Несмотря на то, что электроэнергетика сегодня является одной из важнейших отраслей отечественной экономики, тарифы на электроэнергию ежегодно существенно возрастают, износ основных фондов в отрасли остается высоким, а структура генерирующих мощностей не является достаточно эффективной и сбалансированной. Как отмечает академик Д. Львов, еще до начала реформирования РАО «ЕЭС России», «наращивание инвестиций в электроэнергетический сектор необходимо осуществлять не за счет повышения цен и тарифов, а используя другие источники» [1, с. 53–60]. Структура генерирующих мощностей сегодня недостаточно эффективна и сбалансирована, что сопровождается определенным расхождением между запланированными и необходимыми инвестициями в данный сектор экономики хозяйства.
Успешное решение экономических проблем развития электроэнергетики зависит во многом от применения моделей, форм и механизмов, не предполагающих передачу частным компаниям прав собственности в полном объеме. Важнейшая форма партнерства такого вида представлена концессией.
К объектам соглашений о МЧП, названным в статье 7 Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», относят объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии [2].
Концессия как форма муниципально-частного партнерства в перспективе может стать действенным инструментом развития электроэнергетики: для привлечения инвестиций и модернизации основных фондов этой сферы, предоставления электроэнергии экономическим агентам по регулируемым и приемлемым ценам на долговременной основе.
В современной России основополагающим документом в данной области стал федеральный закон «О концессионных соглашениях в Российской Федерации», принятый Государственной Думой Федерального Собрания РФ 21 июля 2005 года.
Концессия представляет собой форму договора о передаче в пользование комплекса исключительных прав, принадлежащих правообладателю. Передача прав в концессию происходит на возмездной основе либо на определенный срок, либо без указания срока. В качестве объекта договора может выступать передача прав по эксплуатации природных ресурсов, предприятий, оборудования и других прав, включая использование фирменного наименования, товарного знака, знака обслуживания, охраняемой коммерческой информации и т. п. В целом концессионные соглашения являются одной из возможных форм МЧП, специфика которой заключается в сохранении титула собственности на объект соглашения за публичной стороной и в регулярных платежах концессионера (частного инвестора) концеденту (публично-правовому образованию) за его владение и пользование.
Концедентом является Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство РФ или уполномоченный правительством федеральный орган исполнительной власти, или субъект РФ, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта РФ, или муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления.
Ряд отдельных прав и обязанностей концедента может быть осуществлен уполномоченными концедентом (в соответствии с федеральными законами или иными нормативно-правовыми актами, законодательством субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления) органами и/или юридическими лицами. При этом концедент обязан извещать концессионера об этих уполномоченных органах или лицах, а также об осуществляемых ими правах и обязанностях.
Концессионером может быть индивидуальный предприниматель, российские или иностранные юридические лица, или действующие без образования юридического лица по договору товарищества (договору о совместной деятельности) два и более юридических лица.
Концессия существенно отличается от иных форм МЧП (контракт, договор аренды, лизинг, соглашения о разделе продукции, совместные предприятия) тем, что в ее рамках:
есть возможность обеспечения консолидации ресурсов муниципального и частного секторов, с учетом баланса их интересов с целью решения приоритетных задач экономического развития;
нахождение объекта концессии в собственности и под контролем муниципалитета;
диверсификация экономических рисков между сторонами.
Вопросы модернизации инфраструктуры электроэнергетичского комплекса и повышения электро- и энергоэффективности представляют интерес и для бизнеса, и для органов местного самоуправления. Для муниципальных образований дефицит бюджетов и сокращение трансфертов из вышестоящих бюджетов становятся барьером для модернизации изношенной инфраструктуры. Это приводит к поиску внебюджетного финансирования, которое в мировой практике осуществляется на основе механизмов государственно-частного или муниципально-частного партнерства. Реализация проектов с применением МЧП способна повысить инвестиционную привлекательность муниципального образования, а для частных инвесторов стать определенной гарантией стабильности.
Важный аспект этого направления заключается в оценке реализации идущих в настоящее время либо уже завершенных проектов МЧП в сфере электроэнергетики. Сравнительно невысокая доходность инвестиций в условиях регулируемых тарифов обусловлена во многом завершением либерализации рынка электроэнергетики. Кроме того, большинство российских проектов с привлечением частных инвестиций отличаются низким качеством, что отмечают кредитные организации, государственные органы и сами инвесторы. Улучшению реализации проектов может способствовать привлечение сторонних экспертов и использование международного опыта.
В текущих условиях, когда увеличивается риск возникновения кризиса ликвидности, отрасли экономики, которые в состоянии генерировать денежные потоки в краткосрочной перспективе, несомненно, имеют большие приоритеты по сравнению с иными сферами. Однако проекты в электроэнергетической и транспортной сфере более капиталоёмки и длительны для возврата инвестиций, но вместе с тем и более перспективны в силу масштабности. Проекты в энергетике с привлечением частных инвестиционных ресурсов только начали реализовываться в России. И конечно, негативное влияние текущей экономической ситуации влияет на то, что ряд перспективных проектов откладывается до лучших времен. Возможно и свертывание некоторых инвестиционных проектов энергетических компаний. А уменьшение объемов временно свободных финансовых ресурсов долгосрочного характера для инвестирования ограничивает количество и возможности проектов. С крупных проектов акцент перемещается смещается на менее затратные и масштабные.
По мнению многих экспертов, в электроэнергетике именно концессионные механизмы могли бы стать наиболее удачными. В России отношение населения к приватизации по большей части отрицательно. И вместо приватизации каких-то энергетических активов, можно было бы отдавать их в долгосрочную аренду, т. е. в концессию. В этом случае инвесторам будет ясен горизонт инвестирования на ряд лет. Инвесторы могли бы привлекать деньги на рынке, вкладывать собственные средства в обновление основных и оборотных фондов, освоение новых мощностей.
Что касается концессий в энергетической отрасли — 14 концессий в настоящее время применяется на объектах теплоснабжения и теплоэнергетики. Это связано с необходимостью поддержания необходимого уровня тепла в жилых домах, особенно в тех регионах и населенных пунктах, которые расположены за Полярным кругом, и где в зимнее время года наблюдается очень низкая температура. Также следует отметить, что большинство концессий в энергетической отрасли в настоящий момент находятся на этапе реализации (т. е. строительства или реконструкции объектов), что позволяет говорить о проработанности механизма заключения концессионных соглашений в отношении объектов в данной отрасли. Однако данные проекты не носят комплексный характер, то есть в таких соглашениях чаще всего объектом выступает не весь имущественный комплекс и система теплоснабжения муниципального образования, а отдельные его части — котельные, тепловые пункты и т. д.
Например, соглашение по инвестиционному проекту «Комплексное развитие Южной Якутии» было заключено на экономическом форуме в Санкт-Петербурге. Цель этого соглашения заключается в создании в рамках государственно-частного партнерства на Дальнем Востоке РФ нового крупного промышленного района, включающего гидроэнергетические объекты, и кластера, объединяющего промышленные производства, в т. ч. гарантированных потребителей электроэнергии, связанных, в основном, процессами глубокой переработки имеющихся на территории полезных ископаемых (угля, природного газа, железных и урановых руд, апатитов и др.). Из уже реализованных проектов — наибольший интерес вызывают Богучанское энерго-металлургическое объединение (проект завершился в 2006 году) и «Территориальная генерирующая компания — 1» в Северо-Западном федеральном округе (проекты РУСАЛа и «РусГидро»).
Три значимых концессии в области электроэнергетики были заключены в РФ в 2007 г.:
концессионное соглашение между Сортавальским муниципальным районом и ЗАО «Энергетик» в отношении объектов по производству, передаче и распределению тепловой энергии;
компания «Карелэнерго» получила в концессию на 40 лет муниципальные объекты электросетевого хозяйства в Сортавальском муниципальном районе;
ЗАО «Тоболэнерго» получил в концессию тепловые сети города Катайска.
В сфере теплоэнергетики также уже есть положительный опыт. В настоящее время в Свердловской области создается единая теплоснабжающая компания, учредителями которой являются нефтегазовая компания «Итера», правительство Свердловской области и Внешэкономбанк. По замыслу инициаторов проекта, организация теплоснабжающей компании будет способствовать объединению разрозненных и неэффективных муниципальных котельных и позволит провести их модернизацию. Ожидаемый результат заключается в снижении расходов топлива по выработке необходимого объема теплофиката и повышении надежности теплоснабжения.
Пять лет назад было создано ОАО «Энергокомплекс» для реализации программы по строительству электроподстанций высокого напряжения в Москве за счет собственных и привлеченных средств. Правительство города поручило названной компании строительство 14 подстанций, четыре из которых к настоящему времени уже построены. Первой из этих подстанций стала подстанция «Грач», возведенная в юго-западном округе Москвы. Остальные подстанции сегодня находятся в различной степени готовности. Инвестиционной программой ОАО «Энергокомплекс» предусмотрено строительство в течение четырех лет ряда высоковольтных линий электропередач и 14 новых электроподстанций общей трансформаторной мощностью около 5000 МВА. Эти мощности должны обеспечить более трети потребностей города, поэтому программа «Энергокомплекса» является наиболее значимой в этом городском пакете. Ее ориентировочная стоимость достигает 100 млрд. рублей [3]. При этом компания берет на себя обеспечение финансирования строительства как за счет частных инвестиций, так и за счет средств Внешторгбанка, а участие г. Москвы в проекте в качестве представителя государства состоит в поиске и предпроектной подготовке соответствующих площадок, издании распорядительных документов, выдаче согласований. Необходимо отметить, что программа по строительству подстанций постоянно находится под контролем со стороны правительства Москвы.
Необходимо отметить, что модель МЧП считается достаточно перспективной для использования в сфере альтернативной энергетики. На Западе уже реализовано большое количество подобных проектов, а по объемам введенных мощностей альтернативная энергетика опережает традиционную. В Российской Федерации речь идет пока лишь о нескольких проектах, в которых инвесторы строят ветряные фермы, не рассчитывая на участие государства в Ленинградской и Мурманской областях, в Краснодарском крае и на Дальнем Востоке.
В рамках концессионных соглашений генерирующие мощности и распределительные сети могут передаваться на контрактной (договорной) основе частной стороне в долгосрочное управление при условиях совместного инвестирования в их развитие.
Таким образом, цель МЧП и концессии отвечают условиям долгосрочной стратегии развития электроэнергетики РФ. МЧП и концессии в будущем могут стать инструментами обеспечения консолидации ресурсов, включая привлечение инвестиций для решения задач качественного и количественного развития электроэнергетики муниципальных образований.
Литература:
- Львов Д. С., Чернавский С. Я. О реформах в российской электроэнергетике / Д. С. Львов, С. Я. Чернавский // Экономическая наука современной России, 2000, № 2. — С. 53–60.
- Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 14.07.2015, «Российская газета», № 156, 17.07.2015, «Собрание законодательства РФ», 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4350
- Официальный сайт ОАО «Энергокомплекс» // URL: http://ecomplex.ru/
- http://pppcenter.ru/assets/docs/ppp+.pdf
