В статье рассмοтрены οснοвные правοвые прοблемы, существующие в деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований.
Ключевые слοва: муниципaльный финaнсοвый кοнтрοль, кοнтрοльнο-счетные οрганы муниципaльных οбразοвaний
Контрольный орган муниципального образования выступает особым институтом муниципального контроля, организация и деятельность которого своим юридическим первоначалом имеют конституционные нормы, которые оформляют государственно значимую потребность муниципальных территориальных коллективов в рамках самоорганизации принимать ответственные решения об эффективном использовании финансово-экономических потенциалов муниципальных образований и соответственно контролировать их безусловное выполнение обязанными субъектами. Роль такой структуры весьма важна и приобретает все большее значение в силу приближенности контроля к решению социально-экономических проблем муниципальной власти.
С момента принятия Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее — Федеральный закон № 6-ФЗ) в Российской Федерации была сформирована необходимая основа для формирования системы постоянно действующих органов, осуществляющих внешний государственный финансовый контроль. Принятие указанного Федерального закона является крайне важным и актуальным для повышения эффективности и целевого характера расходования бюджетных средств. Вместе с тем, установив общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Федеральный закон № 6-ФЗ вызвал на практике множество споров и противоречий. [1]
Часть 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» имеет общий характер и предусматривает в себе лишь перечень (набор) органов местного самоуправления, которые могут образовываться в конкретном муниципалитете. В частности, в ней говорится о том, что структуру органов местного самоуправления, помимо представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации, составляет также контрольно-счетный орган муниципального образования. [2]
Кроме этого, структуру органов местного самоуправления могут составлять и иные органы в случае, если они предусмотрены уставом муниципального образования.
Вместе с тем ключевое значение для понимания правового статуса контрольно-счетного органа имеет часть 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ. В данной части четко и исчерпывающим образом называются органы местного самоуправления, наличие которых является строго обязательным для каждого муниципального образования. В их числе: представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация. Другие органы местного самоуправления, в том числе контрольно-счетный орган, не называются в таком качестве.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что наличие контрольно-счетного органа как отдельного самостоятельного органа местного самоуправления в муниципальном образовании не является обязательным. Создание этого органа местного самоуправления отнесено к дискреционным полномочиям самого муниципального образования, является его правом, но не обязанностью. Действующая редакция Федерального закона № 6-ФЗ также не устанавливает каких-либо правовых норм, которые обязывали бы каждое муниципальное образование формировать у себя контрольно-счетный орган в качестве самостоятельного органа местного самоуправления. Бюджетный кодекс Российской Федерации также не предусматривает положений, которые указывали бы на обязательность формирования контрольно-счетного органа в качестве органа местного самоуправления в каждом муниципальном образовании. Решения о создании органа внешнего финансового контроля как отдельного органа должны приниматься муниципальными образованиями самостоятельно, взвешенно, оценивая, прежде всего, бюджетные (финансовые) и кадровые ресурсы конкретного муниципального образования.
У муниципальных образований имеется возможность сохранить модель, при которой внешний финансовый контроль осуществляется контрольными органами, созданными в составе представительных органов. Между тем по своему правовому статусу контрольные органы представительных органов, конечно же, отличаются от контрольно-счетных органов муниципальных образований.
Контрольный орган представительного органа муниципального образования не является самостоятельным органом местного самоуправления. Следовательно, он не обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, организационной и функциональной независимостью, не может осуществлять свою деятельность самостоятельно. Данный контрольный орган входит в состав представительного органа на правах его структурного подразделения.
Также, существенные различия заключаются в объеме полномочий. Это обусловлено тем, что контрольный орган в составе представительного органа может выполнять функции в области муниципального финансового контроля только в пределах и целях обеспечения собственных полномочий представительного органа муниципалитета. Данные полномочия заключаются в осуществлении: предварительного контроля — в ходе обсуждения и утверждения проекта решения о бюджете, иных проектов решений по бюджетно-финансовым вопросам, текущего контроля — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджета, последующего контроля — в ходе рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета. При этом полномочие по проведению внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета остается в любом случае за представительным органом муниципального образования. Контрольный орган как его структурное подразделение может подготовить необходимые документы для представительного органа, на основании которых сам представительный орган утверждает заключение.
Помимо противоречия в вопросе обязательности создания КСО в муниципальном образовании, имеются также спорные вопросы в наделении кοнтрοльнο-счетнοгο οргана муниципальнοгο οбразοвания правами юридических лица.
Наличие у контрольно-счетного органа муниципального образования прав юридического лица в организационно-правовой форме «учреждение» дает ему возможность участвовать, в том числе, в гражданско-правовых отношениях. Так, обладая правами юридического лица, контрольно-счетный орган может иметь на праве оперативного управления имущество, иметь самостоятельный баланс и (или) смету, что позволяет ему осуществлять свою деятельность самостоятельно, сохраняя организационную и функциональную независимость в соответствии с требованиями части 4 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ.
Самостоятельное решение вопросов, связанных с оформлением трудовых отношений, ведением трудовых книжек, подачей сведений о сотрудниках во внебюджетные фонды и осуществление в них отчислений также связано с наличием у органа прав юридического лица.
Однако федеральный законодатель оставил решение вопроса о придании контрольно-счетному органу муниципального образования статуса юридического лица на усмотрение органов местного самоуправления (часть 8 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ).
Не вызывает сомнений то, что создание контрольно-счетного органа муниципального образования без наделения его правами юридического лица оправдано в случае небольшой штатной численности, обусловленной недостаточностью средств местного бюджета, и, следовательно, невозможностью самостоятельно осуществлять материально-техническое и организационное обеспечение своей деятельности.
В этом случае организационную и функциональную независимость контрольно-счетного органа муниципального образования должен гарантировать особый порядок обеспечения его деятельности.
Возможным вариантом решения проблемы создания контрольно-счетного органа в поселениях может стать заключение соглашения между представительным органом муниципального района и представительными органами поселений, входящих в состав данного муниципального района, о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселений по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля (часть 11 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ).
Относительно порядка поступления гражданина на должность председателя, заместителя председателя или аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования полагаем необходимым отметить следующее.
Исходя из положений Федерального закона № 6-ФЗ, поступление гражданина на должность председателя контрольно-счетного органа муниципального образования осуществляется посредством его назначения на указанную должность представительным органом муниципального образования. Представляется, что такое назначение должно быть оформлено решением представительного органа муниципального образования.
Необходимо обратить внимание на то, что вопросы оформления трудовых отношений с председателем, заместителем председателя, аудитором и другими работниками контрольно-счетного органа муниципального образования, не являющегося юридическим лицом, остались не урегулированы действующим законодательством.
В своей деятельности КСО должны руководствоваться законодательно закрепленными принципами. В ст.3 закона № 6-ФЗ нашли отражение положения Лимской декларации, устанавливающие основные принципы деятельности органов финансового контроля. Так, законом установлены принципы организации и принципы деятельности, при этом принципы деятельности четко определены и перечислены в статье 4, а принципы организации указываются по всему тексту закона без определенного перечисления. Τаким οбразοм, мοжнο сделать вывοд ο тοм, чтο закοнοдатель на первοе местο пο степени значимοсти ставит принципы деятельнοсти, такие, как: принцип закοннοсти, οбъективнοсти, эффективнοсти, независимοсти и гласнοсти [3].
Несмотря на попытки правительства усовершенствовать систему государственного финансового контроля, в нашей стране до сих пор существует множество субъектов контроля с параллельными функциями и дублирующими полномочиями. Финансовый контроль в рамках органов исполнительной власти и администраций муниципальных образований осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств. [4]
Литература:
- Федеральный закοн οт 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Οб οбщих принципах οрганизации и деятельнοсти кοнтрοльнο-счетных οрганοв субъектοв Рοссийскοй Федерации и муниципальных οбразοваний» (с изменениями и дοпοлнениями) [Электрοнный ресурс]. — Режим дοступа: http://base.garant.ru/12182695/
- Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/
- Лагутин И. Б. Нοвеллы региοнальнοгο финансοвοгο кοнтрοля в Рοссии: науч.-практ. кοмментарий к Федеральнοму закοну «Οб οбщих принципах οрганизации и деятельнοсти кοнтрοльнο-счетных οрганοв субъектοв Рοссийскοй Федерации и муниципальных οбразοваний» // Вестник ВГУ. Серия: Правο. — 2011. — № 2. — С. 353.
- «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 15.02.2016, с изм. от 30.03.2016) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/Cons_doc_LAW_19702/
