К вопросу о соотношении понятий «внутренний финансовый контроль», «внешний финансовый контроль», «аудит»

Эффективное осуществление регулирующей функции государства в экономической сфере предполагает предупреждение, выявление и пресечение финансовых правонарушений. Наличие хорошо отлаженной, действенной системы государственного финансового контроля является необходимым условием существования сильного демократического государства и важным фактором государственного строительства. Происходящие на современном этапе в России процессы укрепления государственности объективно связаны с необходимостью повышения в них роли государственного финансового контроля. Однако на пути к этому существует ряд препятствий. Одним из них и, вероятно, наиболее серьёзным является отсутствие соответствующей реалиям правовой и методологической базы государственного финансового контроля [1, с. 39]. Следствием этого становится проблема чёткости используемого в теории и практике понятийного аппарата, что приводит к определённому недопониманию и двусмысленности. Речь идёт о смешении таких понятий как «государственный финансовый контроль», «внешний государственный финансовый контроль», «внутренний государственный финансовый контроль». В последнее время ситуация усугубляется ещё и попыткой внедрения нового, нетрадиционного для России понятия «государственный аудит», которое заимствовано из зарубежного опыта. Тем не менее, как утверждает Председатель Счётной палаты РФ С.В. Степашин, оно призвано помочь «избавиться от путаницы с многочисленными “контролями”» [2]. Обратимся к проблеме разграничения указанных понятий, акцентируя при этом внимание на выделении сущностных черт государственного аудита.

Наиболее общим среди названных является понятие «государственного финансового контроля», под которым понимается регулируемая правовыми нормами деятельность государственных органов и органов местного самоуправления по контролю за формированием, распределением, целевым и эффективным расходованием финансовых ресурсов, а также законности и рациональности использования государственной и муниципальной собственности, имеющая своей целью не только обнаружить, но и предупредить нарушения в работе подконтрольных объектов [3, c. 333]. Государственный финансовый контроль является одной из функций управления, представляющей систему наблюдения и проверки функционирования управляемого объекта для оценки обоснованности и эффективности принятых финансово-управленческих решений, выявления возможных отклонений с целью принятия корректирующих мер [4]. По мнению Ю.М. Воронина, государственный финансовый контроль осуществляется в двух формах – внутренний и внешний контроль [1, с. 70]. Однако не все исследователи согласны с такой концепцией.

Так, В.А. Двуреченских, Е.А. Чегринец и Ю.А. Чернавин отстаивают подход, согласно которому методологически недопустимо объединять под единым наименованием (государственный финансовый контроль) явления, отличающиеся по своим объектам, субъектам и результатам. Они предлагают использовать понятие «государственный финансовый контроль» вместо термина «внутренний государственный финансовый контроль», а понятие «государственный аудит» вместо термина «внешний государственный финансовый контроль» [5, с. 218]. На наш взгляд, эти авторы необоснованно исключают государственный аудит из государственного финансового контроля, под которым следует понимать общее направление деятельности государства (в лице его органов) по контролю за финансами. Далее мы обоснуем эту позицию.

Различные авторы по-разному подходят к классификации форм государственного финансового контроля. Так, если в основу этой классификации закладывать характер связи контролирующей и контролируемой организации, то к внутреннему контролю относится проверка, осуществляемая ведомственным органом контроля, подразделением, специально созданным в самом аппарате того или иного органа государственной власти или иной государственной организации.

С.А. Агапцов различает контроль внутренний и внешний «с точки зрения принадлежности контрольных функций… Службы внутреннего контроля создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние контрольные службы не являются частью организационной структуры проверяемых учреждений» [6, с. 11]. В.М. Родионова и В.И. Шлейников считают, что внутренний финансовый контроль – это «независимая от внешнего влияния деятельность хозяйствующего субъекта или органа управления по проверке и оценке своей работы, проводимой им в собственных интересах. Внутренний контроль подчиняется создавшему его руководителю...» [7, с. 25]. По мнению В.В. Бурцева, внешний контроль осуществляется контрольным органом, внешним по отношению к данному органу власти, ведомству, организации и не входящим в его структуру (например, проверка налоговой службой любого другого министерства или ведомства) [8, c. 81].

Несмотря на то, что каждый из этих исследователей по-своему подошёл к определению понятий «внутреннего» и «внешнего» государственного финансового контроля, все они отмечают факт, обосновывающий несостоятельность внутреннего государственного финансового контроля и необходимость существования дополнительного – внешнего контроля. Данный факт заключается в том, что внутренний контроль не может быть в полной мере независимым, так как его субъекты включены в структуру либо ведомственной сети, либо отдельной организации и подчиняются руководству своей организации. В связи с этим, нельзя согласиться с рядом авторов, которые критикуют применение слов «внутренний» и «внешний» для обозначения форм контроля [1, с. 74; 5, с. 219]. «Внутренний» в данном случае означает внутрисистемный контроль, то есть находящийся внутри структуры исполнительной власти, в то время как внешний контроль не входит в неё и является внешним по отношению к контролируемым исполнительным органам институтом, не связанным сними и, как следствие, независимым. Этот внешний государственный финансовый контроль и принято в последнее время именовать «государственным аудитом».

Государственный аудит в правовом демократическом государстве играет важнейшую роль. Демократия как форма правления предусматривает контроль со стороны народа (как методами прямой демократии, так и опосредованно при помощи избранных народом представителей) не только за принятием решений, но и за их исполнением. Контроль является одной из институциональных форм такого политического института современной представительной демократии, как доступ к альтернативным источникам информации [9, с. 85]. Поскольку прямое наделение населения контрольными функциями в современном крупном социуме является практически недостижимым, в условиях представительной полиархической демократии и системы разделения властей такой контроль осуществляется избранным населением представительным органом, то есть парламентом (говоря шире – законодательной властью). Контроль представительного органа власти за исполнительной властью предусматривает не только финансовый, но и политический контроль, то есть по своим задачам значительно шире государственного аудита. Кроме того, в развитом современном демократическом государстве контроль не является исключительной функцией представительного органа, поскольку такой орган одновременно является законодательным. Это обуславливает создание законодательной властью для более эффективного осуществления парламентского контроля специальных органов, занимающихся государственным аудитом [10].

Государственный аудит и внутренний государственный финансовый контроль имеют существенные различия в субъектах, объектах и результатах деятельности.

Субъектами внутреннего государственного финансового контроля являются органы исполнительной власти, наделённые соответствующими контрольными полномочиями. Это могут быть как специализированные органы, наделённые исключительными контрольными полномочиями, так и органы исполнительной власти, на которые возложены контрольные полномочия в дополнение к иным функциям. На федеральном уровне, например, такими органами являются Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, таможенные, налоговые и иные органы. Хотя организационно и юридически такие органы могут быть и не подчинены органам – объектам проверок и не входить в их состав, тем не менее, и органы внутреннего государственного финансового контроля, и органы – объекты их проверок входят в систему исполнительной власти и, в конечном счёте, подчинены высшему органу исполнительной власти [1, с. 165].

Органы, перед которыми стоят задачи по осуществлению государственного аудита и которые наделены соответствующими полномочиями, - это государственные органы, осуществляющие государственный аудит органов исполнительной власти, но не входящие в систему исполнительной власти. Обычно такие органы создаются законодательными (представительными) органами и являются для них и всего населения альтернативными источниками информации о деятельности исполнительной власти. В России органами государственного аудита являются Счётная палата РФ и контрольно-счётные органы субъектов РФ и местного самоуправления. Контрольные полномочия Счётной палаты РФ распространяются на все государственные органы и учреждения в РФ, на федеральные внебюджетные фонды, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. Полномочия Счётной палаты РФ распространяются на деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций, если им были перечислены, использованы или ими были получены средства федерального бюджета, а также в случаях использования федеральной собственности и управления ею и в случае предоставления им федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ. Все перечисленные субъекты в указанных обстоятельствах являются подконтрольными по отношению к Счётной палате РФ [11]. По аналогии определяется и перечень подконтрольных субъектов по отношению к органам государственного аудита субъектов РФ и местного самоуправления.

Объектом внутреннего государственного финансового контроля являются исключительно государственные финансы и имущество, их учёт, использование и обращение. При этом у большинства органов, осуществляющих данную форму контроля, объект ограничен определённой сферой государственных финансов. Объект государственного аудита шире. Он включает в себя контроль за всеми решениями, приводящими к определённым финансовым операциям. Таким образом, объектом государственного аудита становятся не только финансовые средства и имущество государства, их учёт и обращение, но и экспертиза проектов нормативных правовых актов, экспертиза финансовых и иных результатов, достигнутых в ходе исполнения бюджета, а также оценка прогнозов и направлений развития как отдельных отраслей экономики и регионов, так и страны в целом. Объект государственного аудита носит не ведомственный, а общегосударственный характер. При этом объект внутреннего государственного финансового контроля входит в состав объекта государственного аудита. Возвращаясь вновь к заявленной ранее полемике с В.А.Двуреченских, Е.А. Чегринец и Ю.А. Чернавиным относительно терминологии, следует здесь заметить, что эти авторы сами противоречат себе, признавая факт пересечения объектов государственного аудита и внутреннего государственного контроля и в то же время называя их «разными явлениями, искусственно объединёнными понятием “государственный финансовый контроль”» [5, с. 216, 218].

На необходимость чёткого разграничения правового статуса и функций внутреннего и внешнего государственного финансового контроля в юридической литературе указывается давно. Тем не менее, это не означает их глубокого разделения (напротив, намечаются тенденции к созданию единой, целостной системы государственного финансового контроля). Речь лишь идёт о расстановке акцентов в направлениях деятельности. В сферу ответственности государственного и муниципального аудита должно входить, прежде всего, контроль эффективности использования государственных и муниципальных средств, а также государственной и муниципальной собственности. В то же время государственный и муниципальный внутренний контроль предполагается сосредоточить на текущем и последующем контроле исполнения бюджетов в системе органов исполнительной власти и местных администрациях. При таком подходе субъекты, осуществляющие государственный аудит, и субъекты, осуществляющие внутренний государственный финансовый контроль, не будут дублировать и взаимно заменять друг друга [12, с. 78].

Как отмечает С.В. Степашин, необходимая и минимально достаточная задача государственного аудита как части системы общественного контроля состоит во вскрытии отступлений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности, результативности и экономичности управления национальными ресурсами, включая бюджет, государственную собственность и интеллектуальные ресурсы. Информация о существующих проблемах должна быть получена на как можно более ранней стадии, поскольку только так можно обеспечить сколько-нибудь значимую компенсацию для общества: вовремя исправить ситуацию, принять меры для предотвращения возникновения аналогичных нарушений в будущем, заставить лиц, принимающих решения, признать свою ответственность за случившееся [13, с. 206].

Таким образом, государственный аудит – «система внешнего, независимого публичного аудита деятельности органов государственной власти по управлению общественными ресурсами (финансовыми, материальными, интеллектуальными) – является одним из современных институтов социального контроля, который возникает в условиях распространения идей гуманизма и свободы как институциональный отклик на изменение представлений людей об иерархии взаимоотношений между государством, обществом и человеком» [13, c. 15].

Дееспособный, современный, обладающий уникальными информационными ресурсами институт государственного аудита способен выполнять как регулятивные, так и конструктивные функции, помогая государству и обществу в проведении эффективных институциональных изменений.

Литература:

1. Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. – М.: Финансовый контроль, 2005.

2. Васильчук Е. К министру едет ревизор (интервью с С.В. Степашиным) // Российская Бизнес-газета, № 654 от 20.05.2008 // http://www.rg.ru/2008/05/20/stepashin.html.

3. Ефимова Н.П. Финансы и кредит. – М.: Финансы и статистика, 2002.

4. Чехонадских Л.А. Государственный финансовый контроль как функция государственного управления в сфере внешних заимствований Российской Федерации // Финансы и кредит, 2008, № 18 (306) // http://www.fin-izdat.ru/journal/fc/detail.php?ID=10490.

5. Двуреченских В.А., Чегринец Е.А., Чернавин Ю.А. Основы государственного аудита // Методология контроля общественных финансовых средств. Материалы Межвузовской научно-практической конференции / Под общ. ред.В.А. Двуренческих. – М.: Финансовый контроль, 2004.

6. Агапцов С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства. – М.: Финансовый контроль, 2004.

7. Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль. – М.: ФБК-ПРЕСС, 2002.

8. Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. – М.: Дашков и Ко, 2002.

9. Даль Р. О демократии. – М.: Аспект-пресс, 2000.

10. Шлейиков В.И. Финансовый контроль и аудит: от прошлого к будущему (философия (контуру будущего) финансового контроля в России) // Аудит и финансовый анализ, 2007, №1 // http://www.auditfin.com/fin/2007/1/Shleinikov/Shleinikov%20.pdf.

11. О деятельности Счётной палаты Российской Федерации (интервью с А.В. Назаровым) // Право и защита, 2008, № 3 // http://www.pravo-mag.ru/journal/article115.

12. Степашин С.В. Проблемы внешнего финансового контроля в условиях действующего законодательства // Вестник АКСОР, 2008, № 3.

13. Степашин С.В. Государственный аудит и экономика будущего. – М.: Наука, 2008.