Европейская хартия местного самоуправления определяет местное самоуправление как «право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения» [1].
Управление (governance) — процессы, посредством которых принимаются и реализуются государственные политические решения. Это результат взаимодействия, отношений между различными секторами (государством, бизнесом и гражданским обществом), а также сетевизации политики [2, c. 31]. Они включает в себя решения, переговоры и различные отношения власти со стейкхолдерами, чтобы определить, кто получает, что и когда. Отношения между органами власти и различными секторами общества определяют, как делаются и как предоставляются услуги. Таким образом, управление гораздо больше, чем институты власти (government) или «good government», и формирует способ планирования, управления и регулирования услуг или набора услуг в рамках ряда политических, социальных и экономических подсистем.
В последнее десятилетие концепция «демократического местного управления» стала неотъемлемой частью подходов к развитию сообществ (community development) и послужила основой политики в области децентрализации и развития местных органов власти. Сама концепция «good governance» на местном уровне означает качество, действенность и эффективность местной администрации и предоставления государственных услуг (качества местной политики, процедур принятия решений, их инклюзивность, прозрачность и подотчетность).
В данном смысле стоит разделять структурный и функциональный уровень местной власти, который в русском языке не так очевиден. Дело в том, что властные институты и процесс принятия решений далеко не всегда имеют общее основание. Местное (само)управление (local governance) относится к способам осуществления власти на местном уровне и к способу принятия решений на местном уровне (данное понятие может быть актуализировано в теории городских режимов). Оно включает в себя набор институтов, механизмов и процессов, посредством которых граждане и их группы могут формулировать свои интересы и потребности, опосредствовать их различия и осуществлять свои права и обязанности на местном уровне.
Местные органы власти (local government) являются официальными организациями (политическими и административными органами), уполномоченными выполнять определенные публичные функции и предоставлять различные общественные блага и услуги на местном и субнациональном уровне. Такое разделение в значительной степени должно определять методологические рамки исследования. В данном ключе стоит необходимость анализировать как институциональное измерение отношений местных властей и институтов гражданского общества, так и человеческое измерение таких отношений. Первое измерение можно осуществить, использовав теорию неоинституциализма (в частности, экономическую его ветвь). Со вторым измерением дело обстоит несколько сложнее, однако к нему может быть приложен акторный подход, который в современных теориях городской политики представлен теорией заинтересованных групп и community studies.
За последние несколько лет повышенное внимание к институтам возникло в истории, социологии, экономике и политологии [3, p. 7]. «Новый институционализм» — это больше, чем воскрешение старых институциональных традиций.
Этот подход в политической науке затрагивает вопросы как принятия законодательных, так и бюрократических решений. Первый из них была сосредоточен на институтах как на ограничениях, которые ограничивают выбор, предрасполагают к определенным результатам и позволяют стейкхолдерам преодолевать непереходность голосования большинства.
Институциональные механизмы, такие как структуры комитетов в законодательных органах или конституционные ограничения на действия чиновников, часто порождают «структурное равновесие» [3, p. 7].
Вторым вкладом нового институционализма были моделирование бюрократических институтов, основанных на экономической теории фирмы и принципал-агента. Иногда бывает полезно уменьшить неопределенность и минимизиовать транзакционные издержки посредством институциональных механизмов, которые «интернализуют» определенные виды деятельности внутри организации.
Мы считаем, что официальные институты лежат в основе местного управления и что любое понимание того, как и почему местные органы власти делают то, что они делают, должно включать некоторую оценку ограничений и стимулов, получаемых от институтов. Хотя немногие ученые сегодня подвергли сомнению общее предположение, что институты имеют значение, большая часть современных исследований в области городской политики и местной политики считают, что они играют незначительную роль. Многие западные исследования, объясняющие действия местных органов власти, часто приписывают конкретные результаты демографической политике, бедности, корпоративной власти, гегемонистской идеологии и ряду других факторов.
Многие эти факторы чрезвычайно важны для понимания местной политики. Тем не менее, путь этих тенденций и внутренних сил, а также их влияние на политический курс могут в значительной степени быть результатом институциональных ограничений местных органов власти. Эти ограничения характерно имеют исторические корни, как зависимость от пути (path dependency).
Несколько иронично, что 50 лет назад изучение институтов занимало видное место в изучении городской политики. В 1960-х годах такие западные ученые как Л. Вирт, Э. Парк, Р. Гудин, Дж. Марч, Й. Олсен приложили немало усилий для изучения электоральных и политических импликаций институтов и реформы муниципального управления. Хотя изучение институтов продолжалось, институциональная перспектива сыграла лишь второстепенную роль в теории поведенческого и классового конфликта, которая доминирует в современном исследовании городской политики.
В этом смысле институты гражданского общества значительно ограничены государственными институциальными рамками, в связи с чем необходимо определить возможные отношения между государством и гражданским обществом. Государство и гражданское общество могут находиться в различных отношениях. Однако наиболее важны отношения конфликта и кооперации между этими структурами.
Мы с лёгкостью можем рассуждать о взаимодействиях гражданского общества и государства, его регионов, однако не всё так с локальным (муниципальным) уровнем, откуда гражданское общество произрастает.
Со времён «отцов-основателей» общество воспринималось как нечто противостоящее государству. Так США максимально соответствует эталону «слабого» государства, а Франция является наиболее адекватным образца «сильного» государства.
О. В. Паслер выделяет модели взаимодействия гражданского общества и государства с позиции «силы» одного и «слабости» другого [4]:
– равновесная модель («сильное государство — сильное гражданское общество»);
– умеренно деэтатистская модель («умеренно слабое государство — умеренно сильное гражданское общество»);
– умеренно этатистская модель;
– этатистская модель («сильное государство — слабое гражданское общество»).
В течение своей жизни каждый человек может состоять в различных локальных сообществах, социальных группах и других территориальных объединениях, регулярно расширяя границы своей жизнедеятельности и социальных контактов. В свою очередь, каждое такое сообщество, как социальная система, встраивается как составляющий компонент в более крупное образование — муниципальную систему, город, регион и так далее.
Муниципальная власть видит взаимодействие с городскими локальными сообществами несколько формализовано. Если нет ТОС-а или НКО, то и не может быть никакого взаимодействия. Разделяя социального взаимодействия между органами власти и локальными сообществами, такая система включает в себя две базовые подсистемы: административную (органы местного самоуправления) и общественную (соседские сообщества, институты гражданского общества), которые функционируют в рамках пространственного окружения и временной протяженности, и определяет роль и место каждого в социально-экономическом развитии территории.
Соседские сообщества выступают как специфические участники социального управления, совмещающие интегративные роли управляющего (субъекта) и управляемого (объекта) в муниципальной системе. Социальное поведение локальных сообществ позволяет определять и расширять их потенциал, регулировать степень воздействия на муниципальную систему, налаживать партнерские отношения с административной подсистемой. Поведение локальных сообществ осуществляется в рамках социальных норм, под которыми понимаются правила, законы, процедуры административного регулирования, требования экономических и политических институтов. При этом такие сообщества, как правило, не фокусируются на политических целях. Политическое в сообществах зачастую остаётся неучтённым из-за формализации «общения» с местной властью. Для современной российской муниципальной системы можно выделить различные по своей социальной природе виды самоуправления, каждый из которых формирует собственные варианты гражданской активности:
– территориальное или соседское;
– социально-групповое или коммунитарное;
– самоуправление профессиональных сообществ.
– гражданское самоуправление.
В целях укрепления сотрудничества и обеспечения долгосрочных партнерских отношений государственные органы могут принимать официальные документы (стратегии, договоры, меморандумы). Эти документы представляют собой стратегические рамки, в которых в общих чертах излагается видение поля взаимодействия, подчеркивается роль институтов гражданского общества, излагаются рамки и принципы сотрудничества, а также излагаются основания и направления будущего партнерства и развития. Кроме того, государственные органы создали механизмы для содействия сотрудничеству с ОГО и в то же время помогают отрасли расти. Модели и механизмы могут иметь разные формы. Одним из типичных примеров является создание отдельного офиса, отдела или назначение контактного лица с мандатом на содействие сотрудничеству и поддержку развития ОГО. Некоторые страны создали межсекторальные консультативные органы (советы, советы и т. д.), чтобы создать платформу для постоянного и устойчивого диалога в решении вопросов, затрагивающих все ОГО или определённые его отрасли.
Е. В. Галкина и И. В. Конопелько выделяют следующие практики взаимодействия государственной власти на местном уровне и институтов гражданского общества [5]:
– практики построения диалоговых площадок;
– взаимодействия в сфере молодёжной политики;
– краудсортинг;
– межсекторальное взаимодействие через политические институты — политические партии, общественные движения, НКО и т. д.;
– совместное противодействие экстремизму и терроризму;
– электоральные практики (структуры гражданского общества крайне заинтересованы в прозрачности, транспарентности как самого процесса проведения выборов, так и в правдивости сведений о кандидатах и их платформах).
Конфликт между местными органами власти обычно возникает по нескольким причинам. Это конфликт интересов и конфликт, возникающий в связи с неудовлетворённостью гражданами работой власти.
Три, иногда совпадающие, подхода к удовлетворенности граждан местной властью рассматривают это отношение на трёх уровнях [6]:
– на индивидуальном уровне;
– уровне юрисдикции;
– детерминантах, специфичных для города или района.
В свою очередь, можно выделить два подхода на индивидуальном уровне. Первое внимание сосредоточено на демографических переменных при учете уровней удовлетворенности. Второй подход на индивидуальном уровне связан с удовлетворенностью услугами. Важнейшим в этом наборе факторов является концепция местной политической эффективности-действенности (local political efficacy).
Второй подход к пониманию источников удовлетворенности фокусируется на системных явлениях уровня юрисдикции. Он путем размещения в определенных районах или общинах в пределах данной городской местности, тем самым разделяя себя на социальные миры.
В качестве выводов стоит заметить, что отношения гражданского общества и местного самоуправления значительно форматируются типом отношений государства и гражданского общества на национальном уровне. Стоит разделять локальное управление и локальные органы власти. В частности, мы должны понимать, что МСУ и местные сообщества могут быть поняты по-разному: отождествляться или же разводиться. Таким образом, субъекты местного самоуправления носят в себе некое абстрактное начало, которое вносит путаницу в определение. Местное самоуправление является узловой точкой, где сходятся интересы местных сообществ, отдельных граждан, государства, политических партий, а также групп интересов, что являет собой большое поле как для сотрудничества, так и для напряжённости и конфликта (здесь появляются проблемы данного общества, сталкиваются различные группы интересов, элит различных уровней). Органы МСУ достаточно притягательны для ОГО, функционирующих на данной территории. Нередко благодаря поддержке местных властей ОГО способны реализовать свои проекты, а ОГО являются важным индикатором общественного мнения и обратной связи с населением. Разрыв между профессионально организованной деятельностью, рационализацией и технологизацией и спонтанностью жизненных интересов — между органами МСУ и сообществами как институтами гражданского общества — задаёт как конфликтный, так и интеграционный потенциал.
Литература:
- Европейская хартия местного самоуправления. URL: http://base.garant.ru/2540485/#friends#ixzz4jGdWMSJp (дата обращения: 06.04.2017).
- Мирошниченко И. В. Сетевая публичная политика и управление. М. 2016. С. 31.
- Goodin R. Е. The Theory of Institutional Design. Cambridge, 1996. P. 7.
- Паслер О. В. Модели взаимодействия гражданского обществ и государства // Материалы Пятого Всероссийского конгресса политологов (2009). URL: https://www.civisbook.ru/files/File/Pasler_RAPN.pdf (дата обращения: 21.04.2017).
- Галкина Е. В., Конопелько И. В. Традиционные и новые политические практики взаимодействия государства и гражданского общества // Вестник Северо-Кавказского федерального университета. Ставрополь, 2014. № 2 (41). С. 146–149.
- DeHoog R. H., Lowery D., Lyons W. E. Citizen Satisfaction with Local Government Services: A Test of Individual, Jurisdictional, and City Specific Explanations. Journal of Politics. 1990. № 52 Aug. P. 808.
