В научной статье рассматривается становление и развитие квалификационных коллегий судей. Выделяются основные этапы развития квалификационных коллегий судей в системе органов судейского сообщества, критериями выделения которых послужили законодательно определенные организационные и функциональные характеристики квалификационных коллегий судей, обусловливающие изменения их правового статуса.
Ключевые слова: судейское сообщество, квалификационная коллегия судей, этапы развития, учредительный этап, формационный этап, современный этап.
Keyword: judicial community, the qualification Collegium of judges, stage of development, the constituent phase, formational stage, present stage.
Феномен судейского сообщества существует во всех демократических странах и является неотъемлемой составной частью независимой судебной власти. Судейское сообщество является формой реализации судейского самоуправления и одной из гарантий независимости судебной власти. Это подтверждается как практикой деятельности таких органов в зарубежных странах, так и международно-правовыми актами, регулирующими стандарты судебной независимости. Судейское сообщество в лице его органов выражает интересы носителей судебной власти — судей.
Органы судейского сообщества были созданы в течение нескольких последних десятилетий во многих странах мира. Само понятие «орган судейского сообщества» является очень широким и смысловое его наполнение в разных странах существенно различается.
Первоначальное понимание органов судейского сообщества сложилось в послевоенной Европе, когда во Франции, в Италии, Португалии и Испании были созданы первые судебные советы — независимые органы, целью которых являлось обеспечение более высокой степени независимости судов от исполнительной власти. Эта цель достигалась, передачей таким органам важной функции по назначению судей, а также составом органов — в них входили судьи и представители других ветвей власти. Этот опыт создания и функционирования судебных советов оказался настолько успешным, что во второй половине XX в. во многих странах Европы, Северной и Латинской Америки, Азии, Африки и Ближнего Востока были созданы органы судейского сообщества. При этом, несмотря на то, что цель их создания, как правило, была единой — обеспечение независимости судебной власти — тем не менее институциональная структура, состав, порядок формирования и компетенция их существенно отличаются.
В мировой практике органы судейского сообщества (чаще всего они именуются судебными советами) представляют собой избираемые либо назначаемые институты, обладающие полномочиями (зачастую весьма значительными) в отношении назначения, обучения, карьерного роста судей, привлечения судей к дисциплинарной ответственности, функциями по финансированию и администрированию судебной системы. Как правило, органы судейского сообщества независимы от законодательной и исполнительной властей и рассматриваются в качестве независимых посредников между данными ветвями власти и судебной системой.
В континентальной Европе после второй мировой войны органы судейского сообщества были учреждены сначала во Франции. В 1946 г. был создан орган судейского сообщества — Высший совет магистратуры (Conseil Superieur de la Magistrature). С момента образования Совета и до настоящего момента его структура и состав претерпели значительные изменения, между тем функции Совета по назначению и дисциплинарным процедурам в отношении судей остались практически неизменными.
В Италии Высший совет магистратуры (Consiglio Superiore della Magistratura) был создан в 1958 г. с целью избавления судебной власти от политического контроля.
В России процесс становления органов судейского сообщества имеет свою историю и связан с определенными периодами становления и оформления судебной власти Российской Федерации и статуса судей.
Квалификационные коллегии судей являются органами судейского сообщества, поэтому история их становления и развития неразрывно связана с историей становления и развития судейского сообщества в целом. Поэтому рассматривать историю развития квалификационных коллегий в России предлагаем рассматривать на основе истории развития органов судейского сообщества.
Существует несколько позиций ученых о периодах развития органов судейского сообщества в России. Так, И. М. Жмурко выделяет четыре периода: период формирования судейского сообщества (1711–1864 гг.), период развития судейского сообщества и образования его органов (1864–1917 гг.), советский (социалистический) период становления судейского сообщества (1917–1988 гг. и период перестройки 1988–1992 гг.) и современный период (с 1992 г. и по настоящее время), который характеризуется созданием органов судейского сообщества, входящих в единую судебную систему Российской Федерации.
Е. В. Бурдина выделяет четыре этапа развития судейского сообщества: первый этап связан с введением Учреждения судебных установлений 1864 года и характеризуется появлением первых форм судейского самоуправления (период с 1864 года по октябрь 1917 года). Начало второго этапа датируется принятием Закона СССР «О статусе судей в СССР» от 4 августа 1989 года и учреждением прообразов современных органов судейского сообщества (период с 1989 по 1992 год). Временные границы третьего — формационного — периода связаны с действием Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г., которым закрепляется представление об органах судейского сообщества и учреждается их система. Четвертый этап — адаптационный (с 2002 года по настоящее время) начинается с принятия Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» от 14 марта 2002 года и характеризуется системным оформлением институциональных основ судейского сообщества и его органов.
На основе периодизации о развитии органов судейского сообщества следует рассмотреть этапы развития квалификационных коллегий судей как органов судейского сообщества. За основу выделения основных этапов развития квалификационных коллегий судей предлагаем законодательные акты, определяющие организационные и функциональные характеристики квалификационных коллегий судей, обусловливающие изменение их правового статуса.
Считаем, что историю судейского самоуправления можно начинать с середины 19 века, когда в результате судебной реформы 1864 года судебная власть отделяется от исполнительной, административной и законодательной.
Первый этап — подготовительный — (до 1989 г.) связан с развитием идей судейского самоуправления и становлением независимости судей в России.
Представляется необходимым выделение этого этапа как периода зарождения и развития идей о судейском самоуправлении и становления основ независимости судов и судей. Этот этап можно назвать предтечей появления органов судейского сообщества в России.
Законы, проводимые в рамках судебной реформы 1864 года, коренным образом изменили процессуальное право и судебную систему России. До этого момента судебная власть фактически являлась придатком исполнительной власти. Суды были лишены независимости, поэтому исследователи называют это время периодом создания судебной власти в России.
Второй этап— учредительный— развития квалификационных коллегий судей (1989–1992) характеризуется учреждением и законодательным закреплением коллегий и других органов судейского сообщества и их становлением как самостоятельных органов самоуправления судей. Квалификационные коллегии судей не входят в органы судейского сообщества. Отправной точкой второго этапа можно считать принятие Закона СССР «О статусе судей в СССР» от 4 августа 1989 года и учреждение квалификационных коллегий, которые не относились к органам судейского сообщества, были наделены полномочиями в отношении кадровых вопросов судей (отбор, проведение экзамена, квалификационной аттестации, привлечение к дисциплинарной ответственности).
Таким образом, органами судейского сообщества квалификационные коллегии СССР Закон СССР «О статусе судей в СССР» не называл, но по своей сущности они таковыми могут считаться, т. к. выполняли функции выразителя мнений судей по вопросам законодательства и правоприменения, решали кадровые вопросы и не являлись частью судебной системы.
Таким образом, органами судейского сообщества квалификационные коллегии СССР Закон СССР «О статусе судей в СССР» не называл, но по своей сущности они таковыми могут считаться, т. к. выполняли функции выразителя мнений судей по вопросам законодательства и правоприменения, решали кадровые вопросы и не являлись частью судебной системы.
Идея учреждения независимой и влиятельной судейской корпорации была высказана в общих чертах в докладе Председателя Верховного Суда РСФСР на Первом Всероссийском съезде судей 17 октября 1991 г. и в принятых съездом документах. Она выдвигалась как гарантия независимости судей от органов юстиции и вышестоящих судов, гарантией защиты прав, чести и достоинства судей.
Отсутствие сплоченной и независимой судейской корпорации, имеющей вес в государственной деятельности и сознательно реализующей интерес права, рассматривалось как одно из проявлений кризиса системы юстиции в России. Идея о создании судейского сообщества нашла воплощение в Концепции судебной реформы в РСФСР 1991 г.
Следующим шагом в становлении российского судейского сообщества стало принятие Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 года № 3132–1 «О статусе судей в Российской Федерации», от которого начинается третий этап развития квалификационных коллегий судей — формационный. Этот закон определил место и роль судейского сообщества как одного из важных институтов, гарантирующих независимое функционирование судебной власти. Были определены организационная форма судейского самоуправления и компетенция органов судейского сообщества. В статье 9 Закона впервые появился термин «органы судейского сообщества», которые названы одним из средств обеспечения независимости судьи. А в статье 17 определяется цель создания таких органов — выражение интересов судей как носителей судебной власти. Квалификационные коллегии судей не включались в органы судейского сообщества и регулировались отдельной статьей 18 Закона о статусе судей. Их основные полномочия связывались с отбором кандидатов в судьи и решением вопросов приостановления или прекращения полномочий судьи, а также аттестации судьи и присвоения ему квалификационного класса и др.Систему квалификационных коллегий составляли Высшая квалификационная коллегия судей и квалификационные коллегии судей Верховного Суда РФ, судей республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов, судей военных округов, групп войск и флотов, а также Высшего Арбитражного Суда РФ и других арбитражных судов.
Таким образом, в этот период оформляются основные полномочия квалификационных коллегий судей, связанные с реализацией единства статуса судей. В настоящее время квалификационные коллегии практически не изменили набора полномочий.
Таким образом, в период создания органов судейского сообщества квалификационные коллегии не рассматривались как часть судейского сообщества законодателем, поскольку их основные полномочия были сосредоточены на решении вопросов кадрового обеспечения судов, а не защиты интересов судей. Но органы судейского сообщества фактически включали квалификационные коллегии в состав органов судейского сообщества.
Значимым шагом на данном этапе стало принятие Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и включением коллегий в систему органов судейского сообщества. Хотя еще в марте 1996 г. Конституционный Суд РФ прямо указал в Постановлении от 7 марта 1996 г. № 6-П, что квалификационная коллегия судей является органом судейского сообщества (п. 3 мотивировочной части).
Принятие Закона о судебной системе было важной вехой развития квалификационных коллегий судей как органов судейского сообщества, поскольку в результате оно стало полноценным элементом системы судебной власти. Данный период характеризуется тем, что созданные квалификационные коллегии стали относиться к органам судейского сообщества формально.
Четвертый этап (2002–2011) — этап закрепления — знаменуется принятием Федерального закона «Об органах судейского сообщества в РФ», в рамках этого этапа происходит законодательное закрепление функций и полномочий квалификационных коллегий судей, этап отличается системным характером законодательного регулирования организации квалификационных коллегий судей в качестве подсистемы органов судейского сообщества, их исключительных государственно-властных полномочий и порядка их осуществления. Квалификационные коллегии судей работают как независимые инстанции по вопросам формирования судейского корпуса, аттестации судей и контролю за их профессиональным поведением.
Пятый этап (2011 — настоящее время) — современный — начинается с принятием Федерального закона от 03.12.2011 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности экзаменационных комиссий по приему квалификационного экзамена на должность судьи» и характеризуется выделением функции по принятию квалификационного экзамена из объема полномочий квалификационных коллегий судей, изменением структуры квалификационных коллегий судей и обособлением экзаменационных комиссий по приему квалификационного экзамена на должность судьи как самостоятельных органов судейского сообщества, наличием дифференциации судейского самоуправления в процедурах конкурсного отбора кандидатов в судьи.
Современный этап развития судейского сообщества характеризуется тем, что в ходе реализации законодательных положений проводится дополнительный анализ их целесообразности, вырабатываются подходы к совершенствованию системы деятельности судейского сообщества.
Таким образом, развитие судейского сообщества и квалификационных коллегий судей как его органов связано с конституционным закреплением и гарантированием принципа самостоятельности и независимости судебной власти.
Литература:
- Судебная власть и правосудие в Российской Федерации: Курс лекций / под ред. В. В. Ершова. — М.: РАП, 2011. С., 422.
- Модернизация статуса судьи: современные международные подходы / Е. А. Куделич, Т. Н. Нешатаева, Н. В. Павлова и др.; отв. ред. Т. Н. Нешатаева. М.: Норма, Инфра-М, 2011. С., 37.
- Жмурко И. М. История развития судейского сообщества и его органов в России // Администратор суда. 2010. № 4. С. 34–39.
- Бурдина Е. В. Правовая природа, организация и деятельность органов судейского сообщества в судебной системе России. Автореф. дисс. … д.ю.н. 12.00.11. М., 2016. С., 16.
- Кутафин О. Е., Лебедев В. М., Семигин Г. Ю. Судебная власть в России: история, документы. В 6 т. — Т. 3 От свода законов к судебной реформе 1864 года/ отв. Ред. А. В. Наумов. — М.: Мысль, 2003. — С.15.
- Бурдина Е. В. Судейское сообщество в Российской Федерации. Становление и основные направления совершенствования. — Саранск: Изд. Морд. ун-та, 2005. — С.-12.
- Лебедев В. М. Становление и развитие судебной власти в Российской Федерации. М., РАП. 2000. С., 57–58.
- Постановление Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 № 1801–1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 31.10.1991. № 44. Ст. 1435.
- Российская газета. № 170, 29.07.1992
- Клеандров М. И. Судейское сообщество: структура, организационно-правовое развитие: монография. М.: Норма, Инфра-М, 2014. С. 117.
- Постановление ВС РФ от 13.05.1993 № 4960–1 «Об утверждении Положения о квалификационных коллегиях судей и Положения о квалификационной аттестации судей»// Ведомости СНД и ВС РФ. 17.06.1993. № 24, ст. 856.
