Принцип (от лат. Рrincipium) философией определяется как основа, начало, руководящая идея или основное правило поведения [1]. Безусловно, принципы — это порождение субъективного восприятия человеком объективного мира, своего рода ориентиры взаимоотношений человека с этим миром. Но они настолько глубоко вошли в наше «я«, что воспринимаются как нечто объективное, существующее вне нашей воли. Такое мнение даже находит свое отражение в юридической литературе. «В объективном смысле, — пишут С. Г. Келина и В. Н. Кудрявцев, — принцип — это отражение естественной или общественной закономерности; он существует потому, что таковы законы природы и общества, и не может быть иным. Субъективное назначения принципа заключается в том, что он составляет руководящий ряд поступков человека» [2]. Вряд ли с этим можно полностью согласиться, но эта мысль, действительно, является показателем значимости принципов для любого вида (рода) деятельности человека.
В юридической науке под принципами контроля понимают разработанные с учетом достижений науки управления и воплощенные в практику организационные и правовые основы организации и осуществления контроля, обеспечивающие его результативность [3].
В нормотворческом и правоприменительном процессе принципы выступают тем фундаментом, на который опираются все конкретные правовые акты, все юридически значимые действия органов и должностных лиц, которым государством предоставлено право нормотворческой и распорядительной деятельности.
Лимская Декларация руководящих принципов контроля (принята на IX Конгрессе Международной организации контрольных органов (INTOSAI) в октябре 1977) признает контроль обязательным элементом управления, подчеркивает, что контроль — не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является выявление на самой ранней стадии отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии использования материальных ресурсов для того, чтобы иметь возможность принять корректирующие мероприятия, а в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный государству ущерб или принять меры для предотвращения или сокращения таких нарушений в будущем [4].
Принципы рассматриваются как правовые требования. В отличие от конкретных законодательных предписаний, эти требования являются обязательными не только для органов, должностных лиц и граждан, призванных соблюдать и выполнять законы, но и для законодательных органов, которые, образуя новые законы или корректируя уже действующие, должны считаться с общепринятыми демократическими требованиями или традициями в той или иной сфере [5].
Поскольку контроль является одной из основных форм государственного управления, то на него распространяется и общие (или основные) принципы, присущие государственному управлению в целом. Как известно, к ним относятся принципы законности, централизма, плановой организации деятельности, профессионализма и другие. Рассмотрение их в контексте именно государственного управления не является задачей данного исследования. Что же касается принципов контроля, то понятно, что ряд из них будут тождественны принципам Государственного управления, а некоторые присущие только такой форме Государственного управления, как контроль.
К принципам контроля автор относит следующие:
Законность. Принцип, направленный на защиту прав участников управленческих правоотношений путем строгого соблюдения норм действующего законодательства контролирующим органом (должностным лицом) в процессе проведения контрольных действий. Непосредственно это значит, что контроль должен осуществляться: а) в пределах полномочий органа, осуществляющего контроль; б) компетентными должностными лицами; в) с соблюдением необходимой процедуры; г) с соблюдением сроков контроля; г) с должным юридическим закреплением этапов и результатов контроля и др. Этот принцип закреплен в Конституции Российской Федерации, в которой определяется, что Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Государство отвечает перед человеком за свою деятельность. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией [6]. С принципом законности связаны все другие принципы контроля. Можно сказать, что они логически вытекают из него.
Корректность. Это моральная сторона законности. Заключается в уважении прав и законных интересов подконтрольного лица, в недопущении унижение их чести и достоинства при проведении контрольных действий.
Централизм (или субординация в служебных отношениях). Предусматривает четкую вертикаль и подчиненность (по предмету контроля или организационной структуры) контролирующих органов, где решения контролирующего органа высшего уровня обязательно для низшего. Это не исключает обратной связи, которая внешне проявляется во внесении предложений подчиненных контролирующих органов к высшим по совершенствованию нормативной базы, форм и методов контроля, в критических замечаниях, направленных на устранение недостатков в руководстве контролирующих органов и тому подобное. Принцип централизма отражается также в самостоятельности нижестоящих органов контроля в решении вопросов, отнесенных к их компетенции. Действующее законодательство в соответствии с этим принципом позволяет обжаловать действия контролирующих органов (должностных лиц) в соответствующий контролирующий орган высшего уровня. Например, действия должностных лиц районной налоговой инспекции можно обжаловать в областную налоговую администрацию и т. д.
Плановая организация деятельности контролирующих органов. Этот принцип обеспечивает четкую, последовательную работу по разным составляющими контроля: за объектом контроля (когда в плановом порядке определяется, кого проконтролировать) по направлениям (или предметам) контроля (то есть планируется, что именно подлежит изучению на подконтрольном объекте), по субъектам контроля (решается, кто из специалистов или контролирующего подразделения будет осуществлять контроль); по срокам контроля и др.
Профессиональная специализация контроля. Предусматривает организацию контроля и построение контролирующих органов по отдельным направлениям контроля (финансовый, экологический, таможенный и т. п.).
Профессионализм. Один из ведущих принципов контроля, предполагает наличие высокой профессиональной подготовки у контролеров, что делает невозможным обман специалиста, который осуществляет контроль со стороны заинтересованных подконтрольных структур или лиц. Этот принцип одновременно является залогом объективности и реальности контроля, обеспечиваются наличием необходимых квалифицированных кадров контролеров. Тесно связан с предыдущим.
Понятность. Принцип требует от контролеров, чтобы информация, предоставленная ими по результатам контроля, не требовала дополнительных объяснений.
Научность. Предусматривает использование контроллерами в своей деятельности современной техники (где это необходимо), научных достижений и практических наработок, которые могут быть полезными в процессе подготовки и осуществления контрольных действий.
Принцип соответствия мер воздействия, применяемых к нарушителям и совершенным правонарушением тесно связан с принципами законности и профессионализма. Предполагает умение контроллера сделать выбор из различных существующих норм одной конкретной, которая соответствует характеру выявленной им ошибки (нарушения). Требования к контроллерам действовать именно таким образом содержатся в ряде нормативных актов, закрепляющих правовой статус контролирующего органа и контроллеров, которые возлагают на них обязанности в случае выявления нарушения информировать об этом соответствующие структуры, должностных лиц, правоохранительные органы.
Реальность контроля. Принцип характеризует динамику контроля и профессионализм действий контроллеров непосредственно в процессе осуществления ими контроля. Конечно, реальным контроль не может быть без достаточной профессиональной подготовки контролеров.
Объективность контроля (или принцип объективной истины). Суть его — предоставление контроллерами по результатам контроля достоверной информации, то есть такой, которая максимально соответствует объективной истине. Принцип объективности неотъемлемый от реальности контроля, но, в отличие от него, выражает конечную стадию контроля, то есть статистику.
Реальность и объективность контроля имеют важное значение для вывода объективной картины дел на подконтрольном объекте, в той или иной подконтрольной сфере, в государстве вообще (они формируют реальную, объективную статистику). Это способствует устранению недостатков, правильному избранию стратегического курса развития объекта контроля и др. Строгое соблюдение последних двух принципов существенно влияет и на состояние законности и дисциплины в государстве, поскольку объективные результаты контроля позволяют правоохранительным органам применять соответствующие правовые санкции к действительно виновным лицам, одновременно исключая ошибочное применение таких санкций к невиновным.
Принцип полноты. Предусматривает, что в работе контролирующего органа (контроллера) не должно быть пробелов, недоработок, то есть собранная информация должна быть полной и объективной. Этот принцип, тесно связан с принципами реальности и объективности, является одновременно и их следствием, и обязательным условием.
Комплексность. Принцип требует от контролеров проводить проверки не только полно, но и комплексно, то есть обращать внимание на все недостатки, которые становятся им известны в ходе осуществления контрольных действий, несмотря на то, что определенный участок, вопрос или направление работы подконтрольной структуры по планам конкретной работы проверке не подлежит [7]. В случае установления нарушений законодательство требует от контролеров принятия соответствующих мер к нарушителям или самостоятельно (если это их компетенция), либо путем сообщения о выявленных нарушениях соответствующим государственным структурам, в том числе правоохранительным.
Сущность. Согласно этому принципу информация по результатам контроля должна быть существенной, такой, которая помогает принимать решения. Понятно, что незначительные второстепенные факты свидетельствуют о непрофессиональном подходе к своему делу со стороны контролирующего органа (контроллера).
Полезность (одна из сторон существенности). Предусматривает, что экономический, социальный или политический эффект от использования полученной информации должен перекрывать затраты на ее получение.
Беспристрастность. Соблюдение этого принципа достигается путем возложения задач контроля лиц, которые не заинтересованы в его результатах. Этот принцип является одним из самых видимых продолжений принципа законности, тесно связан с принципами объективности и реальности. Отклонение от принципа беспристрастности может повлечь за собой уголовную ответственность контролеров за должностной подлог, совершение коррупционного деяния (разумеется, при наличии составов преступления) или дисциплинарное взыскание.
Доброжелательность (корректность). Принцип тесно связан с беспристрастностью. Предполагает учет взглядов на положение дел на подконтрольном объекте не только тех, кто проверяет, но и тех, кого проверяют, корректное ведение контрольных действий.
Универсальность. Означает, что контроль должен охватывать все участки государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Неподконтрольных сфер, структур или лиц в сфере государственного управления быть не должно.
Систематичность. Предусматривает проведение контроля не разово, время от времени, а постоянно, по определенной схеме. Этот принцип тесно связан с принципом плановой организации контролирующих органов, с той лишь разницей, что указывает не на внутреннюю (техническую) работу контролирующих органов, а на стратегическую политику государства в этом вопросе.
Действенность, оперативность, результативность. Предполагают быстрое проведение контрольных действий по соответствующим сообщениям об обнаружении нарушений, а также в целях предупреждения правонарушений и устранения причин, им способствующих. В противном случае такая форма государственного управления, как контроль, вообще не будет иметь смысла. Четкое соблюдение этих принципов является показателем высокого профессионализма контроллеров, залогом того, что правонарушители не успеют «скрыть следы» правонарушения, что, в свою очередь, будет способствовать объективности контроля.
Гласность. Предполагает возможность, а в некоторых случаях даже обязательность (на это прямо указывают ряд нормативных актов, регулирующих полномочия контролирующих и правоохранительных органов) доведение информации о результатах контроля до заинтересованных лиц и соответствующих органов. Хорошо известно, что нарушение, скрытое от широкой общественности, трудового коллектива, органа высшего уровня, прессы, правоохранительных органов, не может быть должным образом исправлено. Вместе с тем остается значительная доля вероятности его повторения, поскольку определенное количество правонарушителей рассматривают ситуацию келейности как своеобразную индульгенцию на продолжение противоправного поведения.
Официальность. Этот принцип означает, что круг контролирующих органов и должностных лиц, осуществляющих контроль от имени государства, указанны в соответствующих нормативных актах. Их права и обязанности, процедура контроля закреплены в нормах права и не могут кем либо подвергаться сомнению, произвольно изменяться или отменяться.
Принцип взаимодействия специализированных контролирующих органов между собой и с правоохранительными органами. Прямо вытекает из принципа гласности контроля, но касается только юридической и организационной (или технической) стороны принципа гласности. Вопросы взаимодействия контролирующих органов между собой и с правоохранительными органами также урегулированы соответствующими нормативными актами, которые предусматривают обязательность (при наличии оснований) такой работы.
Командный. Принцип работы контроллеров или контролирующих органов тесно связан с предыдущим принципом, несколько схожий с ним, но отражает внутреннюю организацию деятельности субъектов контроля, когда они чувствуют себя единой командой, которая идет к определенной цели.
Принцип рационального распределения контрольных полномочий между контролирующими органами. Позволяет избежать дублирования в работе контролирующих органов, подбирать по специальности квалифицированные кадры контроллеров, сосредотачивать усилия на соответствующем направлении контроля.
Принцип концентрации. Предусматривает, что контролирующая структура должна стараться завершить контрольные действия как можно скорее (разумеется, без снижения качества контроля), поскольку они в определенной степени отвлекают подконтрольную структуру от работы. Такое может сказаться на качестве работы объекта контроля, ухудшить его экономическое положение и др.
Принцип помощи подконтрольной структуре в исправлении ошибок (наведении порядка на объекте). Означает, что основной задачей контролирующего органа является не выявление правонарушения и наказания виновного (как, к сожалению, чаще всего сейчас происходит), а помощь подконтрольной структуре в преодолении выявленных недостатков в ее работе. Ответственность контролирующего органа перед государством и подконтрольной структурой за объективность контроля. Он является продолжением общего принципа законности, который к тому же указывает на один из путей его реализации. На практике он применяется шире, то есть контролирующий орган за допущенные ошибки или злоупотребления отвечает не только перед физическими, но и перед юридическими лицами. Такое положение дисциплинирует контроллеров, способствует поддержанию должного порядка в сфере государственного управления.
К принципам контроля следует отнести и внезапность. Но в то же время следует отметить, что в соответствии с действующим законодательством этот принцип далеко не всегда может быть реализован. На наш взгляд, количество проверок можно приветствовать, но правило об обязательности предварительного информирования о дате начала проверки следует отменить, поскольку такое требование фактически выхолащивает саму сущность контроля, сводит проверку на нет, превращая ее в формальное посещение подконтрольного объекта, где уже успели скрыть существенные нарушения и злоупотребления (разумеется, если такие были). Контролерам же остается лишь указывать на несущественные нарушения, подконтрольная структура иногда намеренно «подбрасывает» проверяющим, чтобы те могли продемонстрировать их как своего рода «показатель эффективности» своей работы, а на самом деле с целью отвлечь внимание контролирующего органа от более существенных нарушений.
Некоторые авторы к принципам контроля относят и такие, что принципами вряд ли могут быть названы. Например, предупреждение нарушений; выявление и мобилизация резервов; выявления недостач, растрат, краж и присвоение; выявление несоответствия хозяйствования нормативам, положениям; выявление, определение, доказательства ущерба, нанесенного
нарушениями [8]. Все это, на наш взгляд, является не принципами, а целью контроля или непосредственными задачами контролирующей структуры.
Что же касается принципов надзора прокуратуры, то они в значительной мере совпадают с принципами контроля. Это обусловлено тождеством основной задачи, которая стоит перед контролирующими структурами и прокуратурой (обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении, обществе в целом), близостью форм и методов деятельности. Но есть и отличия. Так, принцип профессиональной специализации о деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением и применением законов по очевидным причинам не применяется. Сотрудники прокуратуры надзор осуществляют или самостоятельно (а они не специалисты в какой-то отдельной сфере деятельности), либо с помощью специалистов, которые временно привлекаются к проверкам. В последнем случае, правда, принцип профессиональной специализации, как говорится, просматривается, но все равно к деятельности прокуратуры он отношения не имеет.
Литература:
- Философский словарь / Под ред. И. Т.Фролова. — 5-е изд. — М.: Политиздат, 1987. — 590 с.
- Келина С. Г., Кудрявцев В. Н. Принципы советского уголовного права. — М.: Наука. — 1988. — 173 с.
- Битяк Ю. П. Совершенствование контроля в советском государственном управлении // Социалистическая законность в советском государственном управлении. — Харьков, 1987. — С. 34–44.
- Лимская Декларация руководящих принципов контроля // Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. Аналитический обзор и сборник нормативных документов / Сост. С. О. Шохин, В. И. Шлейников / Аналитический раздел и общ. ред. С. О. Шохина. — М., 1998. — С. 42–51.
- Гуценко К. Ф., Ковалев М. А. Правоохранительные органы: Учебник для вузов / Под ред. проф. К. Ф. Гуценко. — М., 1995. — С. 51.
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)// «Собрание законодательства РФ», 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
- Редфорд Г. С. Контроль качества продукции: Пер. с англ. / Под ред. Л. И. Бражинского. — 2-е изд., испр. — М. — Л., 1931. — С. 9.
- Бутинец Ф. Ф., Бардаш С. В., Малюга Н. М., Петренко Н. И. Контроль и ревизия: Учебник для студентов вузов специальности «Учет и аудит». — Второй изд., Доп и перераб. — Житомир: ЖИТИ, 2000. — 512 с.
