21 декабря 2016 года президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам была утверждена приоритетная программа «Реформа контрольной и надзорной деятельности» (далее — Реформа контрольной и надзорной деятельности, приоритетная программа).
Согласно информации, представленной на официальном сайте приоритетной программы, проводимая реформа контрольной и надзорной деятельности масштабна:
‒ приоритетная программа включает в себя восемь проектов,
‒ реформа реализуется двенадцатью контрольно-надзорными органами,
‒ в реализации программы участвуют семь министерств.
В разделе 2 приоритетной программы обозначены ее основные цели, в числе которых:
1. Снижение уровня ущерба, наносимого ценностям, охраняемым законом, включая снижение числа смертельных случаев, заболеваний и отравлений, пострадавших и травмированных по контролируемым видам рисков:
‒ на 15 % от уровня 2015 года к концу 2018 года,
‒ на 50 % к концу 2025 года.
2. Снижение уровня материального ущерба по контролируемым видам рисков:
‒ на 10 % от уровня 2015 года к концу 2018 года,
‒ на 30 % к концу 2025 года.
3. В рамках осуществления государственного контроля (надзора), а также муниципального контроля — снижение административной нагрузки на юридические и физические лица, осуществляющие предпринимательскую и иные виды деятельности:
‒ не менее чем на 20 % по сравнению с 2016 годом к концу 2018 года,
‒ на 50 % к концу 2025 года.
4. В рамках осуществления государственного контроля (надзора), а также муниципального контроля — повышение индекса качества администрирования контрольно-надзорных функций, в том числе оптимизация использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов:
‒ в 2 раза к концу 2025 года.
Реформа контрольной и надзорной деятельности связана с такими программами Российской Федерации, как: Государственная программа “Экономическое развитие и инновационная экономика” (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 316), Государственная программа “Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности” (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 328), Программа “Комплексное развитие моногородов”, проект “Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы”.
Мероприятия с целью реализации обозначенных приоритетной программой целей будут осуществлены в отношении ряда видов государственного контроля (надзора), подведомственных следующим государственным органам Российской Федерации:
‒ Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России),
‒ Министерство внутренних дел Российской Федерации,
‒ Федеральная антимонопольная служба (ФАС России),
‒ Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор),
‒ Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор),
‒ Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор),
‒ Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор),
‒ Федеральная таможенная служба (ФТС России),
‒ Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор),
‒ Федеральная налоговая служба (ФНС России),
‒ Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор),
‒ Федеральная служба по труду и занятости (Роструд).
Бюджет приоритетной программы, в соответствии с разделом 5 Паспорта приоритетной программы, составит 150 млн. рублей ежегодно с 2017 по 2019 годы. Изначальное финансовое обеспечение Реформы контрольной и надзорной деятельности планируется обеспечить за счет бюджетных ассигнований в соответствующих федеральных органах исполнительной власти. В дальнейшем по итогам проработки с Минфином Российской Федерации финансовое обеспечение может быть пересмотрено и дополнено.
В рамках Реформы контрольной и надзорной деятельности планируется реализовать следующие проекты:
- Внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности.
- Внедрение системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности.
- Внедрение системы комплексной профилактики нарушений обязательных требований.
- Систематизация, сокращение количества и актуализация обязательных требований.
- Внедрение эффективных механизмов кадровой политики в деятельности контрольно-надзорных органов.
- Внедрение системы предупреждения и профилактики коррупционных проявлений в контрольно-надзорной деятельности.
- Автоматизация контрольно-надзорной деятельности.
- Повышение качества реализации контрольно-надзорных полномочий на региональном и муниципальном уровнях.
Наиболее актуальным в рамках настоящей статьи представляется более подробное рассмотрение проектов, связанных с внедрением риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, систематизацией, сокращением количества и актуализацией обязательных требований, а также внедрением системы предупреждения и профилактики коррупционных проявлений в контрольно-надзорной деятельности.
Предполагается, что реализация указанных проектов способствуют снижению уровня административной нагрузки на организации и граждан, осуществляющие предпринимательскую деятельность.
5 июля 2017 года на селекторном совещании о ходе реализации приоритетной программы “Реформа контрольной и надзорной деятельности” Генеральный прокурор Российской Федерации Чайка Ю. Я. отметил, что “за последние три года при проведении более 19 тысяч гласных оперативных мероприятий подразделениями МВД допущено свыше 2 тысяч нарушений, а возбуждением уголовного дела закончилось менее 15 % обследований”.
Данный статистический пример является показательным в части необоснованной нагрузки на организации и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность.
В рамках проводимой реформы предусмотрен мониторинг ряда показателей, достигнутых посредством ее реализации. В том числе в открытом доступе на официальном сайте программы размещена информация касательно индекса снижения уровня административной нагрузки на организации и граждан, осуществляющие предпринимательскую деятельность. Данная информация представлена в следующих файлах:
- Аналитическая записка по итогам пилотных работ по измерению индекса.
- Анкета “Оценка уровня административной нагрузки на бизнес”.
- Презентация индекса снижения уровня административной нагрузки.
Важно отметить, что под административной нагрузкой, согласно информации, представленной в презентации индекса снижения уровня административной нагрузки, понимается нагрузка на бизнес, связанная с государственным контролем (надзором). Такая нагрузка может возникать вследствие:
‒ прохождения различного рода проверок в рамках государственного контроля (надзора);
‒ соблюдения обязательных требований;
‒ устранения нарушений, которые были выявлены в ходе проверок в рамках государственного контроля (надзора);
‒ назначения административных штрафов;
‒ подготовки и сдачи обязательной отчетности;
‒ подготовки лицензионных требований, сертификатов;
‒ коррупции.
В то же время в административную нагрузку не включаются издержки: рейдов МВД РФ и Генеральной прокуратуры РФ; размера налогов; административных расследований.
Реализация приоритетной программы, в том числе ее части, направленной на снижение уровня административной нагрузки, уже началась в 2017 году. В рамках первичного этапа были выполнены работы по подготовке анкеты для опросов представителей бизнеса, проведению пилотного опроса, подготовке аналитического материала. Результаты работы отражены в Аналитической записке о проведении и результатах пилотажа, включая пример расчета показателя “Уровень административной нагрузки на организации и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность”.
Так в указанной аналитической записке приводится результаты проведения пилотного опроса «Оценка уровня административной нагрузки на бизнес». Данный опрос был проведен в форме онлайн-опроса в период с 6 по 9 июня 2017 года. В опросе были задействованы 500 организаций из 85 субъектов Российской Федерации.
По результатам проведения и анализа результатов пилотного опроса был обозначен ряд выводов.
В рамках планового, предсказуемого взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти наибольшим временным и финансовым издержкам для предпринимательства способствуют:
1. Оперативная реакция на мероприятия государственного контроля (надзора):
‒ установка обновлений для программного обеспечения при изменении отчетных форм;
‒ затраты времени на дорогу для сбора подписей и печатей на отчетность;
‒ занятость большого числа сотрудников организации при подготовке документов для проверок федеральными органами исполнительной власти;
‒ затраты времени сотрудников организации на подготовку рабочего места для инспектора (иного должностного лица, осуществляющего контрольно-надзорные функции), сопровождение инспектора во время проверки;
‒ затраты денежных средств на сертификаты, справки и т. п. от сторонних организаций, требуемые федеральными органами исполнительной власти в рамках соответствия обязательным требованиям, установленным законодательством Российской Федерации;
‒ неформальные платежи и прочие действия в отношении сотрудников федеральных органов исполнительной власти;
‒ затраты времени, денежных средств, связанные с устранением нарушений, выявленных в ходе проверок (включая штрафные санкции за выявленные нарушения).
2. Превентивные меры в рамках долгосрочного, стратегического планирования:
‒ затраты времени сотрудников организации на отслеживание изменений в законодательстве Российской Федерации с целью актуализации документов, процессов;
‒ повышение квалификации сотрудников организации;
‒ прохождение негосударственного аудита на соответствие обязательным требованиям конкретных федеральных органов исполнительной власти.
Помимо проблемных аспектов по результатам аналитической работы были сформулированы также предложения по сокращению в значительной степени издержек бизнеса в рамках контроля (надзора) федеральных органов исполнительной власти:
1. Документационное обеспечение:
‒ упрощение и стандартизация требований, а также документации, повышение прозрачности процедур (включая предоставление конкретных инструкций для бизнеса в отношении процедур государственного контроля (надзора) федеральных органов исполнительной власти;
‒ размещение справочной информации в Едином личном кабинете (включая информацию об обязательных требованиях, планах проверок и т. д.);
‒ представление единого стандарта обязательных требований на региональном и федеральном уровнях;
‒ обеспечение возможности сдачи обязательной отчетности по принципу «одного окна»;
‒ замещение выездных проверок дистанционными;
‒ ликвидация дублирующих требований различных федеральных органов исполнительной власти.
2. Повышение эффективности коммуникаций:
‒ наличие ведомственных каналов обратной связи для бизнеса с целью выявления прецедентов коррупции, проведения необоснованных проверок, незаконного запроса документов;
‒ наличие вневедомственных каналов обратной связи для бизнеса с целью выявления прецедентов коррупции, проведения необоснованных проверок, незаконного запроса документов.
С реализацией приоритетной программы сопряжены как значительные возможности, так и высокие вероятные риски, что непосредственно отмечено в приоритетной программе.
В качестве таких возможностей в рамках Реформы контрольной и надзорной деятельности рассматриваются: повышение уровня соблюдения субъектами предпринимательской деятельности обязательных требований в сфере контрольно-надзорной деятельности; улучшение макроэкономических условий и увеличение материальных расходов субъектов предпринимательской деятельности на системы предупреждения возникновения угроз; увеличение вовлеченности руководителей федеральных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации в реализацию приоритетной программы.
Однако риски в реализации Реформы контрольной и надзорной деятельности также имеются. Перечень предполагаемых рисков, представленный в паспорте приоритетной программы, существенен. Однако в отношении обозначенных рисков представлен ряд мер по минимизации вероятности их наступления, а также наступления негативных последствий.
- Повышение уровня травматизма и смертности по причине увеличения предпринимательской активности.
- Разработка в рамках приоритетной программы методических материалов (рекомендаций и иных документов), которые не смогут быть использованы участниками проекта.
В качестве мер по сокращению риска предполагается выполнение ряда мероприятий: обеспечение непосредственного взаимодействия методических работников и исполнителей приоритетной программы в рамках подготовки методических материалов; обеспечение согласования методик между методическими работниками и исполнителями приоритетной программы; обсуждение проектной документации в рамках заседаний экспертного и общественного совета (при необходимости) приоритетной программы.
Помимо этого вероятно проведение мероприятий по передаче риска, включая передачу разработки ряда сложных проектов проектных документов на конкурс по подготовке НИР.
3. Недостаточный уровень компетенций специалистов контрольно-надзорных органов, которые требуются с целью реализации приоритетной программ.
С целью минимизации риска предлагается обеспечить привлечение ведущих международных и российских экспертов для консультирования методических работников и исполнителей приоритетной программы в отношении как реализации реформы, так и в части получаемых результатов.
4. Сложности в осуществлении коммуникаций между участниками проекта.
Сократить риск планируется путем проведения семинаров и встреч на базе Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации. Также решению вопроса должно способствовать формирование единой информационной системы общения между участниками проекта.
5. Отсутствие меры ответственности участников проекта за соответствие сроков и результатов реализации приоритетной программы ожидаемым.
В качестве мер по минимизации риска предполагается выполнение ряда мероприятий: контроль и мониторинг процесса реализации приоритетной программы путем создания проектного офиса, собрание заседаний проектного комитета с целью решения проблем исполнения проектных поручений, совершенствование системы мотивирования и наказания сотрудников (как материального, так и нематериального).
6. Получение от заказчика проекта дополнительных поручений Правительства РФ и координационных органов РФ.
С целью сокращения риска предлагается проведение следующих мероприятий: разработка методики включения отдельных поручений Правительства РФ в приоритетную программу, проработка единой точки входа дополнительных поручений, включение дополнительных поручений по вопросам контрольно-надзорной деятельности в план реализации приоритетной программы под контролем проектного офиса.
7. Отсутствие согласованности приоритетной программы с другими документами стратегического планирования.
Минимизировать риск планируется путем обеспечения соответствия паспорта приоритетной программы и документов стратегического планирования. Также решению вопроса должно способствовать активное вовлечение руководителей Правительства Российской Федерации в реализацию приоритетной программы.
8. Ухудшение макроэкономических условий, влекущее за собой повышение показателей материального ущерба.
9. Недостаток или отсутствие финансирования приоритетной программы.
Снижению риска должны способствовать такие мероприятия как: выделение дополнительных объемов финансирования с учетом средств, запланированных на реализацию полномочий федеральных органов исполнительной власти.
30 ноября 2017 года в Нижнем Новгороде было проведено публичное обсуждение результатов правоприменительной практики федеральных контрольно-надзорных органов. В рамках обсуждения Министр Российской Федерации по вопросам Открытого правительства Михаил Абызов представил свою позицию по вопросу реформ контрольно-надзорной деятельности: «Важно не то, сколько Роспотребнадзор или Россельхознадзор провели проверок, а то, какие итоги были достигнуты в улучшении качества среды, насколько снизился уровень инфекционных заболеваний или отравлений, уменьшились последствия фитосанитарного и ветеринарного неблагополучия. Сегодня инспектор тратит 90 % времени на проведение прямых проверочных мероприятий. Наша задача — изменить баланс таким образом, чтобы половину времени инспекторский состав контроля и надзора тратил на предотвращение нарушений. В связи с этим Правительство России разработало стандарт по профилактике, который может успешно реализовываться не только федеральными органами, но и региональными».
Данная позиция представляется обоснованной — вопрос предотвращения нарушений существенен и заслуживает выделения значительного времени для проработки инспекторским составом контроля и надзора.
Реформа контрольно-надзорной деятельности, рассмотренная в части в данном параграфе выпускной квалификационной работы, носит масштабный характер и при условии выполнения контрольных точек, обозначенных приоритетной программой, должна обеспечить существенное совершенствование государственного контроля и надзора, в том числе в сфере предпринимательской деятельности.
Литература:
- Чернецкая О. Н. // Зарождение и становление института государственного контроля в Российском государстве до 1917 г.
- Архипов С. В. Проблемы разграничения контроля и надзора в сфере государственного управления.- Известия Российского государственного педагогического университета им. А. И. Герцена, 2007.
- Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М. — 1987.
