К вопросу о предметах ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях



Несмотря на то, что согласно статье 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, статья 1.3¹, закрепляющая предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, была введена в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) [1] только в 2010 году Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 380-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее также — Федеральный закон № 380-ФЗ), вступившим в силу с 31 марта 2010 года [2].

Данный Федеральный закон, будучи законопроектом, был внесен Правительством Российской Федерации и разработан в соответствии с решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы (пункт 9 раздела II протокола заседания Комиссии от 24 июня 2005 года № 41) межведомственной рабочей группой при Министерстве юстиции России и одобрен на заседании тематической подгруппы по вопросу совершенствования законодательства об административных правонарушениях при рабочей группе по вопросам планирования и совершенствования механизмов управления административной реформой вышеназванной комиссии.

Необходимость его принятия назрела давно, не только в связи с проведением административной реформы и перераспределением функций федеральных органов исполнительной власти и полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но и необходимостью унификации законодательства субъектов Российской Федерации в рассматриваемой области.

Так, к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях были отнесены следующие вопросы: установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления; организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, и перечней должностных лиц, уполномоченных составлять по ним протоколы об административных правонарушениях, а также в случаях, предусмотренных КоАП РФ, определение перечней должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ; создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации.

Указанные полномочия впоследствии были согласованы с полномочиями, содержащимися в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (подпункт 39 пункта 2 статьи 26³) [3], в связи с тем, чтобы в правоприменительной практике при определении компетенции субъектов Российской Федерации не возникало различных толкований.

В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации находится законопроект № 957581–6 «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», внесенный 18 декабря 2015 года депутатами Государственной Думы В. А. Васильевым, В. Н. Плигиным, С. А. Поповым, Д. Ф. Вяткиным, В. А. Поневежским, М. М. Галимардановым, В. П. Водолацким, М. Т. Гаджиевым и другими (всего 30 депутатов) [4], который сохраняет и развивает традиционные для отечественного законодательства подходы к правовому регулированию отношений, составляющих институт административной ответственности, но и вводит много нового, в том числе по рассматриваемому вопросу.

Необходимость принятия нового КоАП РФ обусловлена, в первую очередь, происшедшими изменениями в организации общественной жизни и деятельности государства, изменениями в экономике, которые повлияли и на правовую систему: возникли новые правовые институты, менялся облик целых отраслей российского права — например, появились институты государственных закупок, контрактная система, законодательно и организационно оформились институты в сфере государственного контроля (надзора), а во вторую, это связано с многочисленными изменениями действующей редакции КоАП РФ, а их было уже 335.

В проекте осуществлена полная кодификация федерального законодательства об административных правонарушениях, при этом он предусматривает также кодификацию законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Одной из основных задач проекта стало обеспечение единства, последовательности и внутренней непротиворечивости регулирования всего комплекса общественных отношений, составляющих правовой институт административной ответственности.

В проекте КоАП РФ объединены нормы, устанавливающие:

‒ общие положения законодательства об административных правонарушениях;

‒ правила разграничения полномочий в области законодательства об административных правонарушениях между органами государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

‒ принципы административной ответственности;

‒ перечень видов административного наказания и правила назначения административного наказания;

‒ перечень оснований и правила освобождения от административной ответственности и административного наказания;

‒ административную ответственность за нарушение федерального законодательства;

‒ правила осуществления производства по делам об административных правонарушениях, включая правила применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, перечни органов и должностных лиц, уполномоченных возбуждать дела об административных правонарушениях и рассматривать дела об административных правонарушениях, правила рассмотрения дел об административных правонарушениях и жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, а также правила исполнения административных наказаний.

При этом особое внимание уделено вопросам подсудности дел об административных правонарушениях и правилам рассмотрения дел об административных правонарушениях и жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях.

Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования административной ответственности предусмотрены статьей 1.4 проекта КоАП РФ. К ним в ней отнесены такие вопросы, как:

1) установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, за нарушение муниципальных нормативных правовых актов;

2) установление подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

3) установление перечней органов, должностные лица которых уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных Кодексом, также об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом;

4) установление перечней должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, в случаях, предусмотренных Кодексом.

Кроме того, проектом предусмотрены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по изданию подзаконных нормативных правовых актов в сфере административной ответственности, в которых устанавливаются перечни должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных Кодексом, также об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, и порядок оплаты расходов на перемещение и хранение задержанных транспортных средств.

Такое полномочие, как установление порядка создания и основ осуществления деятельности административных комиссий, проектом отнесено к полномочиям Российской Федерации. И на наш взгляд, это наиболее верный подход.

В настоящее время действующий КоАП РФ (пункт 4 части 2 статьи 22.1) предусматривает, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматривают в пределах полномочий, установленных этими законами, мировые судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Если со статусом большинства из перечисленных субъектов понятно, и он урегулирован в том числе и на федеральном уровне (это относится и к комиссиям по дела несовершеннолетних), то со статусом административных комиссий ясности нет. А ведь это комиссии «со стажем», существовавшие еще с советских времен.

Неоднократные попытки разработки проекта федерального закона об административных комиссиях не увенчались успехом. Последний проект был отклонен Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в ноябре 2016 года.

В субъектах Российской Федерации нет единого подхода к их организации и деятельности. Считаем, что такой федеральный закон необходим, ведь даже общие принципы организации общественных палат урегулированы на федеральном уровне, а уж статус административной комиссии, как уполномоченного органа на рассмотрение дел об административных правонарушениях, имеющего право налагать административные наказания в виде предупреждения и штрафа, на наш взгляд, должен быть един на всей территории государства.

Еще одной особенностью проекта нового КоАП РФ является установление в статье 1.5 полномочий органов местного самоуправления в сфере правового регулирования административной ответственности. Так, проектом предлагается, что в случаях, если Кодексом или законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях должностные лица органов местного самоуправления наделяются полномочиями составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом или законом субъекта Российской Федерации, перечни таких должностных лиц устанавливаются муниципальными нормативными правовыми актами, за исключением случаев, когда в соответствии с Кодексом такие перечни устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. Также органы местного самоуправления определяют по согласованию с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов, виды обязательных работ и перечень организаций, в которых лица, которым назначено административное наказание в виде обязательных работ, отбывают обязательные работы.

Безусловно, это все еще проект, он не принят даже в первом чтении. Но уже то, что законодатель обратил внимание на полномочия субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования административной ответственности, выявил очевидную необходимость их доработки, на наш взгляд, будет способствовать дальнейшему позитивному развитию административного законодательства.

Литература:

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (с изменениями на 28.12.2016) — КонсультантПлюс.
2. Собрание законодательства РФ. 2001. № 1. Ст. 1.
3. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (с изменениями на 28.12.2016) — КонсультантПлюс.
4. Официальный сайт Государственной Думы: Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности: Законопроект № 957581–6 // http://asozd2. duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)? OpenAgent&RN=957581–6.