Концепция стратегического планирования в СССР появилась в 60-х годах прошлого столетия и десятилетием позже получила широкое применение в государственном управлении.
Однако представления о комплексном развитии территории с тех пор существенно изменились. За прошедший период существенно изменились представления об условиях жизнедеятельности человека, об уровне и качестве жизни. Изменился характер общественных отношений и сам человек, в первую очередь его духовные приоритеты. В частности, за предшествующие полвека существенно изменились представления о нормах взаимодействия человека и среды обитания, изменилось отношение к обществу потребления, порожденному доминированием материальных ценностей перед духовными.
Содержание деятельности по комплексному развитию территории будет меняться и впредь по мере духовного совершенствования человека, общественных отношений, развития российской государственности, изменения технологического уклада и накопления знаний и опыта в области территориального развития.
В 50-е — 60-е годы прошлого века была предпринята попытка по осуществлению координации деятельности различных отраслей, действующих на конкретной территории. В этих целях руководством страны были созданы Советы народного хозяйства. В период совнархозов, которые просуществовали до 1965 г., усилились экономические связи в территориальном разрезе и внутритерриториальная кооперация и специализация. Стали создаваться межрегиональные производства, промышленные узлы, осуществлялась работа по преодолению замкнутого технологического цикла машиностроительных предприятий, по развитию производственной и социальной инфраструктуры в городах и поселках. Обеспечивались меры по комплексному развитию территории. Таким образом, совнархозы дали сильный импульс территориальной интеграции производительных сил. Совнархозы позволили усилить оперативность управления, приблизить руководство к производству, мобилизовать межотраслевые источники роста [3, с. 55]. Однако Советы народного хозяйства не смогли преодолеть инерции централизованного государственного управления, что привело к дублированию функций управления территориальным развитием. Впоследствии от Совета отказались [1, с. 30].
К середине 80-х годов Советский Союз оказался в преддверии экономического, социального и политического кризисов. Падение темпов социально-экономического роста, снижение эффективности общественного производства, игнорирование нарастающих проблем было чревато серьезными социальными потрясениями. Самые тяжелые последствия имело втягивание СССР в разорительную гонку вооружений.
С избранием в 1985 г. генеральным секретарем ЦК КПСС М. С. Горбачева в СССР наступает период «перестройки» и смены социально-экономической системы. В апреле 1985 г. Пленум ЦК КПСС провозгласил курс на «ускорение социально-экономического развития страны и достижение нового качественного состояния советского общества».
Для решения задач по дальнейшему росту народного благосостояния, укрепления экономики страны, повышения трудовой активности населения, и, как следствие, наращивания материальных и трудовых ресурсов была издана «Комплексная программа научно-технического прогресса СССР на 1986–2005 годы». Она состояла из трех частей: «Основные проблемы развития народного хозяйства»,«Социальные проблемы, повышение народного благосостояния и развитие культуры»и«Население, трудовые ресурсы и охрана труда», в которых подробно рассматриваются социально-экономические показатели жизни в стране. Программа разработана соответствующими проблемными комиссиями при Президиуме АН СССР и ГКНТ (Государственный комитет Совета Министров СССР по науке и технике).
Программа понималась как увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических, производственных, научно-исследовательских, организационных и других заданий и мероприятий, направленных на реализацию долгосрочной народнохозяйственной проблемы. При этом предметом регионального программного планирования считалась территориальная проблема, а основной задачей — взаимная увязка интересов развития экономики страны, отраслей и отдельной региональной социально-экономической системы [3, с. 58]. Были предложены качественные критерии отбора проблем для программной проработки и очередность их решения, в том числе актуальность проблемы (которая должна была оцениваться по степени влияния на достижение важнейших целей социально-экономического развития страны) и, собственно, необходимость применения программно-целевых методов планирования. Были сформулированы и те критериальные условия, при которых возникала необходимость в разработке именно региональной комплексной программы. Разработка региональных целевых программ обещала комплексные и действительно территориальные обоснования будущих планов.
Факт наличия специфических внутрирегиональных проблем, которые носят «всеобщий характер и с решением которых неизбежно сталкивается каждое территориально-административное образование».
Несомненным достижением творческой мысли того времени следует считать формулирование базовых методических принципов, на которых должна основываться любая региональная программа и верность которым только и делала ее программой. Эти принципы явились результатом и теоретических изысканий, и обширного практического опыта.
Развитие народного хозяйства в долгосрочной перспективе было ориентировано на удовлетворение возрастающих материальных и духовных потребностей советских людей, решение задач повышения народного благосостояния и социального развития. Правительство ставило перед собой следующие задачи:
становление бесклассовой структуры общества, устранение наиболее существенных социально-экономических различий между группами населения;
неуклонное повышение степени удовлетворения потребностей и уровня благосостояния советских людей;
создание необходимых предпосылок всестороннего развития личности на основе развития основных сфер жизнедеятельности;
укрепление идейно-политического единства советского общества, совершенствование системы морального воспитания, формирование коммунистической нравственно.
Выбор подхода к управлению процессами социально-экономического развития — нетривиальная задача. Дело в том, что в СССР применялся отраслевой подход к управлению народным хозяйством. Это привело к тому, что экономика многих муниципальных образований, имеет выраженный отраслевой характер. Одни города «специализируются» на черной металлургии, другие — в производстве минеральных удобрений и т. д. Однако отраслевой механизм управления народным хозяйством сменился на региональный механизм на уровне государства и корпоративный на уровне регионов [2, с. 70]. С одной стороны, федеральные органы власти предоставили субъектам РФ возможность самостоятельно управлять социально-экономическим развитием. С другой стороны, региональные органы власти не всегда располагают действенными рычагами влияния на экономику региона, поскольку крупные промышленные и агропромышленные предприятия, кредитные организации и другие важнейшие элементы местной рыночной инфраструктуры находятся в собственности российских и зарубежных корпораций. Кроме того, в советской экономике активно создавались межотраслевые комплексы и производственные объединения.
Эта традиция сохранилась и в наше время. Например, в судостроительной и самолетостроительной отраслях созданы аналогичные комплексы. Возникает парадоксальная ситуация: на низовом уровне (муниципальные образования) целесообразно использовать отраслевой подход, на уровне региона может оказаться полезным кластерный подход, тогда как на федеральном уровне создаются «точки роста», в которые вкладываются средства федерального бюджета. Этот парадокс следует разрешить однозначно, иначе не удастся обеспечить методологическую обоснованность стратегии развития региона.
Одним из результатов политики индустриализации в территориальном аспекте является увеличение количества и численности населения городов. Преимущества системы территориального управления СССР, связанные с возможностью концентрации ресурсов, позволили России за короткий исторический срок войти в тройку самых урбанизированных территорий мира (наряду с США и Японией) [1, с. 30]. За время существования СССР количество городов на территории России удвоилось. В истории России есть еще один такой период, когда произошло удвоение количества городов — это период царствования императрицы Екатерины Великой.
Однако за столь высокие темпы урбанизации СССР пришлось «расплатиться» значительной долей городов, экономическую основу которых составило по существу одно градообразующее предприятие.
Социально-экономическое положение моногородов неустойчиво по отношению к воздействию внешних факторов, например к смене приоритетов государственной политики.
Эти недостатки моногородов особенно ярко проявились в период перехода к новому государственному устройству, осуществленному на рубеже 80-х — 90-х годов прошлого столетия. Тогда очень многие города России пришли в упадок, и многие его последствия переживаются до настоящего времени.
Очевидно, что одной из приоритетных задач предстоящего периода развития российской государственности должна стать гармонизация развития российских городов, и других поселений России, в первую очередь повышение уровня их устойчивости.
В России проблема планирования социально-экономического развития регионов является актуальной, поскольку каждый регион имеет отличительные характеристики, обусловленные географическими, социально-экономическими, геополитическими, этническими и природными факторами.
Ряд российских регионов разрабатывает перспективные программы социально-экономического развития, а на государственном уровне утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. Сегодня необходимость применения методов стратегического планирования при управлении региональным развитием не вызывает сомнений, однако их результативность зависит от множества факторов.
При выявлении важнейших проблем, которые влияют на эффективность процесса стратегического планирования на уровне региона, можно охарактеризовать таким образом:
неопределенность в методологическом подходе к управлению социально-экономическим развитием региона;
недостаток организационного обеспечения процесса стратегического планирования;
отсутствие контура стратегического планирования на «низовом уровне»;
отсутствие стратегического видения в отношении будущего состояния региона;
неверный подход к использованию услуг внешних консультантов;
разделение законодательной и исполнительной ветвей власти;
стремление получить результат в кратчайший срок;
невнимание к макроэкономическому прогнозированию;
недостаток творческого подхода;
неприятие отрицательных фактов.
Ключевыми проблемами являются неопределенность в методологическом подходе к управлению социально-экономическим развитием региона, недостаток организационного обеспечения процесса стратегического планирования и отсутствие контура стратегического планирования на уровне муниципальных образований. Эти проблемы должны быть устранены до начала процесса стратегического планирования, иначе не удастся разработать эффективную стратегию социально-экономического региона, которая будет принята всеми заинтересованными сторонами. Успешная стратегия является результатом длительной организационной работы и постоянно ведущейся аналитической деятельности по выявлению социально-экономических проблем.
Любая проблема может трактоваться, как неспособность руководства надлежащим образом исполнять свои обязанности. И все же это не говорит о том, что проблемы не следует замечать. Напротив, успешное решение насущных проблем социально-экономического развития будет свидетельствовать о высоком уровне компетентности регионального руководства.
Подводя итог краткому обзору теоретических концепций исследования различных сторон регионального развития можно сделать вывод о том, что наиболее эффективным представляется подход, при котором регион (как часть национального государства) рассматривается в качестве некоей социально-экономической целостной территории, характеризующейся [3, с. 62]:
во-первых, определенной структурой хозяйства;
во-вторых, наличием соответствующих органов власти и управления;
в-третьих, специфическими природно-географическими чертами;
в-четвертых, особенностями духовно-исторической жизни проживающего в нем населения.
Исходя из сказанного, можно утверждать о правильности комплексного на стыке целого ряда наук подхода к проблеме социально-экономического развития региона.
Особенности социально-экономического положения современной России сложились в результате длительного централизованного государственного управления СССР и кризисных явлений 1990-х годов прошлого века. Особенности территориального развития в СССР обусловлены «жесткой» централизованной системой государственного управления, которая была призвана осуществить ускоренную индустриализацию и технологический прорыв в целях обеспечения государственной безопасности и повышения влияния страны на мировые политические процессы [4].
Рассматривая задачи, которые ставило перед собой советское правительство, мы видим, что в России XXI в. многие проблемы так и остались нерешенными. Несмотря на кардинальное изменение пути развития страны, некоторые варианты решения можно применить и сегодня. По-прежнему существует огромный разрыв между городом и селом, и если город развивается, то деревня приходит в упадок. Также актуален вопрос о нехватке необходимых кадров, профессиональной некомпетентности, особенно в регионах, о развитии инфраструктуры. Улучшилась ситуация с потреблением населения, исчезла проблема дефицита. В целом можно заметить, что для полного осуществления комплексной программы развития СССР потребовалось бы кардинальное изменение работы существующего в тот период производственного аппарата — соответствующая попытка была предпринята в годы Перестройки 1985–1991 гг., но, как мы знаем, неудачно.
При этом следует заметить, что в период существования предыдущего закона о местном самоуправлении 1995 г. (о котором сегодня многие специалисты в области местного самоуправления вспоминают с любовью, полагая, что он в гораздо большей мере отвечал интересам местного самоуправления, нежели нынешний Закон № 131-ФЗ) федеральной власти так и не удалось добиться его реализации на уровне субъектов РФ. Значительная часть субъектов РФ ограничилась установлением территориальных основ местного самоуправления на уровне огромных по территории районов, руководствуясь исключительно соображениями удобства государственного управления полностью проигнорировав поселенческий принцип организации местного самоуправления.Таким образом, проблемы, намеченные в СССР, не только не разрешились, но ещё больше усилились.
Формирование уважения к закону государству (Федерации и субъектам РФ) следует начинать с неукоснительного соблюдения закона самим государством. Увы, история трансформации и псевдореализации Закона № 131-ФЗ свидетельствует о крайне пренебрежительном отношении, как федерального законодателя, так и субъектов РФ к закону и своим обязанностям по его реализации, по обеспечению права на местное самоуправление, самостоятельности и неприкосновенности этого института. Если ранее местное самоуправление находило защиту у федеральной власти, то в условиях сложившейся политической конъюнктуры его права регулярно и существенно нарушаются и субъектами РФ, и самой Федерацией, несмотря на аргументы последней о том, что жесткая централизация регулирования была осуществлена именно с целью защиты местного самоуправления от недобросовестных субъектов РФ.
Литература:
- Лапин В. Актуальные вопросы устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований // Муниципальная власть. 2009. № 1. С. 22–31.
- Магданов П. В., Падей В. Ю. Проблемы стратегического планирования социально-экономического развития региона // Экономическая политика и управление экономическим развитием. 2011. № 3. С. 67–79.
- Решиев С. С. Научный подход к проблеме социально-экономического развития региона: история вопроса // Вестник Ленинградского государственного университета им. А. С. Пушкина. 2012. № 2. С. 55–63.
- Ромахина М. СССР 1983 и 2005 годов глазами Академии наук и Госплана // СССР после Великой Отечественной. 10.2014. URL: http://statehistory.ru/4724/SSSR-1983-i-2005-godov-glazami-Akademii-nauk-i-Gosplana/ (дата обращения: 01.07.2015).
