Библиографическое описание:

Никифоров Л. В. Правовое положение учреждений и органов ФСИН России в уголовном судопроизводстве [Текст] // Юридические науки: проблемы и перспективы: материалы Междунар. науч. конф. (г. Пермь, март 2012 г.). — Пермь: Меркурий, 2012. — С. 122-126.

Пенитенциарные учреждения России входят в единую централизованную уголовно-исполнительную систему (далее – УИС). Руководство учреждениями, исполняющими наказания, осуществляют территориальные органы уголовно-исполнительной системы и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, - Федеральная служба исполнения наказаний (далее –ФСИН России), с 1998 г. находящаяся в ведении Министерства юстиции Российской Федерации.

ФСИН России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, а также функции:

- по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных;

- по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию;

- по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания.

Ранее, на протяжении длительного времени УИС находилась в ведении МВД, что наложило определенный отпечаток на всю уголовно-исполнительную политику. В связи с этим, несмотря на существенные изменения, произошедшие в стране в последние годы, уголовно-исполнительная система во многом сохранила черты старой пенитенциарной системы, ориентированной на другое общество. Правительство РФ вынуждено констатировать в Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года. Утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. № 1772-р., что УИС не учитывает нынешнее состояние экономики, интеграцию Российской Федерации в международное правовое поле, международные стандарты обращения с заключенными и развитие гражданского общества.

Процесс перехода на новые принципы функционирования пенитенциарной системы начался 24 октября 1991 г., когда Верховный Совет РСФСР утвердил Концепцию судебной реформы. Впоследствии в процессе евроинтеграции Совет Европы поставил в зависимость членство Российской Федерации в Совете от передачи УИС в Министерство юстиции. В 1996 г. со вступлением России в Совет Европы это условие начало выполняться, был подписан Указ Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 г. «О реформировании уголовно-исполнительной системы МВД России». Переход к новым европейским стандартам пенитенциарного законодательства – процесс сложный. «Появление качественно новых факторов, которые несут с собой реформы в сфере уголовно-исполнительных отношений, справедливо отмечает П.В. Голодов, - до предела обостряют проблемы управления учреждениями УИС» [4, с.27].

Правовое положение учреждений и органов ФСИН России определяется, прежде всего, нормами уголовно-исполнительного права, источниками которого являются:

- международные правовые акты в сфере прав и свобод человека, борьбы с преступностью и обращения с правонарушителями;

- Конституция РФ;

- решения Конституционного суда РФ;

- уголовно-исполнительное законодательство;

- нормативные правовые акты Президента РФ;

- нормативные правовые акты Правительства РФ.

- межведомственные нормативные правовые акты.

- ведомственные и локальные нормативные правовые акты.

Уголовно-исполнительное законодательство в литературе принято рассматривать в двух значениях:

- в широком смысле – как систему нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу и в процессе исполнения (отбывания) всех видов уголовных наказаний и применения иных мер уголовно-правового воздействия.

- в узком смысле – совокупность законов, регламентирующих общественные отношения в сфере исполнения уголовных наказаний.

В сфере внутреннего управления УИС сложились, характерные для правоохранительных органов в целом, две основные группы регламентационных актов:

1. административно-правовые акты, определяющие содержание деятельности, правовой статус и служебные связи тех или иных организационных звеньев (должностных лиц);

2.акты, регламентирующие порядок осуществления основных видов деятельности, их процедуры [12, с.128].

В целом, с принятия нового УИК РФ сформировалась достаточно стройная система правового обеспечения уголовно-исполнительной деятельности, в которой заложен динамический потенциал изменений. Показательно, что регламентирована процедура эксперимента как поставленного опыта, позволяющего на практике оценить оптимальные формы и методы работы учреждений, органов, научных и учебных заведений, а также других организаций, входящих в УИС, закрепленная в п. 1.2. Инструкции по проведению экспериментов в УИС Минюста России, утвержденной приказом Минюста России № 221-2001 г. «О проведении эксперимента в уголовно-исполнительной системе Министерства юстиции Российской Федерации».

Положение о ФСИН России (п. 4) предусматривает право службы на организацию взаимодействия территориальных органов ФСИН России с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти, правоохранительными органами, а также осуществляемую учреждениями уголовно-исполнительной системы оперативно-разыскную деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, пенитенциарные учреждения решают широкий круг задач и являются многофункциональными субъектами уголовно-исполнительной деятельности, что, по мнению исследователей, приводит к распылению их сил и средств и, как следствие, к низкой эффективности исполнения каждой отдельно взятой функции-задачи[10, с.22]. В этой связи в современной литературе, в рамках обсуждения направлений совершенствования структуры и деятельности УИС, часто предлагается создание новых органов и подразделений. Так, например, предлагается создать в ФСИН России специальную службу для защиты содействующих правосудию осужденных, которая будет сформирована из сотрудников, имеющих специальную подготовку[9, с.13]. Создание новых служб, неизбежно потребует издания новых нормативных актов по их регламентации, что, как мы полагаем, не упростит и, соответственно не повысит эффективность системы в целом. П.В. Голодов (применительно к руководителям) совершенно справедливо отметил, что множественность и разноуровневость правовых источников, регламентирующих деятельность руководителей учреждений УИС, их различие по объему действия норм, составляющих их содержание, по отраслевой принадлежности значительно затрудняют исследование правового положения указанной категории должностных лиц [4, с.27]. Необходимо отметить, что затруднение исследовательского поиска вторично и не так важно по сравнению с затруднением в выполнении должностных обязанностей по причине противоречивой регламентации.

Это особенно актуально в свете новейших исследований, которые показывают, что сотрудники УИС отмечают отсутствие Федерального закона об уголовно-исполнительной системе, в полном объеме закрепляющего правовое положение УИС и ее сотрудников на современном этапе, и установленных процедур обеспечения безопасности сотрудников УИС [13, с.6]. Необходимость такого специального акта, при наличии УИК вызывает сомнения. В то же время уровень и качество правового обеспечения деятельности УИС признается недостаточным. Руководители пенитенциарных учреждений считают уровень методического обеспечения своей деятельности «для нормальной работы»:

- достаточным – 34,6 %;

- недостаточным – 56,9 %;

- затруднились ответить – 8,5 % [4, с.5].

Таким образом, около 65% руководителей, недостаточно зная и/или применяя закон или не зная как его применять, полагаются на так называемое административное усмотрение, под которым понимается «мотивированный выбор для принятия правомерных решений и совершения действий управомоченным субъектом в рамках его компетенции для выполнения управленческих и иных задач»[15, с.70-79].

Предполагается, что административное усмотрение позволяет руководителю принимать решения сообразно складывающейся управленческой ситуации в рамках своей компетенции (заложенную в законе возможность административного усмотрения следует отличать от существующих пробелов в законодательстве, когда неполно или неточно определены полномочия, функции и ответственность органов и должностных лиц). Однако, создавая необходимые условия для эффективного управления, административное усмотрение может привести к субъективизму при принятии решений, злоупотреблениям правом.

Кроме того, как обоснованно отмечает Б.Б. Казак, на современном этапе в деятельности данной категории руководителей доминирует не управленческое мышление, а мышление, направленное на оперативное реагирование на отдельные, внезапно возникающие проблемы и ситуации, в то время как руководителю пенитенциарного учреждения должен быть свойственен системный стиль мышления. Тем не менее на сегодняшний день многие руководители не имеют системного видения своей деятельности [6, с.91-92].

В этом смысле в регламентации действительно нуждаются многие стороны деятельности персонала УИС, непосредственно не связанной с обеспечением отбывания наказания осужденными и их перевоспитанием. Примером тому является интенсивная законотворческая работа по регламентации деятельности уголовно- исполнительных инспекций. В 2009 г. Правительственная комиссия по профилактике правонарушений отметила, что концепция государственного управления системой работы уголовно- исполнительных инспекций Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации практически не разработана. С тех пор была проведена определенная работа и в декабре 2011 г. УИК РФ был дополнен ст. 18.1 «Объявление розыска и осуществление оперативно-розыскной деятельности при исполнении наказаний, не связанных с изоляцией осужденных от общества».

В данном случае оперативно-розыскная деятельность (далее – ОРД) при исполнении наказаний, не связанных с изоляцией осужденных от общества, осуществляется оперативными подразделениями УИС самостоятельно, а также во взаимодействии с оперативными подразделениями иных государственных органов, в соответствии с Федеральным законом от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», в пределах их компетенции.

Аналогичным образом регулируется и уголовное судопроизводство в УИС, которое согласно ст. 2 УИК РФ не входит в структуру и содержание уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации и регламентируется УПК РФ. Как следует из выступления Президента РФ на заседании Президиума Государственного Совета «О состоянии уголовно-исполнительной системы Российской Федерации» 11 февраля 2009 г., с одной стороны «исправительные учреждения находятся в конце правоприменительной цепочки и уже, по сути, исполняют те решения, те приговоры, которые до этого провозглашает суд на основе деятельности предварительного следствия…». С другой стороны – согласно ст. 1 УИК РФ целями уголовно-исполнительного законодательства является, в том числе и предупреждение совершения новых преступлений, как осужденными, так и иными лицами, а в перечень задач входит охрана прав, свобод и законных интересов осужденных.

«Положение о ФСИН России» в числе основных задач службы определяет обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, в следственных изоляторах, обеспечение безопасности содержащихся в них осужденных, лиц, содержащихся под стражей, а также работников уголовно-исполнительной системы, должностных лиц и граждан, находящихся на территориях этих учреждений и следственных изоляторов.

Все это в полной мере относится к осуществлению уголовно-процессуальной деятельности учреждений и органов фсин России. Данная позиция в целом, преобладает в литературе, в понимании УИС как множества взаимосвязанных структурных и функциональных компонентов, подчиненных целям исполнения уголовного наказания, исправления осужденных, охраны их прав, свобод и законных интересов, а также осуществления уголовно-процессуальной деятельности, в частности, проведения дознания как формы предварительного расследования [14, с.34].

Под уголовно-процессуальной деятельностью органов и учреждений ФСИН России мы понимаем определяемую нормами уголовно-процессуального законодательства систему целенаправленных процессуальных действий должностных лиц УИС, реализуемую в процессуальном порядке, отражающуюся в уголовно-процессуальных актах и имеющую своим назначением достижение целей уголовного судопроизводства, а также призванную обеспечить полное, безусловное и реальное исполнение вступивших в законную силу приговоров суда и актов других юрисдикционных органов, потупивших в органы и учреждения ФСИН России.

Как мы уже отмечали, важнейшим признаком уголовно-процессуальной деятельности является ее юридический характер. Порядок судопроизводства строго регламентирован уголовно-процессуальным законом. В то же время, уголовное судопроизводство неизбежно вторгается в сферу общественных отношений, регулируемых иными отраслями права. «Фактические уголовно-процессуальные отношения, а равно и фактическая уголовно-процессуальная деятельность намного разнообразнее и богаче чем та, которая предусмотрена нормами права»[11, с.74]. Действительно, ещё советские правоведы различали в уголовном судопроизводстве широкий круг различных общественных отношений:

- уголовно-процессуальные, урегулированные уголовно-процессуальным законом;

- отношения, которые могут быть урегулированы применением процессуального закона по аналогии;

- уголовно-правовые отношения;

- отношения, возникающие на основе иных отраслей права (гражданско-правовые, административно-правовые, уголовно-исполнительные и др.);

- отношения, возникающие на основе ведомственных нормативных актов [7, с.10-11];

- не урегулированные правом отношения в сфере морали и нравственности [3, с.45].

При этом, на первоначальном этапе судопроизводства в ходе осуществления деятельности по проверке информации о преступлении наблюдается гораздо больший объем отношений, не урегулированных УПК РФ, а, следовательно, не являющихся уголовно-процессуальными. На наш взгляд, это в первую очередь связано с пробелами в регулировании процессуальной формы, как отдельных проверочных действий, так и института возбуждения уголовного дела в целом и недостаточной законодательной регламентацией на данном этапе судопроизводства субъективных прав и обязанностей участников уголовного процесса. Многочисленные новеллы, вносимые в последнее время в уголовно-процессуальное законодательство, в новейших исследованиях справедливо оцениваются как не всегда до конца проработанные и последовательные [8, с.6].

В сфере уголовно-процессуальной деятельности органов ФСИН сегодня накопилось большое число проблем, требующих научного анализа и совершенствования правовой базы. Так, действующее законодательство, а именно П. 8 ст. 13 Федерального закона от 12.08.1995 N 144-ФЗ (ред. от 08.12.2011) «Об оперативно-розыскной деятельности» и ч. 1 п. 1 ст. 40 УПК РФ, относит к органам дознания, органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, в том числе оперативные подразделения ФСИН России. На практике под дознанием традиционно понимается как самостоятельная форма расследования, так и оперативно-разыскная деятельность как вспомогательная функция указанных органов. Руководитель ФСИН определяет перечень оперативных подразделений, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, их полномочия, структуру и организацию работы. Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, решают определенные ФЗ «Об ОРД» задачи исключительно в пределах своих полномочий, установленных действующим законодательством. ФЗ «Об ОРД» предусматривает совместное с работниками УИС проведение ОРМ в следственных изоляторах УИС.

Вокруг указанных норм идет оживленная дискуссия. В частности высказывается мнение о том, что включение органов внутренних дел в число органов дознания с точки зрения законодательной техники является «грубой методологической ошибкой», так как подобная интерпретация не отвечает внутренней архитектонике МВД как системы [1, с.17]. Нам сложно согласиться со столь категоричной оценкой. Функция дознания в отечественной практике придана полиции исторически и всегда ей осуществлялась.

С другой стороны в п.1. ст. 40 УПК РФ наблюдается смешение полномочий организаций (органов исполнительной власти) с полномочиями их структурных подразделений (отделов, специализированных подразделений дознания). И те и другие по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, могут вести дознание (гл. 32 УПК РФ) и выполнять неотложные следственные действия (ст. 157 УПК РФ). В конце 2010 г. полномочия органов дознания были неопределенно расширены (п. 3 ст. 40 УПК РФ) и стали включать полномочия предусмотренные УПК РФ в целом. В совокупности со ст. 5 УПК РФ данная норма представляется несовершенной и предоставляющей неопределенные полномочия. Так, в соответствии со ст. 5 УПК РФ к органам дознания отнесены «государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с настоящим Кодексом осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия». Подразумевая, что должностное лицо – это человек, сложно представить как он может быть одновременно и государственным органом, на что прямо указывает анализируемая норма. В литературе встречается не определенное в законе понятие «представитель органа дознания» [2,с.15]. Кроме того, существенную неопределенность порождают «и другие процессуальные полномочия», которые по смыслу статьи выходят за рамки дознания и даже за рамки УПК, т.к. во всех иных случаях законодатель указывает «предоставленных (в соответствии с) настоящим Кодексом». Коллизии между такими составляющими рассматриваемого правового института, как «орган дознания», «начальник органа дознания» и «дознаватель» («лицо, производящее дознание») в современном отечественном законодательстве не устранены. В работе А.В. Белякова, удачно отмечено, что сотрудники оперативных подразделений ИУ «в силу сложившейся практики реализуют полномочия органа дознания» [2,с.15]. Обратим внимание, что не в силу закона, а именно по сложившейся практики.

Полагаем, что указанные выше понятия должны быть разграничены. В этой связи представляются аргументированными предложения о разграничении понятий «дознаватель» и «должностное лицо органа дознания» с законодательным закреплением процессуального статуса последнего [14,с.137]. В то же время сложно согласиться с А.В. Беляковым, предлагающим следующую редакцию: «органы дознания - государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с настоящим Кодексом осуществлять дознание и (или) другие процессуальные полномочия» [2,с.12]. Предложенная редакция не меняет сути, предоставляя те же неопределенные полномочия.

Внесение определенности в этот вопрос имеет практическое значение. Так, например, УПК РФ в отличие от УПК РСФСР предусматривает проведение в полном объеме дознания по делам о преступлениях, совершенных несовершеннолетними. В то же время в УПК РФ нет четкой фиксации круга органов и должностных лиц, осуществляющих производство дознания по уголовным делам о преступлениях, совершенных в воспитательных колониях, неясен и их правовой статус.

В результате производство дознания по названной категории уголовных дел в УИС осуществляется разными правоохранительными ведомствами: как сотрудниками воспитательных колоний, так и органами дознания ОВД. По данной категории исследователи справедливо отмечают наличие противоречий уголовно-процессуального законодательства России и ведомственных нормативных актов Минюста России [5,с.78].

Принимая во внимание обозначенные проблемы, считаем целесообразным уточнить п. 8 ч.1 ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» изложив его в следующей редакции: «учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний».

Также полагаем необходимым уточнить ряд положений в «Положении о Федеральной службе исполнения наказаний». Так, п.1 Положения – изложить в следующей редакции: «Федеральная служба исполнения наказаний Российской Федерации (ФСИН России) является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области исполнения наказания».

Соответственно, п. 2 дополнить словами «уголовно-процессуальные функции в пределах предоставленных учреждениям и органам ФСИН полномочий» и изложить в следующей редакции: «ФСИН России осуществляет:

- правоприменительные функции,

- функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных,

- функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию;

- функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания;

- уголовно-процессуальные функции в пределах предоставленных учреждениям и органам ФСИН полномочий».

Принимая во внимание, что органом дознания может быть только орган государственной власти, а должностное лицо занимает служебное положение в данном органе и отдельно от него, не состоя в нем на службе, полномочий иметь не может, а также то, что процессуальные полномочия могут предоставляться исключительно в рамках УПК РФ, предлагаем п. 24 ст. 5 УПК РФ изложить в следующей редакции: «органы дознания - государственные органы, уполномоченные в соответствии с настоящим Кодексом осуществлять дознание».


Литература:

  1. Бажанов С.В. Правовое положение подразделений следствия и дознания в уголовном процессе Российской Федерации// Российский следователь. 2007. № 1.

  2. Беляков А. В. Методика расследования дезорганизации деятельности учреждений, обеспечивающих изоляцию от общества: автореф. дис… канд. юрид. наук. 12.00.09. Псков, 2010.

  3. Власов А.А. Проблемы морали и этики в уголовном процессе. Вологда: ВИПЭ ФСИН России, 2005.

  4. Голодов П. В. Правовое регулирование и организация деятельности руководителя учреждения уголовно-исполнительной системы: дис… канд. юрид. наук: 12.00.11. Вологда, 2006.

  5. Гнатенко В. А. Дознание по уголовным делам о преступлениях, совершаемых в воспитательных колониях федеральной службы исполнения наказаний: дис… канд. юрид. наук. 12.00.09. Владимир, 2007.

  6. Казак Б.Б. Рецензия на монографию Голодова П. В. «Правовое регулирование и организация деятельности руководителя учреждения уголовно-исполнительной системы»//Научно-практический журнал «Вестник института: преступление, наказание, исправление». 2011.№1.

  7. Кокорев Л.Д. Положение личности в советском уголовном судопроизводстве: автореф. дисс… д-ра юрид. наук. Л., 1975.

  8. Кротков Д. С. Уголовно-процессуальные решения и субъекты их принятия в стадии возбуждения уголовного дела: автореф. дис… канд. юрид. наук. 12.00.09. М., 2011.

  9. Маркелов С. В. Уголовно-процессуальные и организационные меры обеспечения безопасности участников уголовного процесса в учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний России: автореф. дис… канд. юрид. наук. 12.00.09. Владимир, 2006.

  10. Малинин В.Б., Смирнов Л.Б. Пенитенциарная система России в контексте предстоящих реформ уголовного и уголовно-исполнительного законодательства// Научно-практический журнал «Вестник института: преступление, наказание, исправление». 2011.№10.

  11. Марфицин П.Г. К вопросу о процессуальной деятельности органов внутренних дел в стадии возбуждения уголовного дела // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел: Межвуз. сб. научных трудов. М.: Высшая школа милиции МВД России, 1993.

  12. Махинин В.И. Управление в органах безопасности: Методологические, теоретические, методические основы и основы культуры. М.: Изд-ль Шумилова И.И., 2002.

  13. Мельникова Н. А. Административная деятельность учреждений Федеральной службы исполнения наказаний: дис… канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2011.

  14. Пудаков Е. Р. Уголовно-процессуальная деятельность органов и учреждений уголовно-исполнительной системы России: дис. канд. юрид. наук. 12.00.09. М., 2008.

  15. Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. № 4.

Основные термины (генерируются автоматически): УПК РФ, ФСИН России, Российской Федерации, уголовно-исполнительной системы, исполнения наказаний, исполнения уголовных наказаний, органов ФСИН России, службы исполнения наказаний, Правовое положение, сфере исполнения уголовных, исполнительной власти, Федеральной службы исполнения, должностных лиц, дис… канд, деятельности УИС, нормативные правовые акты, исполнения наказаний Российской, уголовном судопроизводстве, Минюста России, органов дознания.

Обсуждение

Социальные комментарии Cackle