Рассмотрение дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений, в России традиционно было включено в цивилистический процесс. Подобное положение дел было обусловлено тем, что в России долгое время отсутствовали правовые, исторические, социальные и ментальные предпосылки для широкого распространения публичных споров (и круг таких споров долгое время был весьма ограничен). Число рассматриваемых дел никогда нельзя назвать критическим, а рост их числа в настоящее время, вопреки мнению авторов пояснительной записки «К проекту Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» нельзя характеризовать как существенный. Подобного мнения придерживается и авторитетный процессуалист Боннер А. Т. [1]
При этом, процессуальные правила рассмотрения судами дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений, существовали всегда. Их наличие естественным образом следовало из особой природы публично-правовых отношений, обусловленной различием в статусе тяжущихся лиц. Так, основной процессуальной особенностью рассмотрения данных дел являлось иное, чем в делах искового производства, распределение бремени доказывания. На орган публичной власти или должностное лицо полностью возлагалось бремя доказывания, дополненное процессуально-активной ролью суда. Представляется, что именно эти особенности были определяющими, реализация которых позволяла говорить о существовании административно-процессуальной формы вне зависимости от источника ее закрепления. Указанная процессуальная форма весьма успешно справлялась с задачей обеспечения судебной защиты нарушенных прав граждан.
Как писал известнейший процессуалист Гурвич М. А.: «Гражданский процесс в целом организован (и должен быть организован — прим. Автора) так, что несведущий в праве человек вполне способен защитить свои права в суде, а незнание права само по себе не приведет к проигрышу дела» [2]. Представляется, что этот совершенно верный постулат должен быть кратно применен и к процессу административному.
Наименее удовлетворительным результатом с точки зрения обеспечения судебной защиты нарушенного или оспариваемого права (в том числе и возможности последующей защиты) прав граждан является такое процессуальное действие суда, как отказ в принятии (административного) искового заявления (ст. 134 ГПК РФ, ст. 128 КАС РФ), поскольку, как известно, оно имеет необратимое последствие для (административного) истца — препятствует повторному обращению в суд с таким (административным) исковым заявлением.
Представляется, что отказ в принятии заявления по данном основанию должен влечь неизбежное принятие заявления другим судебным ведомством, пусть даже и лицо действует «методом исключения». Тем не менее, с сожалением стоит констатировать, что попытка создания в России административного порядка рассмотрения сделала определение вида судопроизводства непростой задачей не только для граждан, но и для судей.
Так, Саратовский областной суд рассмотрел частную жалобу Б. на определение Волжского районного суда г. Саратова от 07 сентября 2016 года, которым отказано в принятии искового заявления Б. к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Саратовской области о признании незаконным отказа в государственной регистрации сделки, возложении обязанности по производству регистрации ограничения (обременения) права в виде аренды на земельный участок.
Судом было установлено, что Б. Было дважды отказано в защите права.
Определением Фрунзенского районного суда г. Саратова по административному делу по иску Б. к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Саратовской области производство по административному иску прекращено в связи с тем, что судом установлено наличие спора о правах аренды и пользования объектом недвижимого имущества. Судом указано, что спор подлежит разрешению в порядке гражданского судопроизводства по месту нахождения объекта недвижимого имущества.
Затем, определением Волжского районного суда г. Саратова от 07 сентября 2016 года на основании ст. 134 ГПК РФ отказано в принятии искового заявления с указанием, что дело подлежит рассмотрению в рамках Кодекса административного судопроизводства РФ.
С учетом положения недопустимости споров о подсудности между судами, последнее судебное определение было отменено и направлено в тот же суд для рассмотрения со стадии принятия его к производству суда (Апелляционное определение от 5 октября 2016 г. по делу № 33–7616).
Подобная ситуация, безусловно, не является нормальной. Лица, которым отказано в защите права по таким, с обывательской точки зрения, формальным основаниям не только лишаются права на защиту нарушенных или оспариваемых прав, но и формируют нигилистское отношение к судебной системе в целом. Таким образом, не решается задача судебной системы в целом и административного производства в частности — доступности судебной защиты и гарантии обеспечения прав граждан, как заведомо более слабой стороны в публичных отношениях.
Причина такого положения дел — в отсутствии четких и понятных критериев публичных дел в контексте КАС РФ и в контексте иных правовых порядков. Указание на необходимость доработки Кодекса критерием для определения дел публично-правовой природы уже встречались в работах ученых-процессуалистов. [3]
Практический ответ на поставленный вопрос постарался дать Пленум Верховного суда РФ в Постановлении от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», указав в п.1:
«К административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (1), в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику (2)».
Оценивая данный постулат, отметим, что он не внес конкретики в понимание публичного правоотношения, особенно с учетом того, что похожие (и даже более подробные) разъяснения был даны в Письме Верховного суда Российской Федерации от 05.11.2015 № 7-ВС-7105/15: «Критерием «.» является характер правоотношений, который предопределяется не только участием в них в качестве одного из субъектов таких органов, но и тем, что участники таких правоотношений не обладают равенством и один из них наделен властными полномочиями по отношению к другому».
По нашему мнению приведенные критерии являются правильными для определения существа публичного правоотношения в целом. Тем не менее, их нельзя признать корректными для применения в качестве критерия для определения вида производства ввиду комплексной природы большинства правоотношений, о чем указывает Немцева В. Б.: «...отнесение правоотношений к публичным или частным является затруднительным, поскольку значительный массив правоотношений является публично-частным или частно-публичным, характеризуется органической связью публичных и частных элементов, неотделимых друг от друга» [4].
В связи с этим, приведенная формула не отвечает требованиям универсальности и доступности, требует вдумчивого анализа спорного правоотношения, выяснения соотношения частного и публичного в каждом конкретном случае, что бывает затруднительно даже для суда.
Саратовский областной суд рассмотрел частную жалобу на определение Балаковского районного суда Саратовской области от 23 сентября 2016 года.
Судом было установлено, что А. обратился в суд с административным исковым заявлением к комитету по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами администрации Балаковского муниципального района Саратовской области (далее — комитет) о признании незаконными решений от 19 июля 2016 года № и от 01 августа 2016 года №, а также действия по назначению аукционов по продаже находящихся в собственности Балаковского муниципального района Саратовской области земельных участков с кадастровыми номерами № (вид разрешенного использования: обслуживание автотранспорта) и № (вид разрешенного использования: среднеэтажная жилая застройка), возложить на комитет обязанность отменить аукционы.
В обоснование требований А. указал, что принятыми решениями и действиями комитета по назначению аукциона нарушаются конституционные права конкретных граждан и неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду. Согласно положениям статьи 39.11 ЗК РФ не может быть предметом аукциона земельный участок, если в отношении него в установленном законодательством Российской Федерации порядке не определены предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции и в отношении земельного участка отсутствуют сведения о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения. В отношении указанных выше земельных участков предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции не определены, технические условия отсутствуют. А. полагал, что настоящий спор носит публично-правовой характер и подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства.
Прекращая производство по административному делу по административному исковому заявлению А. в части оспаривания действий комитета по назначению аукциона и его решения от 01 августа 2016 года №, суд первой инстанции исходил из того, что заявленные требования не подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства, а подлежат рассмотрению и разрешению в ином судебном порядке — в порядке гражданского судопроизводства ввиду следующего.
Согласно разъяснениям, данным в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», по смыслу части 4 статьи 1 КАС РФ и части 1 статьи 22 ГПК РФ, а также с учетом того, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (статья 8 ГК РФ), споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ.
При этом, как указал суд, критерием правильного определения вида судопроизводства (искового или административного) является характер правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не избранная лицом форма обращения в суд, а поскольку из заявленных А. требований, с учетом субъектного состава лиц, участвующих в деле, характера и объема их гражданских прав и обязанностей, возникновение, изменение или прекращение которых связано с административными исковыми требованиями, усматривается наличие спора о праве заинтересованного лица — победителя аукциона.
Поскольку административным истцом не оспаривается административная процедура, предшествующая назначенному аукциону, а акцент сделан на виде разрешенного использования оспариваемого земельного участка, определение Балаковского районного суда Саратовской области от 23 сентября 2016 года оставлено без изменения, частная жалоба А. — без удовлетворения.
Таким образом, можно констатировать, что в настоящий момент неопределенность в критериях публичного правоотношения для цели определения вида судопроизводства создает препятствия к доступу к правосудию, предложенные Верховным судом РФ критерии являются не вполне ясными как для граждан, так и для юридического сообщества, требуют существенных трудозатрат судей только для решения вопроса о принятии заявления к производству, а многочисленные исключения лишают критерии необходимого признака универсальности.
Литература:
- Боннер А. Т. Административное судопроизводство в Российской Федерации: миф или реальность или спор процессуалиста с административистом. «Закон». 2016. № 6
- Гурвич М. А. Решение советского суда как средство защиты субъективных гражданских прав // Гурвич М. А. Избранные труды. Т. 1. Краснодар, 2006.
- Михайлова Е. В. Административное судопроизводство как процессуальная форма защиты нарушенных публичных прав «Арбитражный и гражданский процесс». 2016. № 4.
- Немцева В. Б. Некоторые проблемы соотношения гражданского и административного судопроизводства в судах общей юрисдикции, «Вестник гражданского процесса». 2016. № 1.
