Жилищное законодательство, как и всякое другое правовое явление, является продуктом своего времени, отражая и закрепляя сложившиеся социально-экономические отношения, в результате чего в советский период, который получил в литературе название административно-командный, действовали нормативные правовые акты, содержащие в себе нормы, соответствующие тому периоду времени. В свою очередь переход страны к рыночной экономике обусловил разработку и создание новой системы актов жилищного законодательства, отвечающей требованиям времени. С принятием нового Жилищного кодекса РФ (2004 г.) и связанного с ним комплекса иных нормативных правовых актов, жилищное законодательство России подверглось кардинальным изменениям. Произошел коренной поворот в жилищной сфере от административно-плановых методов регулирования к развитию рыночных механизмов, в частности, в ее финансировании при безусловном соблюдении принципа социальных гарантий жилищных прав малоимущих граждан и иных, установленных законодательством, категорий граждан.
Основываясь на положениях Конституции РФ (ст. 72), жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, что отличает его от гражданского законодательства, которое находится исключительно в ведении Российской Федерации.
Современное жилищное законодательство представляет собой систему законов и иных нормативных правовых актов, которая основана на принципах субординации ее внутренних компонентов. Внутренняя структура жилищного законодательства, по нашему мнению, выглядит следующим образом.
На федеральном уровне систему жилищного законодательства представляют такие нормативные правовые акты, как:
- Конституция Российской Федерации;
- законодательные акты Российской Федерации — законы и другие нормативные правовые акты, принятые федеральными законодательными (представительными) органами (среди которых особое значение имеют ГК РФ и ЖК РФ);
- указы Президента Российской Федерации;
- постановления Правительства Российской Федерации;
- нормативные правовые акты министерств и других федеральных органов исполнительной власти, которые издаются на основании законов и иных нормативных правовых актов в пределах их компетенции.
Акты субъектов Российской Федерации делятся на законодательные акты представительных органов государственной власти и иные нормативные правовые акты, принимаемые в пределах своей компетенции исполнительными органами государственной власти. На региональном уровне нормы жилищного законодательства находят свое закрепление в конституциях республик, в уставах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ. Законодательная деятельность субъектов РФ осуществляется путем принятия нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, касающиеся содержания жилых домов и их ремонта, установления порядка учета нуждающихся в жилье граждан, оплаты жилья и коммунальных услуг и некоторые другие. Причем законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ст. 76 Конституции РФ).
Между тем, анализ регионального законодательства показал, что некоторые положения нормативных правовых актов, принятых на уровне субъектов РФ, нередко приходили в противоречие с федеральными законами. По нашему мнению, данные нарушения происходили в силу следующих причин: 1) отсутствие в ранее действующем жилищном законодательстве норм, четко определяющих границы ведения субъектов Российской Федерации в регулировании жилищных отношений; 2) отставание федерального законодательства в регулировании постоянно меняющихся общественных отношений; 3) перенасыщенность жилищного законодательства большим количеством нормативных правовых актов.
В настоящее время, в Жилищном кодексе РФ содержатся нормы, четко определяющие границы ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в регулировании жилищных отношений. К числу таких норм относятся статьи 12, 13 и 14 ЖК РФ. Разграничение вышеуказанными статьями Жилищного кодекса РФ компетенции Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в регулировании жилищных отношений, по мнению автора статьи, должно положить конец в превышении субъектами РФ и местным самоуправлением своих полномочий в жилищной сфере.
Перейдем к краткому анализу положений Жилищного кодекса РФ.
Большое теоретическое и практическое значение имеет выяснение вопроса о самом понятии «жилищное правоотношение» как предмете регулирования современного жилищного законодательства. Широко используя этот термин, законодатель при этом не дает его определения.
Мы полагаем, что есть необходимость рассмотрения понятия «жилищные отношения» в широком смысле, охватывающем все виды правоотношений, так или иначе связанных с жилым помещением. Исходя из этого, мы считаем необходимым закрепить в ЖК РФ следующее определение жилищного правоотношения:
жилищное правоотношение – общественное отношение, урегулированное правовыми нормами, содержащимися в актах жилищного законодательства, субъекты которого наделены взаимными правами и обязанностями, охраняемыми государством, в отношении жилых помещений (жилых домов), включенных в установленном порядке в состав жилищного фонда и пригодных для постоянного проживания граждан.
Говоря о видах жилищных правоотношений, мы полагаем возможным разделять их по самым разным классификационным критериям: отраслевому признаку, характеру правовых норм и времени их действия, степени юридических связей их участников, формам собственности, методам регулирования, в зависимости от целей использования объекта жилищных прав, функциям норм жилищного права и т.д.
Жилищные правоотношения являются одновременно объектом регулирования как ГК РФ, так и ЖК РФ. Мы не согласны с высказанным в юридической литературе мнением о верховенстве Гражданского кодекса РФ над Жилищным кодексом РФ [4; 6, с. 12; 7, с. 23]. Жилищный кодекс – основа целостности, системности жилищного законодательства, направленная на единство принципов правового регулирования жилищных правоотношений. Мы полагаем, что в данном случае существует главенствующая роль Жилищного кодекса и взаимосвязь гражданского и жилищного права друг с другом как общих норм, содержащихся в гражданском законодательстве, и более конкретизированных (специальных) - норм жилищного права. В противном случае это нормативный массив не согласованных друг с другом нормативных правовых актов, которые сближает лишь то, что они в той или ной мере «говорят» об удовлетворении жилищных потребностей граждан [1, с. 66]. Применение положений иного законодательства должно быть обосновано либо прямым указанием самого Кодекса, либо отсылочной нормой жилищного законодательства, либо отсутствием необходимой жилищной нормы права, непосредственно регулирующей спорную ситуацию.
Далее необходимо уточнить такое понятие, как субъект жилищного правоотношения. По нашему мнению, это субъект права, участвующий в общественном отношении, регулируемом нормами жилищного законодательства, и обладающий взаимными правами и обязанностями.
Особое место занимает современное понимание проблемы субъектного состава жилищных отношений. Законодательное определение понятия «семья» отсутствует, в связи с чем кодексами РФ неоднозначно решаются вопросы и о составе семьи (членах семьи). Проанализировав многообразие высказанных в юридической литературе мнений по данному вопросу, мы можем предложить следующее определение семьи, общее для всех отраслей права:
семья - общность людей, основанная на браке, родстве, свойстве или длительных близких личностных взаимоотношениях группы лиц, совместно проживающих в одном жилом помещении и связанных общей (взаимной) заботой по ведению совместного хозяйства.
Целесообразно установить в жилищном законодательстве РФ единую правовую категорию «член семьи», причем особое внимание необходимо обратить на то, что законодатель признает не семью самостоятельным субъектом жилищных правоотношений, а всех ее членов, в том числе бывших членов семьи собственника. При этом отсутствие в Жилищном кодексе РФ понятия «бывший член семьи собственника» приводит к вынесению противоречивых судебных решений на практике [5] и спорам в теории права относительно того, кого относить к бывшим членам семьи собственника [2, с. 157; 3, с.3].
Мы считаем неверным распространенное в юридической литературе мнение, согласно которому дети и родители собственника жилого помещения могут быть бывшими членами его семьи. Связь родителей и детей кровная, а не социально-юридическая, как в случае заключения брака, что бывших детей и бывших родителей не может быть.
В целях единства судебной практики и исключения возможных ошибок в правоприменении необходимо защитить права и законные интересы указанных субъектов жилищных правоотношений путем точного законодательного определения, содержащего исчерпывающий перечень лиц, подпадающих под категорию бывших членов семьи собственника, и установления на основании судебного решения договорного порядка сохранения права проживания за бывшим членом семьи, определяющего условия пользования жилым помещением.
В связи с этим предлагается закрепить в ст. 31 Жилищного кодекса РФ дополнение, предусматривающее, что «к бывшим членам семьи собственника жилого помещения относятся: а) бывший супруг в случае расторжения брака в установленном порядке; б) лица, лишенные родительских прав; в) лица, в отношении которых отменено усыновление; г) иные родственники в случае исполнения собственником жилого помещения алиментных обязательств в отношении указанных лиц и установления в судебном порядке факта отсутствия совместного проживания с собственником жилого помещения».
Таким образом, можно сформулировать предложения по корректировке ст. 31 ЖК РФ, устанавливающей условия сохранения права пользования жилым помещением в случае прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения путем замены в п. 4 словосочетания «на определенный срок на основании решения суда» на словосочетание «на основании договора коммерческого найма или ссуды, заключенного между собственником и бывшим членом его семьи, существенные условия которого определены судом» и изложения последнего предложения в следующей редакции: «При этом суд вправе с учетом продолжительности семейных отношений, алиментных обязательств, возраста и иных обстоятельств у бывшего супруга и других бывших членов его семьи обязать собственника жилого помещения обеспечить их иным жилым помещением, по их требованию, на срок не более пяти лет».
Кроме субъекта правоотношения, необходимо определить объект жилищных правоотношений. Как известно, объектом правоотношения является то, на что правоотношение направлено, по поводу чего оно складывается, что способно реагировать на воздействие правоотношения.
Жилое помещение как объекта жилищного правоотношения обладает особыми признаками, относительно которых в литературе нет единого подхода. Так, существует мнение о необоснованности отнесения квартир (комнат) к недвижимым вещам, о введении режима общей долевой собственности на многоэтажный жилой дом. Можно отметить, что рассмотрение жилого помещения в отрыве (в отдельности) от здания, в котором оно расположено, приводит к юридической фикции, направленной на выявление отсутствия непосредственной связи квартиры (комнаты) с землей. Логичней позиция о рассмотрении непосредственной и прочной связи с землей указанных объектов через такой признак жилого помещения, как пригодность для постоянного проживания, который невозможно рассматривать без правовой категории, как главная вещь (квартира, комната) и принадлежность (общее имущество многоквартирного дома), необходимые для функционирования жилого помещения.
В этой связи важно устранить противоречия при описании системы объектов жилищных прав между ч. 1 ст. 685 ГК РФ, ч. 1 ст. 76 ЖК РФ, с одной стороны, и ч. 1.ст. 15 ЖК РФ с другой, путем прямого указания, что объектом жилищных прав в случаях заключения договора поднайма выступает часть жилого помещения.
Таким образом, под жилым помещением многоквартирного дома признается изолированный объект недвижимого имущества, учтенный органами государственного учета в составе жилищного фонда, пригодный для постоянного проживания граждан и отвечающий установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.
Основные признаки жилого помещения многоквартирного дома – это «пригодность» и «предназначенность» для постоянного проживания. «Предназначенность» носит субъективный характер, определяемый намерениями пользователя жилого помещения, и является лишь одним из необходимых условий «пригодности для постоянного проживания», определяемой объективными свойствами (соответствие санитарным и техническим правилам и нормам).
Поскольку многоквартирный дом не образует самостоятельный объект жилищных правоотношений, а по своей правовой природе является совокупностью объектов недвижимого имущества, то он выступает объектом управления общим имуществом дома - помещениями, не являющимися частями квартир и нежилых помещений в жилом доме и предназначенными для обслуживания более одного помещения в жилом доме.
В заключение отметим, что не только практики гражданского права, но и правоприменительные органы испытывают затруднения при применении Жилищного кодекса РФ. Все это также обусловливает необходимость дальнейших исследований жилищных правоотношений для выработки научных положений, а также рекомендаций по совершенствованию жилищного законодательства и практики его применения.
Литература:
1. Гонгало Б.М. Проблемы теории гражданского права. М.: Статут, 2006. Выпуск 2.
2. Крашенинников В.П. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу РФ. М.: Статут, 2005.
3. Латынова Е. Семейный статус в жилищных отношениях // Домашний адвокат. 2006. № 3.
4. Определение Конституционного Суда РФ от 05 ноября 1999 г. № 182-О.
5. Постановление Президиума Верховного Суда от 23 ноября 2005 г. Ответы на вопросы о практике применения Кодекса РФ об административных правонарушениях, жилищного и земельного законодательства, иных федеральных законов // Текст официально опубликован не был; Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2008 г., утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 28.05.08 г. // Документ опубликован не был.
6. Эрделевский А.М. О некоторых вопросах нового Жилищного кодекса // Закон. 2005. №6.
7. Якупова А.И. Некоторые особенности жилищных правоотношений // Жилищное право. 2007. № 9.
