В статье проанализированы проблемы управления муниципальным имуществом закрытых административно-территориальных образований, рассмотрен ряд социально-экономических проблем на территориях ЗАТО.
Ключевые слова: муниципальное имущество, закрытое территориально-административное образование, проблема социально-экономического развития территории, военные городки, министерство обороны, земельная реформа.
В нынешних условиях усугубления международных отношений, а также с целью поддержания обороноспособности страны, наличие закрытых территориально-административных образований имеет для России особое значение. На сегодняшний день в Российской федерации насчитывается более 40 закрытых территориально-административных образований, расположенных в различных регионах Российской федерации. Каждое из них имеет свою особую направленность, а именно, в соответствии с в п. 1 ст. 1 Закона РФ от 14.07.1992 № 3297–1 «О закрытом административно-территориальном образовании» — созданные с целью обеспечения безопасности функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан [2]. В то же время с развитием экономики и хозяйственной деятельности в регионах, закрытые города переживают не самые лёгкие времена, т. к. прямое назначение этих городов, обеспечение национальной безопасности страны, а комфортность проживания местного населения на территории ЗАТО, это забота органов МСУ в первую очередь.
Первые закрытые города были созданы после Великой Отечественной войны в период с 1946 по 1953 г. с целью разработки атомного оружия. При этом уровень секретности превышал все разумные пределы. Жители таких городов давали подписку о неразглашении своего места жительства, и уж тем более о местоположении этого города. За разглашение подобной информации была предусмотрена уголовная ответственность.
В советское время, в виде компенсации для населения, за сложность проживания, было лучше налажено снабжение, а также начислялись компенсационные надбавки к заработной плате, за сохранение секретности и неудобства, связанные с недоступностью таких городов. Так же уровень благоустройства, социальной сферы и сферы обслуживания был намного выше, а уровень преступности ниже, чем в других «открытых» городах.
В 1992 году был принят Закон № 3297–1 «О закрытом административно-территориальном образовании», который определил правовой режим закрытого административно-территориального образования, меры государственной поддержки граждан, проживающих и работающих в закрытом административно-территориальном образовании, и особенности организации местного самоуправления в закрытом административно-территориальном образовании. С началом реформы «Местного самоуправления» при принятии ФЗ № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», про закрытые города как будто бы забыли, тем самым подчеркнув их особенный статус, и вспомнили лишь в 2003 году, когда приняли ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором отдельной ст. 80 определили особенности осуществления местного самоуправления, сославшись на уже известный закон № 3297–1. Т. е. по сути ничего не изменилось, за исключением одного, всем закрытым городам присвоили статус городского округа. Таким образом, осуществление местного самоуправления на этих территориях должно соответствовать управлению в городских округах. Порядок образования, организации и компетенция органов МСУ в закрытых административно-территориальных образованиях зависят от режима секретности территории, на которой расположено ЗАТО. В связи с вышеуказанными особенностями, на органы МСУ ЗАТО, как правило, накладываются дополнительные полномочия, такие как, полномочия органов МСУ, направленные на решение вопросов местного значения в обязанности по координации деятельности предприятий или объектов, подразделений охраны, полиции, службы гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций, по разработке схем оповещения и эвакуации населения, в случаях аварий на предприятиях или объектах, либо при их угрозе. Так же на органы МСУ возлагаются полномочия по обеспечению пропускного режима, составление инструкций, совместно с органами федеральной службы безопасности.
Обратим внимание на то, что на территории, практически всех, ЗАТО установлен особый режим использования муниципального имущества и муниципальных земель. Это связано с тем, что основная часть земель является военной, а значит, находится в государственной собственности. Это вызывает некоторые сложности, т. к. порядок распоряжения государственным имуществом в корне отличается от порядка распоряжения муниципальным имуществом.
Можно рассмотреть несколько ситуаций на примере Военного городка. Например: житель ЗАТО приватизирует квартиру в собственность, и решает её продать, но сталкивается с проблемой: в соответствии с п. 1 ст. 8 ФЗ № 3297–1 такие сделки могут совершаться только между местными жителями. Т. е. иногородний гражданин РФ не может приобрести жильё на территории ЗАТО, т. к. не имеет регистрации в этом городе, а для того, чтобы получить регистрацию, необходимо иметь либо родственников, которые зарегистрируют в своей квартире, а уже потом можно совершать сделку. Либо покупателю нужно устроиться на работу в организацию или на предприятие, расположенное на территории ЗАТО, но для этого необходимо иметь пропуск, для въезда на территорию ЗАТО, получить ходатайство от работодателя, получить служебное жильё от администрации города, зарегистрироваться в нём и только потом заключить сделку. В то же время пропуск можно получить либо от родственников, либо от работодателя.
Можно пойти другим путём: вы хотите приобрести квартиру в Военном городке (ЗАТО) постоянно и не имеете разрешения на постоянное проживание, также вы не работаете в сфере, связанной с деятельностью Министерства обороны. Значит, для совершения сделки с недвижимостью вам необходимо совершить ряд дополнительных, но обязательных действий, предусмотренных законом, а именно:
- обратиться в орган МСУ ЗАТО с заявлением о принятии решения об участии в такой сделке;
- проконтролировать, чтобы это решение было согласовано с федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится организация или объект, по роду деятельности которых создано ЗАТО, т. е. с Министерством обороны.
Только после того, как вы получите решение органа МСУ ЗАТО, согласованное с Министерством обороны, вы можете совершить сделку купли-продажи. При обращении в регистрирующий орган для регистрации перехода права собственности к остальным документам, подаваемым на регистрацию, вам нужно будет приложить решение органа МСУ с подтверждением о согласовании такого решения с Министерством обороны.
Из всего этого можно сделать вывод, что приобретение недвижимости на территории ЗАТО сопряжено с совершением дополнительных, но обязательных действий. Отсутствие таковых может повлечь финансовые и правовые риски, связанные с признанием сделки по приобретению недвижимости на территории ЗАТО недействительной. Замкнутый круг.
В связи с этим экономическая составляющая рынка жилья в ЗАТО гораздо ниже, чем в других городах того же региона, стоимость недвижимости очень низкая, соответственно экономическая привлекательность отсутствует.
Так же в настоящее время муниципалитеты многих ЗАТО столкнулись с ещё одной немаловажной проблемой управления недвижимым муниципальным имуществом. В то время, когда образовывались ЗАТО, и вся земля находилась в государственной собственности, никто не задумывался о том, что города будут развиваться, население расти, расширятся жилищная и социальная сферы, а значит, возникнет необходимость в строительстве домов, больниц, школ, детских садов и т. д. В начале 90-х годов 20 века произошло выделение муниципальной собственности из государственной, соответственно, муниципалитеты управляя имуществом на основании Федеральных и местных правовых актов стали распоряжаться «своим» имуществом по своему усмотрению, строить объекты жилищной и социальной сферы, передавать землю и объекты недвижимости в аренду предприятиям, давать разрешения на приватизацию, и всё это длилось в течение 25 лет. И вот грянул гром. Министерство обороны, наращивая оборонный потенциал, вдруг спохватилось, что это всё, их земля.
Вот тут-то и вспомнили, что с началом земельной реформы, когда был принят Закон РСФСР «О земельной реформе». Он предусматривал, что земельная реформа направлена на перераспределение земли для создания условий равноправного развития всех форм хозяйствования, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории РСФСР. При проведении земельной реформы предусматривалась передача земли гражданам в собственность бесплатно. Монополия государства на землю на территории РСФСР отменялась. Позднее в 1999 году была разработана и утверждена Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999–2002 годы». Она предусматривала, что перед РФ поставлена сложная задача завершения реформирования земельных отношений и создания российской национальной системы землепользования, которая позволит соединить свободу владения землей, ее эффективное использование и социальную справедливость при распределении земли.Для правового обеспечения названной программы предусмотрены меры по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения собственности на землю и другую недвижимость. Намечена разработка проектов федеральных законов об оценке земли, о государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота сельскохозяйственных земель, о землях городов и иных поселений, о порядке изъятия земельных участков в государственную и муниципальную собственность [5].Вэто же время принимается «Земельный Кодекс», который предусматривает учет значения земли, как основы жизни и деятельности человека. Позднее принимаются ещё несколько сопутствующих законов, с целью урегулировать земельные вопросы, и наконец, принимается закон «О межевании земель» с целью зафиксировать все земли РФ по назначению и собственникам. Вот тут-то и встала проблема: на это требуются огромные финансовые средства, но кто должен платить за это? Собственник земли. А кто собственник? Муниципалитет или Министерство обороны, ведь они в Военном городке находятся на одной территории.
Первостепенная цель Закона о № 3297–1 ЗАТО — обеспечение обороны страны и безопасности государства путём введения особого режима безопасного функционирования на территории муниципальных образований, где расположены военные и иные объекты.
Когда принимали Закон, главным видом угрозы являлась угроза проникновения лиц, несущих потенциальную опасность (шпионаж), на территории таких муниципальных образований, вот почему в первой редакции Закона ограничения распространялись на вход (въезд) и дальнейшее пребывание на территории ЗАТО, в частности, изначально были введены:
– установление запретных контролируемых зон в границах и в пределах границ ЗАТО;
– ограничения на проход (проезд) на территорию ЗАТО, а также временное или постоянное проживание граждан на территории ЗАТО;
– ограничения, связанные с полётами летательных аппаратов над территорией ЗАТО.
С течением времени и появлением новых видов угроз, в том числе связанных с получением прав собственности на территории ЗАТО, вводились новые дополнительные ограничения:
– ограничения на ведение предпринимательской деятельности, а также на право хозяйственной, в том числе права владения, пользования и распоряжения недвижимым имуществом, природными ресурсами, земельными участками, вытекающие из ограничений на проход (проезд) и постоянное проживание на территории ЗАТО;
– ограничения, сопряжённые с особенностями совершения сделок с недвижимостью, находящейся на территории ЗАТО;
– запрет любую деятельность на территории ЗАТО иностранные некоммерческие неправительственные организации и их отделения, а также организаций, учредителями которых являются иностранные граждане или лица без гражданства,
– ограничения на любую деятельность на территории ЗАТО организаций с иностранными инвестициями, только в порядке, предусмотренном Правительством РФ.
Одним словом, если на момент принятия Закона, он отвечал требованиям времени, то сегодня он устарел и требует кардинальной переработки, в частности управления и распоряжения недвижимым имуществом на территории ЗАТО.
Проблема пополнения бюджета муниципального образования напрямую зависит как раз от того, насколько эффективно используется имущество муниципальной собственности, а в свете таких ограничений на владение, распоряжение и пользование этим имуществом, а так же отсутствия инвестиционной деятельности, подобные города, т. е. ЗАТО, так и останутся практически полностью дотационными от государства муниципальными образованиями. Органы МСУ ЗАТО получают дотации из Федерального бюджета на компенсацию дополнительных расходов, связанных с особым режимом безопасного функционирования ЗАТО и потерей доходов в связи с ограничением права ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, а также связанных с развитием и поддержкой социальной и инженерной инфраструктуры, выделяемой из федерального бюджета бюджету субъекта РФ для предоставления бюджету ЗАТО.
Дотации на компенсацию дополнительных расходов, связанных с особым режимом безопасного функционирования ЗАТО, перечисляемые из Федерального бюджета бюджетам ЗАТО отражённые в таблице 1, сократились за последние пять лет в номинальном выражении на 18,3 % и на самом деле в реальном выражении с учётом инфляции сократились ещё более существенно.
|
Наименование дотации |
Дотации ЗАТО из федерального бюджета, млн руб. |
||||
|
2013г. |
2014г. |
2015г. |
2016г. |
2017г. |
|
|
Дотации на компенсацию дополнительных расходов, связанных с особым режимом безопасного функционирования по всем ЗАТО |
11 565,87 |
11 565,87 |
10 047,16 |
10 047,16 |
9 449,35 |
В то время как ЗАТО, наравне с другими муниципальными образованиями, обязаны исполнять Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» в части повышения заработной платы работников учреждений культуры и педагогических работников дошкольных образовательных учреждений». Тем не менее, увеличение средств на данные цели, как мы видим, возможно реализовать только при помощи перераспределения расходов, осуществляемых муниципальным образованием из средств дотации на компенсацию дополнительных расходов, связанных с особым режимом безопасного функционирования ЗАТО [1].
В заключение можно добавить, что установленные ограничения на территории ЗАТО негативно сказываются на социально-экономическом развитии территорий, инвестиционной и предпринимательской деятельности, что не дает развиваться собственной доходной части местного бюджета ЗАТО.
Анализ социально-экономического положения ЗАТО в РФ даёт возможность выделить следующие актуальные проблемы:
– узконаправленная экономика города, а также зависимость рынка труда от градообразующего предприятия;
– большой разрыв в уровне заработной платы между работниками муниципальной (бюджетной) сферы и работниками градообразующих предприятий, у которых заработная плата превышает доход первых в два и более раза
– постоянная нехватка специалистов в области образования, медицинского обеспечения и культурного развития. На местном уровне отсутствует возможность подготовки специалистов в указанной сфере, а выпускники ВУЗов из других не стремятся ехать в ЗАТО, в связи с наличием ограничений, низким уровнем заработной платы, и отсутствием социальной привлекательности
– нехватка средств в муниципальных бюджетах ЗАТО для решения задач поддержания и развития инфраструктуры города и социальной сферы, тем самым создания комфортной среды проживания местного населения;
– доступность и качество медицинских услуг, в том числе высокотехнологичных видов медицинской помощи, а порой полное отсутствие таковых, ввиду удаленности от региональных центров;
– недостаток или полное отсутствие развитой современной транспортной инфраструктуры, а также отдаленность от транспортно-логистических центров.
Таким образом в большинстве закрытых территориально-административных образованиях наблюдается негативная динамика демографической ситуации, отток населения, уменьшение численности работоспособного населения и молодёжи, увеличение населения пенсионного и предпенсионного возраста.
Всё это ещё раз подтверждает необходимость пересмотра законодательства о ЗТО, и принятия оперативных решений по социально-экономическому курсу данных территорий.
Литература:
- Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации: Изменение баланса интересов государственной власти и местного самоуправления /Под ред. Е. С. Шугриной. — М: Изд-во «Проспект», 2017. — 484 с
- Закон РФ от 14.07.1992 № 3297–1 (ред. от 29.06.2018) «О закрытом административно-территориальном образовании» / Собрание законодательства РФ — http://www.szrf.ru
- Постановление Правительства РФ от 18.04.2005 N 232 (ред. от 03.03.2018) «Об утверждении Правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования». / Собрание законодательства РФ — http://www.szrf.ru
- Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ / Собрание законодательства РФ — http://www.szrf.ru
- Чубуков Г. В., Земельное право России: учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «юриспруденция» — М. — 2002, 328 с/
