Центральный банк Российской Федерации как регулятор и одновременно с этим участник финансового рынка



Постановка проблемы. Центральный банк Российской Федерации помимо выполнения имманентно присущих функций по защите и обеспечению устойчивости национальной валюты (статья 75 Конституции РФ), выполняет также функции по развитию и укреплению банковской системы государства (функции банковского регулятора), а с 2013 года (с вступлением в силу, в частности, Федерального закона от 23.07.2013 № 251-ФЗ) — функции регулятора финансового рынка (или, как часто указывается в литературе, функции мегарегулятора). Вместе с тем, Центральный банк РФ также обладает статусом участника финансового рынка. Так, согласно статье 46 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Центральный банк РФ имеет право осуществлять целый ряд банковских операций и сделок. Какова природа полномочий Банка России как участника финансового рынка: являются ли такие полномочия необходимым продолжением регуляторных функций, или же такие полномочия могут использоваться Банком России для получения прибыли? Возможно ли в данном случае говорить о наличии конфликта интересов? Необходимо ли ограничение полномочий Центрального банка Российской Федерации?

Пытаясь ответить на поставленные вопросы, отметим, что правовой статус Центрального банка России, природа его полномочий интересовала и интересует исследователей по сей день; указанный вопрос поднимается практически в каждом современном учебнике банковского права.

Оставляя за рамками данной статьи дискуссии относительно конкретной квалификации Банка России как какой-либо организационно-правовой формы, а равно как и вопрос об отнесении Банка России к какой-либо ветви власти (либо признании того, что Банк России не входит ни в одну ветвь власти), лишь согласимся с позицией, согласно которой при настоящем правовом регулировании сложилась такая ситуация, при которой Банк России выступает в двух ипостасях: в качестве органа, призванного обеспечивать нормальное функционирование всех сегментов финансового рынка России, а также в качестве особой универсальной кредитной организации, являющейся центром не только банковской системы, но и всех организаций, действующих на финансовом рынке страны [3, с. 517–518; 4, с. 267].

Относительно вопроса о природе правомочий Банка России как участника финансового рынка имеется несколько точек зрения.

Так, некоторые исследователи полагают, что наличие прибыли, которую Банк России получает в результате проведения банковских операций и сделок, необходимо Банку России (как и центральным банкам любых государств) прежде всего для реализации основного принципа деятельности — независимости от органов законодательной и исполнительной власти [5, с. 53–54].

Заслуживает внимание точка зрения, согласно которой «систематическое или даже вообще извлечение прибыли от своих операций ни в коем случае не может быть целью деятельности Банка России. Иначе и не должно быть, поскольку преследование цели систематического получения прибыли вступило бы в противоречие с основными целями и задачами Банка России как особого субъекта в системе органов государственной власти и в банковской системе» [4. с. 265]

Существует и иная точка зрения, согласно которой за Банком России предлагается закрепить, в том числе, и цель получения прибыли, что, в свою очередь, позволит увеличить размер денежных средств, которые Банк России будет отчислять в бюджет государства [2].

Нельзя не обратить внимание и на мнение исследователей относительно принципиальной возможности совмещения функций мегарегулятора и участника финансового рынка. Так, С. Г. Тер-акопов и Т. М. Кожевникова считают, что «создание мегарегулятора финансового рынка на базе Банка России несет в себе целый комплекс рисков. Один из них состоит в усилении конфликта интересов, связанного с одновременным осуществлением контроля и надзора за финансовыми организациями и участием в их капитале. […] При таком масштабе вовлеченности избежать конфликта интересов невозможно. Приобретение Банком России статуса мегарегулятора финансового рынка усиливает этот конфликт интересов и распространяет его на небанковские финансовые организации, в отношении которых он получил контрольно-надзорные полномочия» [23].

Отчасти на возникновение возможного конфликта интересов указывает и О. Н. Булаков, обращая внимание на то, что «придание Центральному Банку РФ статуса коммерческой организации противоречило бы осуществлению им контрольных функций в системе кредитных организаций» [8].

Аналогичные опасения относительно возникновения конфликта интересов между различными направлениями деятельности Банка России высказывает и А. Н. Костюков. Так, исследователь указывает, что «создание мегарегулятора на базе ЦБ РФ вызовет конфликт интересов, возникающий вследствие концентрации у Банка России множества различных функций, а также участия ЦБ в капитале и управлении отдельными крупными игроками финансового рынка» [14].

Произведя обзор точек зрения по рассматриваемой проблеме, попробуем сформулировать свое мнение.

Прежде всего отметим, что функции участника финансового рынка в той или иной форме характерны для любого центрального банка. Как справедливо указывается в юридической литературе, при определении сущности центрального банка нужно понимать, что центральные банки представляют собой экономический институт, так как функционируют преимущественно в сфере рыночных (экономических) отношений. Операции и другая деятельность центрального банка разворачивается в экономической среде, сам банк использует в основном рыночные методы регулирования [17, с. 7]. На возможность проведения денежно-кредитной политики посредством использования такого инструмента, как операции на открытом рынке, указывают и другие исследователи [21; 22, с. 56, 144].

С другой стороны, обладание информационными, властными, контрольными, организационно-распорядительными ресурсами, которое происходит из самого статуса Центрального банка как регулятора финансового рынка, во-первых, может поставить Банк России в превалирующее положение над другими участниками финансового рынка, во-вторых, может создать конфликт интересов между двумя функциями банка: регуляторной (контрольной) и функцией проведения финансовой политики посредством осуществления операций на открытом рынке. Актуальность проблемы подчеркивает и то, что часть получаемых Банком России доходов (25 %) от операций на рынке остается в распоряжении самого банка (направляется в резервы и фонды различного назначения) [29], то есть, по сути, возникает объективная предпосылка к увеличению своих финансовых посредством недобросовестного использования своего превосходящего (привилегированного) положения на рынке.

Таким образом, по нашему мнению, необходимо говорить о возможности существования конфликта интересов между различными функциями Центрального банка России [12].

По нашему мнению, минимизация вероятности реализации такого конфликта интересов может быть произведена следующими способами:

1) установление целей и мотивов деятельности актора: так, такой способ уже используется в действующем законодательстве. Согласно статье 3 ФЗ «О центральном банке Российской Федерации» получение прибыли не является целью деятельности Банка России. В данном случае нам необходимо согласиться с авторами [4, с. 265], полагающими, что такое установление целей деятельности может исключить коллизию между функцией контроля и надзора и функцией проведения операций на финансовом рынке. Между тем, необходимо отметить, что одно лишь установление целей деятельности не может нивелировать такой конфликт интересов;

2) вторым способом снижения конфликта интересов может стать построение внутренней системы управления, направленной на разделение полномочий. Отметим, что создание такой системы управления нашло отражение в законе[1];

3) третьим способом снижения конфликта интересов может стать передача некоторых полномочий Центрального банка[2] иным органам.[3]

Развитие последней идеи возможно, в том числе, через раскрытие ранее поставленного вопроса о том, нуждаются ли в ограничении полномочия Банка России как регулятора: какие полномочия и в какой мере.

Как справедливо указывает А. Н. Костюков, международный опыт не дает однозначного ответа в вопросе движения к мегарегулятору: в разных странах существует различные модели совмещения регуляторной и надзорной функций [14].

В литературе формулируются предложения об ограничении права Центрального банка на мотивированное суждение в аспекте качественной диагностики состояния кредитной организации четко установленными законодательными критериями и формулировками [27, c. 14][4].

Существуют мнения о возможности расширения полномочий Банка России по сбору необходимой для осуществления надзорной деятельности информации [9].

По нашему мнению, структура и сочетание полномочий в рамках одного органа либо в рамках нескольких органов — вопрос, прежде всего, экономики и менеджмента.[5] Задача права в решении данного вопроса — обеспечить соблюдение основных принципов осуществления властных процедур — Nemo debet esse judex in propria causa, принцип исключения конфликтов интересов, принцип четкости и ясности требований к поднадзорным субъектам и т. д. При соблюдении таких принципов, по нашему мнению, существующая структура Центрального банка РФ имеет право на существование.

Таким образом, осуществление Центральным банком РФ функций регулятора и одновременно с этим участника финансового рынка актуализирует возможность возникновения конфликта интересов. Вместе с тем, действующим законодательством предусмотрены механизмы минимизации возникновения такого конфликта интересов.

Литература:

1. Алексеева Д. Г. Пыхтин С. В. Хоменко Е. Г. Банковское право: учебное пособие.
2. Антропцева И. О. Правовой статус Банка России: финансово-правовой аспект: автореф. дисс.... к.ю.н. — М., 2006
3. Коммерческое (предпринимательское) право: учебник: в 2 т. Т. 2 / под ред. В. Ф. Попондопуло. — 5-е изд., перераб и доп. — М.: Проспект, 2016.
4. Банковское право: учебник / под ред. В. Ф. Попондопуло, Д. А. Петрова. — М.: Издательство Юрайт, 2014. — 468 с.
5. Банковское право для экономистов: учебник / Т. Э. Рождественская, А. Г. Гузнов, А. В. Шамраев. — М.: Издательство Юрайт, 2017. — 357 с.
6. Банковское право: учебник для бакалавров / В..С. Белых, С. И. Виниченко, Д. А. Гаврин и др.; под ред В. С. Белых. — Москва: Проспект, 2015. — 696 с.
7. Бочарова Н. Н. Новеллы административно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации в условиях административной реформы // Административное и муниципальное право. — 2013. — № 11. С. 1036–1038.
8. Булаков О. Н. Проблемы права: статус Центрального банка РФ / О. Н. Булаков // Пробелы в российском законодательстве. — 2014. — № 3. С. 12–16.
9. Быстрова Е. Ф. Актуальные вопросы инспекционной деятельности Банка России // Ленинградский юридический журнал. — 2013. — № 3. С. 44–47
10. Быстрова, Е. Ф. Правовые основы деятельности территориальных учреждений
11. Центрального банка Российской Федерации в области банковского надзора: автореф. дисс. … к.ю.н. / Е. Ф. Быстрова. -Саратов, 2007. — 26 с.
12. Дедов Д. И. Конфликт интересов / Д. И. Дедов. — М.: Волтерс Клувер, 2004. — 288 с.
13. Итоговый отчет НИУ ВШЭ по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета — https://www.hse.ru/data/2013/12/13/1339714268/ %D0 %98 %D1 %82 %D0 %BE %D0 %B3 %D0 %BE %D0 %B2 %D1 %8B %D0 %B9_ %D0 %BE %D1 %82 %D1 %87 %D0 %B5 %D1 %82.pdf
14. Коррупция: природа, проявления, противодействие: монография / отв. Ред. Т. Я. Хабриева. М, 2012. С. 352
15. Костюков, А. Н. Центральный банк Российской Федерации — регулятор финансовых рынков / А. Н. Костюков. // Вестник Омского Университета: Серия «Право». — 2013. — № 4. — С. 38–43.
16. Кудряшова Е. В. Центральный банк Российской Федерации в системе стратегического планирования России / Е. В. Кудряшова // Банковское право. — 2017. — № 1. С. 20–24.
17. Ноздрачев А. Ф. Конфликт интересов: новое «универсальное» нормативное правовое определение понятия в законодательстве о противодейсвтии коррупции // Административное право и процесс. — 2016. — № 6. С. 26–38
18. Организация деятельности центрального банка: учебник / под ред. Е. А. Звоновой. — М.: ИНФРА-М, 2013. — 400 с.
19. Пастушенко, Е. Н., Земцов, А. С. О правовом статусе Центрального банка
20. Российской Федерации:тенденции законодательного регулирования и судебной практики /Е. Н. Пастушенко, А. С. Земцов. // Банковское право. — 2013. — № 6. — С. 35–41.
21. Попондопуло В. Ф. Коммерческое (предпринимательское) право: учебник / В. Ф. Попондопуло. — 4-е изд., перераб. и доп. — М.: Норма: ИНФРА-М, 2015. — 608 с.
22. Правовые модели и реальность: монография М. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правителдьстве РФ: ИНФРА-М, 2015, 280 с.
23. Рамазанов С. А. Методы и инструменты денежно-кредитной политики Банка России в современных условиях / С. А. Рамазанов: автореф. дисс. … д.ю.н. — Иваново, 2012. — 33 с.
24. Саадулаева Т. А. Совершенствование денежно-кредитной политики России в современных условиях / Т. А. Саадулаева: дисс. … к.э.н. — М., 2014. — 178 с.
25. Тер-акопов С. Г. Исследование проблемы мегарегулятора российского финансового рынка / С. Г. Тер-акопов, Т. М. Кожевникова // Социально-экономические явления и процессы. — 2014. — № 7. С. 63–68
26. Тихонов К. А. Роль Центрального банка Российской Федерации как регулятора деятельности кредитных потребительских кооперативов / К.А, Тихонов // Банковское право. — 2016. — № 3. С. 50–54.
27. Шевченко, Д. А. Административно-правовое регулирование банковской деятельности Центральным банком Российской Федерации: автореф. дисс. к.ю.н. / Д. А. Шевченко. — М., 2008. — 38 с.
28. Шевченко, Д. А. Административно-правовое регулирование банковской деятельности Центральным банком Российской Федерации: автореф. дисс. к.ю.н. / Д. А. Шевченко. -М., 2008. — 38 с.
29. Статья 26 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации»

---

[1] Так, согласно ст. 83.1 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации» такая система строится на принципе разделения конфликтующих функций между заместителями Председателя Центрального банка РФ

[2] Исключение которых не лишит Банк России имманентно присущей функции по поддержанию стабильности национальной валюты

[3] При этом мы понимаем, что такое предложение, по сути, означает отход от концепции мегарегулятора

[4] Однако имеются и несколько иной взгляд: Быстрова, Е. Ф. Правовые основы деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации в области банковского надзора : автореф. дисс. к. ю. н. / Е. Ф. Быстрова. -Саратов, 2007. - 26 с.

[5] Например, объединение полномочий в рамках одного органа, по мнению экономистов, ведет к снижению издержек на содержание такого органа в целом – см., например, Итоговый отчет НИУ ВШЭ по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета - https://www.hse.ru/data/2013/12/13/1339714268/%D0%98%D1%82%D0%BE%D0%B3%D0%BE%D0%B2%D1%8B%D0%B9_%D0%BE%D1%82%D1%87%D0%B5%D1%82.pdf