Библиографическое описание:

Дементьев В. А. Конституционно-правовые основы применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в Российской Федерации [Текст] // Юридические науки: проблемы и перспективы: материалы IV междунар. науч. конф. (г. Казань, май 2016 г.). — Казань: Бук, 2016. — С. 79-86.



Статья посвящена анализу конституционно-правовых основ и особенностей применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в Российской Федерации. Особое внимание уделяется рассмотрению вопроса о политическом характере муниципальных выборов и допустимости участия в осуществлении местного самоуправления политических объединений граждан, в том числе политических партий, что создает необходимые условия для использования пропорциональной избирательной системы. Также освещаются вопросы, связанные с адаптацией пропорциональной избирательной системы для использования при проведении муниципальных выборов с учетом особенностей и характера местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти.

Ключевыеслова: муниципальноеправо, муниципальныевыборы, политическиепартии, municipal elections, political parties, proportional electoral system, electoral process

В Российской Федерации пропорциональная избирательная система применяется на муниципальных выборах с 1996 года, когда в ряде городов Красноярского края выборы в местные советы прошли по пропорционально-мажоритарной избирательной системе. Вместе с тем, разворачивающееся сегодня внедрение пропорциональной избирательной системы на уровне местного самоуправления представляет собой первый серьезный опыт применения данной системы на местном уровне в масштабах всей Российской Федерации.

Переход к формированию органов местного самоуправления с использованием пропорциональной избирательной системы потребовал существенных изменений, как избирательного законодательства, так и законодательства, регулирующего сферу местного самоуправления в целом. Однако отсутствие исторического опыта применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах на этапе ее становления нередко приводило к принятию непродуманных решений, создающих условия для искажения волеизъявления избирателей.

Широкий общественный резонанс, вызванный активным внедрением пропорциональной избирательной системы на уровне местного самоуправления, существенно повысил интерес, с одной стороны, к вопросу о конституционно-правовых основах применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах, а с другой, к тому, каким образом пропорциональная избирательная система может быть «адаптирована» для муниципальных выборов с учетом особенностей и характера местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти. Также в научном сообществе остро встал вопрос о допустимости применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах как таковой.

Говоря о конституционно-правовых основах применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах, следует отметить, что Конституция Российской Федерации признает в качестве единственного источника власти в Российской Федерации ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.

Создавая механизм осуществления власти многонационального народа России, статья 32 Конституции Российской Федерации закрепляет за гражданами России право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, из которого логически следуют гарантии права избирать и быть избранным, а также права участвовать в референдуме, предусмотренные частью 2 упомянутой статьи Конституции.

Вместе с тем, Конституция Российской Федерации в статьях 12 и 130 признает и гарантирует местное самоуправление, которое обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. Часть 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации закрепляет обязательность наличия выборных органов в организационной структуре местного самоуправления. Аналогичное требование следует также из положений части 2 статьи 3 Европейской Хартии местного самоуправления, определяющей, что местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

Системный анализ приведенных положений позволяет сделать вывод, что выборы рассматриваются в Российской Федерации в качестве одной из высших форм непосредственного осуществления народовластия на всех уровнях публичной власти, в том числе и на уровне местного самоуправления.

Возможность формирования представительного органа муниципального образования на основе пропорциональной избирательной системы следует из положений статьи 23 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вместе с тем, данная статья также предусматривает определенные ограничения на ее применение, вытекающие из особенностей пропорциональной избирательной системы.

Так, она не может применяться в муниципальных образованиях с численностью населения менее 3000 человек и числом депутатов представительного органа менее 15, а в случаях, когда часть мандатов распределяется между списками кандидатов по пропорциональной системе, число распределяемых таким образом мандатов не может быть менее 10.

Подобные ограничения связаны с тем, что российская модель применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах оказывается неэффективной в малых муниципальных образованиях и, в особенности, в сельских поселениях. Неэффективность пропорциональной избирательной системы в таких поселениях обусловлена тем, что правом выдвигать списки кандидатов по пропорциональной системе на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления наделены только политические партии, их региональные отделения и иные структурные подразделения. Введение же полностью пропорциональной системы на выборах представительных органов сельских поселений ущемляет пассивное избирательное право беспартийных граждан быть избранными в состав органов местного самоуправления, а нередко и вовсе превращается в профанацию, так как в значительном числе небольших муниципальных образований просто не существует местных отделений политических партий.

Внедрение пропорциональной избирательной системы на выборах представительного органа с небольшим числом депутатов также не позволяет реализовать весь потенциал данной избирательной системы, выражающийся в возможности обеспечить максимальный учет результатов волеизъявления граждан. В таких условиях разница в количестве мандатов, распределенных между партиями, получившими большинство голосов избирателей, и партиями, с трудом преодолевшими заградительный барьер, зачастую оказывается минимальной. Это связано с особенностями пропорциональной системы, способной достоверно отражать настроения избирателей только в том случае, если в представительном органе по такой системе распределяется относительно большое число мандатов.

В отношении вопроса выбора муниципальным образованием избирательной системы, в соответствии с которой будет формироваться представительный орган, следует отметить, что Конституция Российской Федерации непосредственно не устанавливает вид избирательной системы, которая может быть использована на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований. Такой подход, оставляющий для законодателя широкие пределы усмотрения в части определения доступных к применению на муниципальном уровне избирательных систем, в целом соответствует международной практике.

Так, Европейская хартия местного самоуправления, признавая наличие выборных органов в качестве обязательного атрибута местного самоуправления, вместе с тем, не содержит положений, определяющих допустимость ограничений в использовании на муниципальных выборах какой-либо избирательной системы.

Широкие пределы усмотрения при регулировании избирательной системы признает за государством и Европейский Суд по правам человека. Согласно его правовым позициям избирательное законодательство конкретной страны должно оцениваться в свете ее политического развития, а потому определенные детали, недопустимые в рамках одной избирательной системы, могут быть оправданны в другой, по крайней мере при условии обеспечения законодательной властью свободного волеизъявления народа [9].

Нельзя не обратить внимания, что с определением конституционно-правовых основ применения пропорциональной избирательной системы на уровне местного самоуправления также оказался неразрывно связан своеобразный «экзистенциальный» вопрос о характере местного самоуправления и допустимости участия в нем политических партий, а, следовательно, и возможности использования пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах как таковой.

В основе дискуссии о допустимости использования на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы лежит закрепленный Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» тезис о сущности местного самоуправления как способа самостоятельного и под свою ответственность решения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

Из этого, по мнению широкого круга исследователей, следует, что местное самоуправления носит не политический (а скорее даже коммунально-бытовой) характер, ввиду чего участие в осуществлении местного самоуправления каких-либо политических субъектов, и в особенности политических партий, как своеобразных «вертикально интегрированных политических монополистов», представляется не только нецелесообразным, но и нежелательным [2, 3].

По мнению сторонников данной позиции, местное самоуправление призвано обеспечивать те интересы и потребности граждан, которые меньше всего связаны с политикой (жилье, коммунальное обслуживание, общественный транспорт, благоустройство), зато самым непосредственным образом затрагивают вопросы жизнедеятельности местных сообществ. Поскольку Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» рассматривают в качестве субъекта местного самоуправления население муниципальных образований и органы местного самоуправления, участие каких-либо иных субъектов непроизводных от населения муниципального образования в его осуществлении представляется излишним.

Это, конечно, по мнению сторонников коммунального характера местного самоуправления, не должно означать, что вопросы организации и функционирования местного самоуправления в России не являются предметом, составляющим политический интерес партий. Однако, как полагает, например, А. А. Уваров, механизмом воплощения этого интереса, адекватным статусу политических партий, служит их законотворческая деятельность через депутатов — членов этих партий в Государственной Думе и законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации. Сам масштаб задач, решаемых политическими партиями, делает бессмысленным их участие в борьбе за депутатские места в представительных органах местного самоуправления либо в формировании других местных выборных органов [18, c. 7].

Природа муниципальных выборов, отмечают С. Д. Князев и К. В. Арановский, отличается от выборов государственных органов. На местном уровне публичная власть создается именем территориального коллектива лиц, объединяемых не политической общностью, но благоустроительными, финансовыми и другими коммунальными интересами, муниципальной собственностью и общностью проживания в одной территориальной единице.

Именно поэтому, по их мнению, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации называет самоуправление деятельностью именно населения, объявляет его самостоятельным и относит к его ведению вопросы местного значения и муниципальную собственность — то есть якобы свободные от политики предметы. В этих же целях ограничивается участие партий в муниципальных выборах, чтобы они не превращались в политическое событие, были бы организующим мероприятием, когда нужды хозяйства и собственного устройства обязывают создавать органы и распределять управленческие роли. При этом, хотя ими признается, что в «крупных городах и многолюдных коммунальных единицах» муниципальные выборы всегда имеют политический оттенок, они рассматривают данный факт как «понятное отступление от их (муниципальных выборов — В.Д.) идеальной правовой модели» [8].

В силу того, что применение пропорциональной избирательной системы предполагает участие в выборах каких-либо коллективных субъектов (и в первую очередь политических партий), возможность ее использования на уровне местного самоуправления сторонниками его коммунально-бытового характера отрицается. Квинтэссенция данной позиции отражена в заключении Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, направленном в Конституционный Суд Российской Федерации по делу об использовании пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне [6]. Согласно позиции, нашедшей отражение в указанном заключении, порядок муниципальных выборов по пропорциональной системе нельзя рассматривать как механизм возможно более полного и пропорционального выражения интересов социальных групп, образующих местное сообщество, ввиду отсутствия в избирательном процессе, организованном на муниципальном уровне по пропорциональной системе, коллективного или индивидуального субъекта местного самоуправления [6].

Еще одним фактором, возникающим в связи с использованием пропорциональной избирательной системы, и приводящим к выхолащиванию сущности местного самоуправления, по мнению ее противников, является невозможность избирателей влиять на выдвижение партиями кандидатов, невозможность реализации института отзыва депутата (которая при проведении выборов по смешанной системе распространяется и тех депутатов представительного органа, которые избраны по мажоритарной системе), и в целом нарушение критически важной для местного самоуправления прямой связи между избирателями и депутатом, выражающейся в опосредовании их отношений третьим субъектом — политической партией.

Как полагают В. В. Игнатенко, А. А. Петров и С. В. Праскова, право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления — важнейшее проявление местного самоуправления. Формирование органов местного самоуправления путем выборов позволяет населению контролировать персональный состав должностных лиц муниципальной власти, что, с одной стороны, обеспечивает доведение интересов местного сообщества до органов власти, а с другой — гарантирует ответственность этих лиц непосредственно перед населением. Для этого муниципальные выборы должны обеспечивать тесную взаимосвязь депутата с избирателями и способствовать его постоянной работе с населением [6].

В качестве крайнего случая, демонстрирующего недостатки пропорциональной системы на местном уровне, противниками данной системы рассматривается проведение выборов депутатов представительного органа муниципального образования исключительно по пропорциональной системе. Отсутствие возможности участия в выборах независимых кандидатов и закрепление зависимости реализации пассивного избирательного права от воли какого-либо коллективного субъекта рассматривается противниками пропорционализации муниципальных выборов в качестве прямого посягательства на гарантированное Конституцией Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления.

Стоит отметить, что сторонники изложенной выше позиции, справедливо указывают на ряд недостатков, характерных для российской модели применения пропорциональной избирательной системы на местном уровне.

Так, при почти повсеместном использовании системы закрытых списков, способы влияния избирателей на персональный состав представительного органа оказываются весьма ограниченными. Пропорциональная система действительно исключает возможность отзыва депутатов, избранных по партийному списку, в силу самой сущности пропорционального мандата, вручаемого коллективному субъекту, а не конкретному кандидату. Проведение муниципальных выборов исключительно по пропорциональной системе в условиях, созданных действующей моделью правового регулирования, также создает вполне определенные препятствия для участия в выборах граждан, не состоящих в политических партиях, или состоящих в партиях, принявших решение не участвовать в выборах в конкретном муниципальном образовании.

Однако большая часть рассмотренных проблем носит во многом технический характер. Собственно говоря, проблемами они являются только в рамках действующей системы норм, определяющих порядок применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в Российской Федерации, и могут быть устранены без отказа от пропорциональной избирательной системы.

Таким образом, из всех доводов противников пропорциональной избирательной системы только два носят фундаментальный характер, а именно неполитический характер местного самоуправления, исходящий из понимания местного самоуправления как своеобразного «моста» между государством и гражданским обществом [12], и его коммунально-бытовой характер.

Представляется, что исключение органов местного самоуправления статьей 12 Конституции Российской Федерации из системы органов государственной власти не следует трактовать как полное отрицание за местным самоуправлением политического властного характера. Приведенное положение Конституции лишь подчеркивает его самостоятельность и характеризует местное самоуправление как особый уровень публичной власти, субъекты которой обладают собственным исключительным предметом ведения. При этом для действия в рамках своего предмета ведения им (именно в силу их отделенности от системы органов государственной власти) не требуются прямые указания вышестоящих органов.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 15 января 1998 года № 3-П, противоречит Конституции Российской Федерации закрепление подчиненности органам государственной власти местных администраций, включая назначение их глав вышестоящими органами государственной власти, а также осуществление полномочий органов местного самоуправления должностными лицами, которые назначаются на должность органами государственной власти. В аспекте конституционных гарантий организации местного самоуправления это означает обязанность как федерального законодателя, так и законодателя субъекта Российской Федерации обеспечивать безусловное право населения, избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и государственных должностных лиц формировать органы местного самоуправления.

Положения статьи 12 Конституции России необходимо рассматривать в системной связи с положениями части 2 статьи 3 Конституции, закрепляющими возможность осуществления власти народа, как через органы государственной власти, так и через органы местного самоуправления.

Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление представляет собой одну из форм народовластия, способ осуществления народом публичной власти в границах определенного территориального коллектива.

Здесь стоит обратить внимание на понятие публичной власти и ее основные черты. Так, Фридрих Энгельс в работе «Происхождение семьи, частной собственности и государства» определял публичную власть как власть, не совпадающую непосредственно с населением, организующим самое себя как вооруженная сила [14, c. 170]. Публичная власть имеет характерные черты, отличающие ее от иных многочисленных видов власти: во-первых, она организована по территориальному признаку; во-вторых, аккумулирует средства, необходимые для своей деятельности, посредством различных фискальных механизмов; в-третьих, осуществление публичной власти невозможно без специальных органов управления, отделенных от общества и стоящих над ним. Сравнивая публичную власть с властью в родовом обществе, Ф. Энгельс справедливо отмечает, что публичная власть в лице ее органов «пытается представлять собой нечто вне его (общества — В.Д.) и над ним» [14, c. 171].

Вышесказанное в известной степени относится и к той власти, которая осуществляется на уровне местного самоуправления. Функционирование местного самоуправления предполагает воздействие на поведение и отношения людей, что невозможно без наделения его определенным объемом властных полномочий. Также как и государственная власть (если даже не в большей степени) оно привязано к территориальной организации общества, имеет собственные материальные и финансовые ресурсы, поступающие в ее распоряжение в основном в принудительном порядке, и осуществляет свои полномочия посредством организованного отделенного от основной массы населения аппарата.

Будучи отделенным от системы органов государственной власти и не являясь напрямую, исходя из буквы Конституции Российской Федерации, проводником государственной политики, местное самоуправление, тем не менее, выполняет публично-властные функции на территориях, находящихся под юрисдикцией государства. Оно действует на основании утвержденных государством правил, выполняет отдельные государственные полномочия и несет ответственность не только перед собственным населением, но также и перед государством. Можно сказать, что местное самоуправление это своеобразная самостоятельная часть общегосударственной системы публичной власти. Признание муниципального образования субъектом публичного права вытекает также из его статуса территориальной единицы субъекта Российской Федерации. Более того, само по себе местное самоуправление как механизм народовластия и решения вопросов местного значения имеет смысл в той мере, в какой оно признается государством и получает от него соответствующую правовую базу, финансовые ресурсы и гарантии деятельности.

Таким образом, самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения не дает оснований говорить об оторванности местного самоуправления от государства, о принципиальной независимости от него. Представляется, что нет также и оснований противопоставлять отношения, возникающие в связи с осуществление публичной власти на государственном уровне, таким же отношениям, возникающими на уровне местного самоуправления.

Стоит отметить, что дореволюционные российские государствоведы выступали против сужения местного самоуправления исключительно до сферы хозяйственной деятельности. Например, профессор А. Д. Градовский полагал, что самоуправление есть «понятие всецело политическое», и когда оно перестает быть таковым, то тем самым уничтожается вся его сущность, остается одна внешняя оболочка. Теряя политическое значение, оно вместе с тем теряет всякое значение и как средство управления [10].

Осуществление местным самоуправлением публично-властных функций позволяет рассматривать формирование его органов как политический процесс.

На наш взгляд представляется не корректным говорить о том, что муниципальные выборы не должны «превращаться в политическое событие», а быть по большей части организующим мероприятием, когда нужды хозяйства и собственного устройства обязывают создавать органы и распределять управленческие роли [8].

Прежде всего, любые выборы органов публичной власти есть политическое событие, поскольку их результатом является наделение определенными властными полномочиями лиц, осуществляющих собственно публичную власть. Формирование органов и распределение управленческих ролей также есть основная задача, решаемая выборами всех уровней. Безусловно, масштаб деятельности и задачи, решаемые выборными органами федерального, регионального и муниципального уровня, существенно различаются, но это не умаляет значения данных выборов для конкретных граждан и территориальных коллективов, которые непосредственно ощущают результаты тех или иных выборов.

Думается, прав П. В. Панов, который утверждает, что «наличие местного уровня публичной власти уже само по себе создает площадку для политики (в смысле policy)... и даже в условиях «сверхцентрализации» элементы политических решений и политика в классическом понимании обнаруживаются на местном уровне, вопрос лишь, в какой степени» [15, c. 13].

Не следует забывать и о том, что проведение выборов связано с реализацией одного из основных гарантированных Конституцией Российской Федерации политических прав, а именно права избирать и быть избранным.

В связи с этим отрицание политического характера муниципальных выборов не только, на наш взгляд, не согласуется с положениями Конституции Российской Федерации, но и демонстрирует отношение к местному самоуправлению как к чему-то второсортному, что в свою очередь означает непонимание его общегосударственного значения.

В отношении коммунально-бытового характера местного самоуправления, конечно, нет смысла отрицать, что значительная часть полномочий муниципальных образований связаны с такими задачами обеспечения жизнедеятельности населения, у которых, на первый взгляд, по выражению американского политика Фиорелло Ла Гардиа, не может быть демократического или республиканского способа решения (например, вывоз мусора, формирование архивных фондов).

Однако нельзя не обратить внимания и на то, что чем выше уровень муниципального образования, тем более «глобальные» вопросы оно решает, тем больше объем передаваемых ему государственных полномочий, в отношении которых уже совершенно определенно могут формироваться политические ожидания.

Впрочем, даже кажущиеся политически нейтральными вопросы, при детальном рассмотрении могут перестать быть таковыми, поскольку они оказываются связанными, например, с распределением финансовых ресурсов. Определение организаций, осуществляющих вывоз мусора, контроль за управляющими компаниями в сфере ЖКХ, установление тарифов на проезд в общественном транспорте и многие другие резонансные решения, напрямую затрагивающие интересы граждан, не говоря уже о рассмотрении представительным органом местного бюджета, вполне могут быть предметом политического обсуждения и иметь различные варианты реализации в зависимости от расклада политических сил.

Очевидно, что подобные вопросы и не только они вполне способы вызвать интерес политических партий.

Согласно статье 3 Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» политическая партия — это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. В современном мире крайне велико значение политических партий как посредников между обществом и государством. Политические партии, участвуя в выборах, призваны обеспечить непосредственную связь граждан и государственной власти, прозрачность процесса принятия государственных решений и участия в нем народа. Они, по определению М. А. Рейснера, выполняют громадную работу, которая, заключается в том, чтобы «выяснить наличие социальных, политических и национальных противоположностей для превращения бессознательной, стихийной и глухой борьбы в сознательное и открытое состязание враждующих сторон при помощи мысли и слова» [17, c. 160].

Партии охватывают своим влиянием все значимые сферы общественной жизни. В своих программах партии дают оценку существующего положения общества, государства, его правовой системы, намечают проекты будущего общественно-политического устройства страны, формулируют политические цели и задачи, которые они будут решать в случае прихода к власти. «Нет вопроса, — пишет М. А. Рейснер, — которого бы они не касались, нет уголка, куда бы они не проникли» [17, c. 164–165].

Несмотря на то, что характеристика политических партий как «вертикально интегрированных» политических субъектов в целом соответствует действительности, их не следует рассматривать исключительно в качестве субъектов общегосударственного политического процесса, не способных действовать на уровне местного самоуправления. Напротив, вертикальная интеграция и наличие местных структурных подразделений позволяет партиям быть активными участниками жизни муниципального образования, реагировать на возникающие на местах социальные запросы, идти на местные выборы с программой, ориентированной непосредственно на жителей конкретного муниципального образования.

Более того, сама принадлежность кандидата к конкретной политической партии, чья программа известна избирателю, способна помочь ему (избирателю) принять решение и сделать осознанный политический выбор.

Сегодня партии выполняют функцию универсальных представителей больших групп граждан. Они выступают как своеобразный «коллективный разум», отражающий настроения и способствующий политическому самоопределению общества. Везде, где уже не достаточно потенциала личного участия граждан в местных и государственных делах, партии создают необходимую инфраструктуру для участия в политической жизни, оказывают поддержку своим кандидатам не только в период выборов, но и в период работы сформированного представительного или иного органа власти. Принадлежность депутата к партии дает ему возможность использовать ее влияние и ресурсы для активизации своей представительской деятельности и решения проблем избирателей.

Важно понимать и то, что в настоящее время отсутствует дилемма партийный кандидат / самовыдвиженец. Еще классик доктрины партий и партийных систем М. Дюверже полагал противопоставление независимых кандидатур партийным слишком наивным [5, c. 422]. За кандидатом всегда стоит организация, и отсутствие партийной монополии означает только, что не партии, а другие организации могут участвовать в избирательном процессе, и еще вопрос, действительно ли эти организации более свободны, чем партии, при подборе кандидатов [4]. В ряде случаев самовыдвижение может преследовать цель скрыть «неудобную» партийную принадлежность, хотя избирательная кампания при этом вполне может вестись партийными специалистами и за счет партийных средств [7].

Политический характер муниципальных выборов и заинтересованность политических объединений граждан в участии в них создают необходимые условия для внедрения пропорциональной избирательной системы.

Допустимость применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах также признана Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 7 июля 2011 года № 15-П. Согласно правовой позиции Конституционного Суда, выраженной в указанном Постановлении, выбор пропорциональной избирательной системы для формирования коллегиальных органов местного самоуправления сам по себе не свидетельствует об отступлении от принципов всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и не противоречит Конституции Российской Федерации.

Однако на муниципальном уровне внедрение пропорциональной избирательной системы, на наш взгляд, должно производиться с учетом ряда особенностей, характерных для муниципальных выборов и отличающих их от выборов в органы иных уровней публичной власти.

Среди таких особенностей, на наш взгляд, представляется возможным выделить: необходимость обеспечения взаимосвязи депутата с определенным территориальным коллективом граждан, важность персонификации голоса и обеспечения максимально возможного влияния избирателей на персональный состав представительного органа, необходимость вовлечения в избирательный процесс широкого спектра местных общественных и политических сил, обеспечение возможности реализации пассивного избирательного права не только членам политических партий и лицам, связанным с ними, но и всем членам местного сообщества, обладающим пассивным избирательным правом.

Рассмотрим указанные особенности подробнее.

Необходимость обеспечения взаимосвязи депутата с определенным территориальным коллективом граждан связана с особым характером местного самоуправления, как уровня власти, наиболее приближенного к населению. Именно здесь избиратели должны иметь «своего» депутата, за которого они отдают голоса, который непосредственно взаимодействует с ними и держит перед ними отчет.

При избрании депутатов по мажоритарной избирательной системе данные условия выполняются без дополнительных организационно-правовых средств.

Внедрение же пропорциональной системы нарушает связь между депутатом и территорией, поскольку в этом случае депутат получает мандат в составе списка кандидатов, за который отдают голоса избиратели всего муниципального образования. Отчасти решению данной проблемы способствует разделение списка кандидатов на территориальные группы, однако, как отмечалось нами ранее, в условиях небольших муниципальных образований разделение списка на большое число территориальные групп оказывает негативное влияние на процесс распределения мандатов.

Несмотря на это и, исходя из сущности местного самоуправления, представляется, что территориальные группы в списках все же следует сохранить, однако, существенно изменив правила их формирования. Необходимо уйти от фиксированного количества территориальных групп, закрепив на законодательном уровне только их небольшое минимальное число (например, 2), при этом, оставив за избирательными объединениями право самим определять границы соответствующих территориальных групп и количество баллотирующихся в них кандидатов.

Важность персонификации голоса и обеспечения максимально возможного влияния избирателей на персональный состав представительного органа также неразрывно связана с характером местного самоуправления. Голосование избирателей на местном уровне должно быть максимально конкретным и демонстрировать не только поддержку программы, выдвигаемой политической партией или иным избирательным объединением, но и определенных кандидатов. В рамках пропорциональной избирательной системы решение данной проблемы достигается посредством широкого применения системы открытых списков.

Необходимость вовлечения в избирательный процесс широкого спектра местных общественных и политических сил предполагает расширение круга субъектов, обладающих правом выдвигать списки кандидатов или, во всяком случае, недопустимость его сужения только лишь до политических партий.

Из этого также следует вопрос об обеспечении дополнительных гарантий реализации пассивного избирательного права в связи с внедрением пропорциональной избирательной системы, поскольку в настоящее время в России ее применение вне рамок пропорционально-мажоритарной системы исключает из избирательного процесса граждан, не являющихся членами общественных объединений, наделенных правом выдвигать списки кандидатов. Представляется, что реальной гарантией права граждан быть избранными в органы местного самоуправления при применении пропорциональной избирательной системы могли бы быть, например, предусмотренные в ряде зарубежных государств (Эстония, Молдова) возможность выдвижения гражданином своей кандидатуры и регистрация его кандидатом в депутаты по единому избирательному округу при выполнении установленных законом условий, включение его в избирательный бюллетень наравне со списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями, и признание его избранным в случае получения им определенного законом числа голосов избирателей [1].

Литература:

  1. Борисов И. Б., Игнатов А. В. Некоторые конституционно-правовые аспекты организации выборов по пропорциональной системе в представительные органы муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право, 2011, № 9.
  2. Васильев В. И., Помазанский А. Е. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах // Журнал российского права. 2010. N 8. С. 16–26;
  3. Джагарян Н. В. Муниципальная представительная демократия в России: конституционно-правовые аспекты // Конституционное и муниципальное право, 2013, N 1.
  4. Джагарян Н. В. Пределы партийного опосредования избирательных прав на муниципальных выборах: национальная практика и зарубежный опыт // Государственная власть и местное самоуправление. 2015, № 2. С. 43–48.
  5. Дюверже М. Политические партии. М., 2005.
  6. Шугрина Е. С. Местное самоуправление и пропорциональная избирательная система: добрососедство или противостояние? (Обзор заключений, направленных в Конституционный Суд Российской Федерации по делу об использовании пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне) // «Местное право», 2011, № 3.
  7. Кандидаты от «Единой России» скрывают свою партийную принадлежность // URL: http://regnum.ru/news/1128999.html (дата доступа 27.02.2016)
  8. Князев С. Д., Арановский К. В. Политическое представительство и выборы: публично-правовая природа и соотношение // Конституционное и муниципальное право, 2007, N 16.
  9. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств. Документы и материалы. М, 2008. С. 333; Постановление ЕСПЧ от 2 марта 1987 года по делу «Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии» [Электронный ресурс] // URL: http://europeancourt.ru/uploads/ECHR_Mathieu_Mohin_and_Clerfayt_v_Belgium_02_03_1987.doc (дата доступа 28.02.2016).
  10. Корнаухова Н. В. Государственная теория местного самоуправления А. Д. Градовского // Вестник ТГУ, выпуск 8 (76), 2009. С. 357–361.
  11. Крюков В. А. Оптимальная пропорциональность // Журнал о выборах. 2009. N 4/5. С. 111–112.
  12. Кудрявцев В. В. О праве общественных объединений на участие в формировании органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 7. С. 13–17.
  13. Любарев А. Е. О проблемах использования пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах // Конституционное и муниципальное право, 2011, № 10.
  14. Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Издание 2. Т. 21. М., 1961.
  15. Панов П. В. Локальная политика в разных измерениях // Политическая наука: Сб. науч. трудов / РАН: ИНИОН. Центр социальных науч.-информ. исслед. Отд. полит. науки; Рос. ассоц. полит. науки; Ред. кол.: Ю. С. Пивоваров, гл. ред. и др. М., 2008. N 3: Локальная политика, местное самоуправление: Российский и зарубежный опыт.
  16. Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 N 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» [Доступ из СПС «КонсультантПлюс»].
  17. Рейснер М. А. Основные черты представительства // Конституционное государство: Сборник статей. СПб, 1905.
  18. Уваров А. А. Местное самоуправление и гражданское общество // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 15.

Обсуждение

Социальные комментарии Cackle