Формирование системы организованного управления обществом, развитие экономического, социального и геополитического потенциала страны возможно только при наличии высококвалифицированного персонала в структуре государственного и муниципального управления. По своей сути государственная и муниципальная служба является социально-правовым институтом, целью существования которого выступает защита и представление интересов граждан, включая осуществление государственной и муниципальной деятельности, управление. Рассматривая кадровую политику в сфере государственной и муниципальной службы важно уделить внимание двум основным направлениям: политика в области требований к действующему составу замещаемых должностей и политика кадрового резерва.
«Проводимые в России реформы направлены на создание реального фундамента для перехода к формированию единой и эффективной системы власти, способной оперативно принимать решения высокого качества…» [5].
Фундаментальным элементом, образующим систему государственной и муниципальной службы, выступает государственный или муниципальный служащий, т. е. гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной или муниципальной службы, получающий за это заработную плату за счет средств бюджета соответствующего уровня. И поскольку на служащего возлагаются функции по осуществлению компетенций того или иного органа власти, представителя органа власти в наибольшей или меньшей степени в зависимости от занимаемой им должности, как с точки зрения профессионализма, так и имиджа власти, то следовательно, равно как к претендентам так и к замещающим должности государственной или муниципальной службы законодатель устанавливает ряд квалификационных и профессиональных требований. В частности, руководствуясь федеральными законами «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации» можно выделить четыре основных блока, требований и ограничений, связанных с прохождением государственной и муниципальной службы:
Первый блок: Квалификационные требования к лицам, замещающим должности государственной и муниципальной службы.
К данной классификации можно отнести требования к уровню профессионального образования, стажу государственной и муниципальной службы, либо в смежной деятельности, связанной с направлением деятельности на замещаемой должности. Кроме того, к государственным и муниципальным служащим устанавливаются требования по повышению квалификации, регулярность которого в соответствии с действующим законодательством осуществляется не реже одного раза в три года, и обусловленные необходимостью поддержания уровня профессионализма служащих, в связи с постоянным и динамичным развитием законодательной базы в различных сферах деятельности. Квалификационные требования, необходимые для исполнения должностных обязанностей отличаются в зависимости от вида деятельности служащего, устанавливаются федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации [9; 10], муниципальными нормативными правовыми актами, а также закрепляются в должностной инструкции.
Контроль за соответствием государственного и муниципального служащего требованиям, устанавливаемым законодательством и нанимателем, осуществляется путем проведения аттестации государственных и муниципальных служащих, по результатам которой аттестуемый может быть признан годным к прохождению государственной и муниципальной службы, направлен на курсы повышения квалификации, или в случае выявления несоответствия занимаемой должности, снят с занимаемой должности.
Второй блок: Ограничения, связанные с принятием на государственную или муниципальную службу.
В данную группу включаются условия, ограничивающие возможность поступления гражданина на государственную или муниципальную службу по причинам, не связанным с уровнем его профессиональной подготовки, или в отдельных в случаях, не зависящих от самого гражданина.
Так на государственную или муниципальную службу не могут быть приняты граждане:
– недееспособные или ограниченно дееспособные;
– осужденные к наказанию, исключающему возможность выполнения служебных обязанностей в соответствии с должностью государственной или муниципальной службы;
– имеющие близкое родство или свойство со служащими, занимающими должности, связанные с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью этому должностному лицу;
– имеющие заболевания, препятствующие поступлению на государственную и муниципальную службу;
– достигшие предельного возраста принятия на государственную или муниципальную службу;
– не прошедшие военную службу по призыву;
– имеющие гражданство иностранных государств, за исключением определенных федеральным законодательством случаев;
– предоставившие подложные документы или заведомо ложные сведения и др.
Немаловажной особенностью поступления на должность и замещения должности государственной или муниципальной службы является обязанность ежегодно подавать сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера [6]. Причем федеральным законом «О противодействии коррупции», уточняется, что данная обязанность установлена для лиц, включенных перечень, установленный нормативными правовыми актами [11]. Также с 1 апреля 2017 года за государственными и муниципальными служащими закрепляется обязанность предоставления сведений об адресах сайтов и (или) страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», на которых гражданин, претендующий на замещение должности государственной и муниципальной службы, государственный или муниципальный служащий размещали общедоступную информацию, а также данные, позволяющие их идентифицировать.
Третий блок: Запреты, связанные с поступлением на государственную и муниципальную службу.
Данная категория требований касается запретов для государственных и муниципальных служащих возможностью заниматься предпринимательской деятельностью; совмещения государственной и муниципальной службы; заниматься дополнительной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской; использования связей, связанных с исполнением должностных обязанностей; присвоения подарков и вознаграждений, полученных в связи занимаемой должностью; созданием политических партий, религиозных и других общественных объединений; представления интересов партий, религиозных и других общественных объединений от лица замещаемой должности; разглашения сведений, составляющих служебную информацию и ставших известными государственному или муниципальному служащему в силу направления его профессиональной служебной деятельности и т. д.
Четвертый блок: Требования к поведению государственного и муниципального служащего.
К основным требованиям, предъявляемым к государственным и муниципальным служащим в сфере профессионального поведения, относятся:
– добросовестное исполнение должностных обязанностей, на высоком профессиональном уровне;
– проявление корректности в общении с гражданами, учитывая национальные, религиозные и иные особенности различных социальных групп, сохранение беспристрастного отношения к физическим и юридическим лицам при взаимодействии с ними, в связи с исполнением должностных обязанностей и др.
Иными словами, данная группа включает в себя требования по соблюдению служебного и корпоративного этикета. Отдельно стоит выделить внедрение на современном этапе развития государственной и муниципальной службы методологии японской системы менеджмента LEAN, или «Бережливого производства» [2]. Впервые на необходимость внедрения «бережливого производства» указал премьер-министр Российской Федерации Д. А. Медведев, призывая внедрять технологии «Бережливого производства» в государственном управлении. Технология LEAN используется большинством крупнейших компаний мира. В России первой компанией, внедрившей методы LEAN, основываясь на системе, используемой на японском предприятии «Toyota», стало ПАО «Сбербанк». Основная задача бережливого производства — это высвобождение ресурсов и оптимизация процессов, в целях повышения производительности предприятия. Цель внедрения «Бережливого производства» в системе государственных и муниципальных органов — это увеличение эффективности деятельности органов власти и органов местного самоуправления, рост производительности труда и снижение расходов, в том числе за счет заключения эффективных контрактов с государственными и муниципальными служащими, и как следствие повышение социальной удовлетворенности граждан [8].
Таким образом, в системе государственной и муниципальной службы Российской Федерации сформирована достаточно организованная система критериев к государственным и муниципальным служащим, а также лицам, претендующим на замещение государственной или муниципальной должности, позволяющая государству формировать высококвалифицированный кадровый состав в органах власти и местного самоуправления.
На сегодняшний день в России сформировалась правовая основа для решения вопросов, связанных с формированием кадрового резерва государственных и муниципальных должностей. Работа в данном направлении была начата во исполнение поручений Президента от 01.08.2008 [7].
Под кадровым резервом следует понимать совокупность государственных гражданских и муниципальных служащих (граждан), признанных победителями конкурсного отбора для включения в резерв на замещение вакантных должностей государственной и муниципальной службы, а также по другим основаниям, предусмотренным законодательством, на основе оценки их профессионального уровня (знаний и навыков, профессиональных и личностных качеств) и соответствия квалификационным требованиям к должностям государственной и муниципальной службы [14].
Также действующим законодательством определены основные приоритетные направления формирования кадрового состава муниципальной службы:
1) назначение на должности муниципальной службы высококвалифицированных специалистов с учетом их профессиональных качеств и компетентности;
2) содействие продвижению по службе муниципальных служащих;
3) повышение квалификации муниципальных служащих;
4) создание кадрового резерва и его эффективное использование;
5) оценка результатов работы муниципальных служащих посредством проведения аттестации;
6) применение современных технологий подбора кадров при поступлении граждан на муниципальную службу и работа с кадрами при ее прохождении [12].
В соответствии с утвержденной системой государственной службы Российской Федерации формируются соответствующие виды резервов управленческих кадров.
Федеральный резерв управленческих кадров — база данных высокопрофессиональных и перспективных сотрудников федеральных органов исполнительной власти, государственных органов субъектов Российской Федерации, а также государственных корпораций и организаций, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации, рекомендованных в установленном порядке руководителем («первым лицом») соответствующего государственного органа и организации. Федеральный резерв управленческих кадров состоит из трех уровней [14] (рисунок 1)
С целью проработки методик подбора, подготовки и переподготовки кадров в федеральный управленческий резерв в соответствии с перечнем поручений Президента Российской Федерации № Пр-1573 принята и утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации федеральная программа о подготовке и переподготовке резерва управленческих кадров (далее — федеральная программа) [12]. Изначально программа была принята на четыре года, но в связи с востребованностью и не снижающейся актуальностью федеральной программы, необходимостью дальнейшей подготовки управленческих кадров, она была продлена до 2018 года.
Рис. 1. Уровни Федерального резерва управленческих кадров.
Реализация программы направлена на повышение профессиональной и управленческой компетентности лиц, состоящих в составе федерального резерва управленческих кадров [4].
Реализация федеральной программы осуществляется в три этапа: обучение пилотной группы высшего уровня резерва управленческих кадров в 2010–2011 годах; обучение четырех потоков резервистов (2012–2015 годы); обучение новой категории участников, включенных в специальной список программы.
В рамках программы осуществляются подготовка и переподготовка кадров в виде обучения, организованного по модульному принципу, мероприятия связанные с развитием коммуникации служащих, зарубежные стажировки, организации встреч обучаемых с представителями экономического и политического сообщества.
Так, по состоянию на 26 декабря 2016 г. в Российской Федерации численность федеральных резервистов составила 2002 человека, в том числе в высшем уровне резерва 398 человек. Численность резервов региональных управленческих кадров на начало второго полугодия 2016 года составила 7692 человека. Среди субъектов РФ лидерами по формированию кадровых резервов являются Ростовская область — 405 резервистов, Ставропольский край — 324 резервиста, Красноярский край — 313 резервистов, город Санкт-Петербург — 247 резервистов и Курская область — 242 резервиста [14].
Вопрос формирования резерва кадров муниципальной службы урегулирован статьей 33 федерального закона о муниципальной службе [10], устанавливающий, что в муниципальных образованиях может создаваться кадровый резерв для замещения вакантных должностей муниципальной службы. Порядок формирования кадрового резерва муниципальных служащих устанавливается соответствующими муниципальными правовыми актами.
Кадровый резерв в структуре законодательства о государственной и муниципальной службе выступает в качестве эффективного ресурса формирования кадрового состава. Главной целью формирования кадрового резерва является его использование для своевременного обеспечения государственной и муниципальной службы высококвалифицированными кадрами. Наличие такого резерва на федеральном, региональном и муниципальном уровнях позволит оперативно решать вопрос с замещением вакантных должностей без проведения конкурсных процедур кадрами, подготовленными и соответствующими критериям, необходимым для решения поставленных задач в соответствии с будущими должностными обязанностями [1].
В связи с этим своевременное формирование и подготовка кадрового резерва способствуют поддержанию стабильности кадрового состава органов государственной власти и местного самоуправления.
Таким образом, очевидно, что на современном этапе в России осуществляется активная политика по подготовке высококвалифицированных кадров для замещения вакантных должностей муниципальной и государственной службы. Тем не менее, остаются открытыми несколько вопросов.
1) Отсутствие возможности контроля включенными в резерв гражданами процесса назначения на замещение вакантных должностей государственной и муниципальной службы [3]. Остается вероятность формального подхода к формированию кадрового резерва [13]. Возможно, существует необходимость в законодательном оформлении на федеральном уровне процедуры назначения на вакантные должности государственной и муниципальной службы, закрепляя приоритет на замещение вакантной должности за гражданами, стоящими в кадровом резерве.
2) Необходимость разграничения понятий муниципального служащего и специалиста, осуществляющего свою профессиональную деятельность в структуре государственного или муниципального органа, но выполняющего функции обеспечивающего специалиста. Данное мероприятие позволит не только оптимизировать процесс подбора кадров на ряд должностей, должностные обязанности которых не связаны с взаимодействием с физическими и юридическими лицами, а также с принятием управленческих решений, но также обеспечит почву для эффективного внедрения системы «Бережливого производства».
Литература:
- Биджиев А.С., Шамарова Г.М. Особенности формирования и использования кадрового резерва государственной и муниципальной службы // Государственная власть и местное самоуправление, 2013. №3. С. 25.
- Давыдова Н.С. Проактивный менеджмент в органах государственной власти // Вестник Удмуртского университета, 2015. Т. 25, вып. 5. Экономика и право. С.39.
- Киреева Е.Ю. Открытость кадрового отбора на государственную службу: proetcontra // Конституционное и муниципальное право, 2013. №12. С. 54.
- Костромина С.В. Кадровый резерв государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: проблемы и перспективы // Административное и муниципальное право, 2009. №5. С.12.
- Костылев А.К. Особенности реализации административной реформы в Российской Федерации // Вестник Тюменского государственного университета. Тюмень – 2009. - №2 - с. 100.
- Кулешов И.В., Осинцев Д.В. О «перегибах и упрощенчестве» в антикоррупционном законодательстве и о проблемах конкурсного отбора кадров государственной и муниципальной службы // Российский юридический журнал, 2011. №1. С.211.
- О формировании резерва управленческих кадров Поручение Президента Российской Федерации [Электронный ресурс] // Президент России: сайт. – URL: http://www.kremlin.ru/events/councils/5131
- Рабунец П. Дмитрий Медведев о повышении эффективности государственного управления за счет Lean-технологий // Блог о производственном менеджменте Leaninfo.ru, 2013. – URL: http://www.leaninfo.ru/2013/01/25/medvedev-lean-technologies/
- Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215.
- Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 10. Ст. 1152. и др.
- Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
- Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 19. Ст.2339.
- Старцева Е.Н. Отдельные проблемы формирования кадрового состава федеральных государственных гражданских служащих в контексте работы с кадровым резервом // Муниципальная служба: правовые вопросы, 2009. №4. С. 24.
- Федеральный портал государственной службы и управленческих кадров [Электронный ресурс] - URL:http://gossluzhba.gov.ru
