства: ожидание и перспективы // Закон. 2015. № 9. С. 18–32.
- Статья 1 КАС РФ // СПС «Консультант плюс»
- Статья 49 ГПК РФ // СПС «Консультант плюс»
- Статья 59 АПК РФ // СПС «Консультант плюс»
- Статья 58, ст.ст. 129–130 КАС РФ // СПС «Консультант плюс»
- Часть 9 статьи 208 КАС РФ // СПС «Консультант плюс»
- Часть 6 статьи 277 КАС РФ // СПС «Консультант плюс»
- Часть 4 статьи 54 КАС РФ // СПС «Консультант плюс»
- Статьи 118–122 КАС РФ // СПС «Консультант плюс»
- Курчевская С. В. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: проверка временем // Административное право и процесс. 2018. № 3. С. 54–57.
- Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ, № 11, ноябрь, 2016.
- Часть 2 статьи 22 Статьи 118–122 Кодекса административного судопроизводства // СПС «Консультант плюс»
- Часть 3 статьи 24 Кодекса административного судопроизводства // СПС «Консультант плюс»
- Часть 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства // СПС «Консультант плюс»
- Павлова М. С. Концепция эффективного правосудия в нормах Кодекса административного судопроизводства РФ // Российский судья. 2017. № 8. С. 40- 44.
