В статье анализируется правовое положение земельных отделов всех уровней власти в первые годы советской власти, начиная с февраля 1918 г., когда был принят Декрет РСФСР «О социализации земли» и, заканчивая декабрем 1922 г., когда вступил в действие первый Земельный кодекс РСФСР. Особое внимание уделяется эволюции норм, закрепляющих права, обязанности и ответственность земельных отделов.
Ключевые слова: история права, советская власть, земельное право, земельный отдел, правовой статус.
Земельные отделы были преемниками учрежденных Временным правительством еще весной 1917 г. земельных комитетов, которые, в том числе, по политическим причинам прекратили свое действие. [1, с. 19] Весной 1918 г. их роль в реализации земельной политики советской власти сходит на нет. [2, с. 369]
Первым нормативным актом советского земельного права, в котором говорится о земельных отделах, был Декрет ВЦИК РСФСР «О социализации земли» от 19 февраля 1918 г. Данный документ закрепил полномочия по распоряжению землей за земельными отделами Советов соответствующего уровня. Однако данный закон не раскрывает понятия, структуры, порядка образования и прекращения деятельности земельных отделов. Декрет о социализации земли закреплял лишь некоторую компетенцию земельных отделов. В ст. 6 указывается, что весь частновладельческий сельскохозяйственный инвентарь переходит без всякого выкупа из нетрудовых хозяйств в распоряжение земельных отделов соответствующего уровня. Земельные отделы отвечали за распределение земель сельскохозяйственного назначения, в том числе ведали запасным земельным фондом в каждой республике.[3]
В соответствии со ст. 11 Декрета «О социализации земли» в задачи земельных отделов по распоряжению землей входили: создание условий, благоприятствующих росту производительных сил страны, в смысле увеличения плодородия земли, поднятия сельскохозяйственной техники и, наконец, поднятия уровня сельскохозяйственных знаний в трудовых массах земледельческого населения; создание запасного фонда земель сельскохозяйственного значения; развитиесельскохозяйственных промыслов, как-то: садоводства, пчеловодства, огородничества, скотоводства, молочного хозяйства в проч.; ускорение перехода от малопроизводительных к более производительным системам полеводства в различных поясах, путем равномерного расселения трудящихся земледельцев; развитие коллективного хозяйства в земледелии, как более выгодного в смысле экономии труда и продуктов, за счет хозяйств единоличных, в целях перехода к социалистическому хозяйству. [3]
Задачи, которые Декрет «О социализации земли» ставил перед земельными отделами, по своей сути были общими, декларативными и неконкретными. Правовой статус земельных отделов в Декрете «О социализации земли» является далеко нераскрытым. В документе не было зафиксировано прав, обязанностей и ответственности органов земельного управления. Таким образом, в правовом статусе земельных отделов просматриваются лишь некоторые общие черты.
10 июля 1918 г. на заседании V Всероссийского съезда Советов была принята первая Конституция РСФСР, которая закрепила основные положения советского права «в установлении диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства». Конституция закрепила систему наркоматов РСФСР. Среди прочих был обозначен наркомат земледелия. О земельных отделах Конституция умолчала. Однако ст. 63 предусматривала образование соответствующих отделов во главе с заведующими при Советах (городских и сельских) и исполнительных комитетах (областных, губернских, уездных и волостных) для выполнения возложенных на органы Советской власти задач. [6] Данная норма Конституции, в частности, будет конкретизирована специальным законом – Декретом ВЦИК РСФСР от 18 марта 1920 г. «О волостных исполнительных комитетах (Положение)», по которому в структуру волисполкомов среди прочих должны быть включены земельные отделы. Этот документ будет проанализирован нами ниже.
Взяв курс на более массовое внедрение в сельское хозяйство «товарищеских форм землепользования» 14 февраля 1919 г. ВЦИК РСФСР принял Положение «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию». Этот важнейший документ рассматривал товарищества и коммуны, как основные формы ведения сельского хозяйства в Советской России. Ст. 4 Положения фиксировала, что «в основу землеустройства должно быть положено стремление создать единое производственное хозяйство» [7].
Для достижения цели, поставленной в ст. 4 рассматриваемого Положения, на земельные отделы был возложен ряд землеустроительных обязанностей.
11 марта 1919 г. в соответствии со ст. 20 Положения от 14 февраля 1919 г. Наркомат земледелия РСФСР издает Постановление «Инструкция по применению положения о социалистическом землеустройстве». Этот довольно обширный документ определял порядок производства отвода земельных участков различным субъектам земельного права, рассматривал вопросы установления губернских и уездных границ для надобностей землеустройства, а также обозначал порядок расселения.
В соответствии со ст. 2 рассматриваемой инструкции «земельные отделы приступают к землеустроительным действиям, в частности к отводу земель, либо самостоятельно по особым постановлениям, либо по ходатайствам о том заинтересованных учреждений, организаций и предприятий, а также обществ, товариществ и прочих объединений» [8].
В ст. 6 инструкции Наркомат земледелия налагает на земельные отделы обязанность, которой не было в предшествующих законах. Так, «если при землеустройстве с зачетом одних угодий за угодья другого рода коренным образом нарушается существующая система хозяйства, то заинтересованной стороне земельные отделы оказывают всяческое содействие для перехода к новой системе хозяйства». Причем непонятно, какое именно содействие земельные органы должны были оказывать заинтересованной стороне. Данная обязанность была сформулирована весьма неточно, что, возможно, приводило к ее несоблюдению.
Для учета населения волостной земельный отдел должен был составить «по каждому хозяйству особый список, в котором подробно описывается личный состав хозяйства, также количество имеющегося скота и инвентаря» [8].
«Инструкцией по применению положения о социалистическом землеустройстве» при реализации принципа справедливого раздела земли была возложена важная обязанность на губернские земельные отделы. Они должны были выработать нормы наделения землей населения соответствующей губернии.
Ст. 77 инструкции предусматривает порядок обжалования постановлений земельных органов различного уровня, что также являлось новеллой в сравнении с предшествующими узаконениями о земле. [8]
В целом, «Инструкция по применению положения о социалистическом землеустройстве» достаточно четко определяла полномочия по землеустройству между волостными, уездными и губернскими земельными отделами, что позволяет говорить о достаточно точном разграничении компетенций между ними. Вместе с тем компетенция в области землеустройства уездных земельных отделов представлена более развернуто, чем правовой статус губернских и волостных земельных отделов.
В реализации земельной политики первых лет советской власти большое значение имело Постановление Наркомата земледелия РСФСР «О земельных отделах губернских, уездных и волостных исполнительных комитетов (Положение)» от 10 мая 1919 г. Этот подзаконный нормативный акт полностью посвящен правовому статусу земельных органов. До введения в действие Постановления от 10 мая 1919 г. компетенция и порядок деятельности земельных органов были рассредоточены в разных узаконениях.
Рассматриваемый документ закреплял «устройство, предметы ведения и порядок деятельности» земельных органов власти молодого советского государства – земельных отделов на губернском, уездном и волостном уровнях. [9]
Постановление о земельных отделах разбито на четыре раздела. Раздел А «Общие положения», состоящий из двух статей, закрепляет основные начала в деятельности земельных отделов. Раздел Б «Организация губернского земельного отдела», Раздел В «Организация уездного земельного отдела», Раздел Г «Организация волостных земельных отделов» фиксируют структуру и компетенцию земельных отделов соответствующего уровня.
Наибольшее количество статей Постановления освещают деятельность губернских земельных отделов, которые должны были состоять из Управления общими делами, Подотдела землеустройства, Подотдела сельского хозяйства, Подотдела лесного. Из таких же подотделов состоял уездный земельный отдел. В свою очередь подотделы делились на отделения, к примеру, отделение животноводства, агрономическое отделение, земельно-учетное отделение и т.д. Низовой уровень земельных органов был представлен волостными земельными отделами, в состав которых входили заведующий отделом, его помощник и секретарь. [9]
Постановление детально по структуре соответствующего земельного отдела фиксирует права и обязанности, закрепленные за каждым подотделом, каждым отделением. Данный документ развернуто закрепил правовой статус земельных отделов, который в предшествующих нормативных актах был закреплен во многом декларативно. Не смотря на достаточно объемное описание правового статуса земельных отделов, рассматриваемый документ не закреплял в своих общих нормах юридическую ответственность земельных органов и их должностных лиц, а также не отсылал посредством отсылочных норм к иным законам, где было возможно такую ответственность закрепить.
Некоторые компетенции земельных отделов закреплялись в специальных законах, которые принимались по какому-то определенному узкому вопросу. Примером такого закона может служить Декрет СНК РСФСР «О переделах земли» от 30 апреля 1920 г. Данный нормативный акт среди прочего фиксировал, что «производство полных переделов пахотных земель допускается с разрешения уездного земельного отдела, который обязан рассмотреть ходатайство сельского общества о полных переделах в 14-дневный срок со дня подачи ходатайства в уездный земельный отдел» [5].
Декретом ВЦИК РСФСР от 18 марта 1920 г. «О волостных исполнительных комитетах (Положение)» земельные отделы местного уровня стали структурным подразделением волисполкомов. [4]
Первый этап развития советского земельного законодательства заканчивается в декабре 1922-го г., когда был введен в действие первый советский Земельный Кодекс РСФСР. Этот кодифицированный нормативный акт не содержал отдельных статей, посвященных правовому статусу земельных отделов.
Подводя итог анализу правого статуса земельных отделов в первые годы советской власти можно сделать следующие выводы. Правовой статус земельных отделов не был зафиксирован в каком-то определенном нормативном акте, а был рассредоточен в нескольких законах, регулирующих земельные отношения. Данное утверждение является верным, по крайней мере, для характеристики тех нормативных актов, которые были приняты до 10 мая 1919 г., т.е. до принятия соответствующего Постановления Наркоматом земледелия РСФСР, которое достаточно детально расписало компетенцию земельных органов. Отсутствие норм об ответственности земельных отделов в ряде узаконений, регулирующих земельные отношения, можно обозначить как пробел в земельном законодательстве на первом этапе развития советского земельного права.
Литература:
- Баранов Е.П. Местные органы государственного управления Временного правительства в 1917 г.: губернские и уездные комиссары, земельные, продовольственные комитеты: автореф. дисс. канд. юр. наук. - М., 1975.
- Бражник М.В. Становление и развитие системы органов государственного управления сельским хозяйством в РСФСР и в СССР в период 1917-1939 гг. // Проблемы современной экономики. – 2010. – №4. – С. 368–374.
- Декрет ВЦИК РСФСР «О социализации земли» от 19 февраля 1918 г. // http: // www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_235.htm.
- Декрет ВЦИК РСФСР от 18 марта 1920 г. «О волостных исполнительных комитетах (Положение)» от 18 марта 1920 г. // http: // www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_566.htm.
- Декрет СНК РСФСР «О переделах земли» от 30 апреля 1920 г. // http: // www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_620.htm.
- Конституция РСФСР. Принята на заседании V Всероссийского съезда Советов 10 июля 1918 г. // http : // www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_314.htm.
- Положение ВЦИК РСФСР «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» от 14 февраля 1919 г. // http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_442.htm.
- Постановление Наркомата земледелия РСФСР «Инструкция по применению положения о социалистическом землеустройстве» от 11 марта 1919 г. // http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_447.htm.
- Постановление Наркомата земледелия РСФСР «О земельных отделах губернских, уездных и волостных исполнительных комитетов (Положение)» от 10 мая 1919 г. // Голос трудового крестьянства. – 13-15 мая 1919 г. - №100-102.
