Библиографическое описание:

Югов А. А. Российская публично-властная система народного представительства [Текст] // Право: история, теория, практика: материалы III междунар. науч. конф. (г. Санкт-Петербург, июль 2015 г.). — СПб.: Свое издательство, 2015. — С. 37-45.

1.      Прямая и представительная демократия: общее и особенное

В соответствии с действующей федеральной Конституцией российский многонациональный народ осуществляет принадлежащую ему официальную и легитимную публичную власть через две основные конституционные формы демократии: прямое народовластие и представительное народовластие.

Первая форма конституционной демократии — ПРЯМОЕ НАРОДОВЛАСТИЕ или непосредственная демократия имеет место тогда, когда российские граждане, составляющие политическую общность — российский народ, сами непосредственно решают государственные, общественные и местные дела.

Вторая форма конституционной демократии — ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЕ или ОПОСРЕДОВАННОЕ НАРОДОВЛАСТИЕ имеет место тогда, когда власть народа осуществляется через органы публичной власти, сформированные на основе принципа представительства. При этом закон может устанавливать разные варианты использования принципа представительства. Это может быть: а/ избрание выборных органов публичной власти голосующими, например, избирателями или полномочными делегатами; б/ назначение представителей власти управомоченными субъектами, например, таким образом формируется Центральная избирательная комиссия РФ; или в/ утверждение представителей власти в публично-властной должности управомоченным субъектом, например, утверждение гражданина РФ в должности мирового судьи региональным парламентом.

Обе конституционные формы демократии, как непосредственная, так и представительная, имеют общую сущность, поскольку выражают и осуществляют единую политическую волю российского народа. Объединяет их и то, что обе формы демократии имеют отчётливо выраженную юридическую природу и устойчивые формы объективирования в реальной политической практике. Они реализуются на основе общих принципов, таких как признание человека высшей ценностью общества; соблюдение прав человека и гражданина; полнота политических прав и свобод: добровольность участия в политической жизни; строгое соблюдение законности; наличие законодательства, определяющего процедуры организации и деятельности институтов и органов власти.

В тоже время представительная и непосредственная демократия обладают целым рядом свойств, которые доказывают их содержательное различие.

Важнейшим свойством и особенностью прямой демократии является то, что она реализуется через институты публичной власти, участвуя в проведении которых, граждане сами используют свои конституционные политические права и лично решают важные вопросы социальной жизни. Институт публичной власти — это такой способ осуществления непосредственной демократии, при котором власть реализуется гражданами по принципу: «каждый гражданин — сам законодатель». При их проведении все участники прямого народовластия обладают властными правомочиями, позволяющими принимать обязательные для исполнения юридические решения. Кроме того, непосредственная демократия может быть реализована через совещательные институты публичной власти, цель которых выработать рекомендации для решающих органов власти на основе выявления общественного мнения. Ещё одна специфическая особенность здесь в том, что в сфере непосредственной демократии возможно использование инициативных, то есть не предусмотренных законом, но могущих возникнуть на практике институтов публичной власти.

Главное отличие представительной демократии от прямой или непосредственной демократии в том, что она осуществляется только через органы публичной власти и в её осуществлении принимают участие только «избранные», «назначенные» или «утверждённые» должностные лица, прошедшие специальный отбор и, как правило, имеющие профессиональную подготовку. Соответственно, орган публичной власти — это образованная на основе принципа представительства публично-властная структура, обеспечивающая осуществление официальной власти должностными лицами, прошедшими специальный отбор и имеющими профессиональную подготовку.

Осмысление политической практики, сложившейся на основе действующего законодательства, позволяет утверждать, что в настоящее время в Российской Федерации сформировалась такая система представительных органов, которая включает 5 видов органов публичной власти:

Первый вид — органы государства,

Второй вид — органы местного самоуправления,

Третий вид — органы корпоративной публичной власти, например, постоянно действующие органы профессиональных союзов;

Четвёртый вид — учредительные органы публичной власти: органы руководства выборами, то есть избирательные комиссии;

Пятый вид — органы производственной демократии, например, забастовочные комитеты, возможность создания которых предусмотрена действующим законодательством /часть 4 ст. 37 Конституции РФ/.

Нормы конституционного права подробно регулируют порядок организации и деятельности институтов и органов публичной власти и конкретно определяют их статус. Задачей настоящего исследования является осмысление системы органов народного представительства.        

2.      Система органов народного представительства

Свойствами российской публично-властной системы народного представительства, которые обеспечивают совместное и комплексное взаимодействие множества её субъектов и, в конечном счёте, позволяют достичь очевидный социальный эффект, являются единство системы, постоянный характер деятельности, компетентность органов народного представительства, высокий уровень аттитюдности, оптимальность организационной структуры и многообразие видов, подвидовых состояний и форм народного представительства.

Единство системы народного представительства основано, во-первых, на единстве российского многонационального народа, как социальной и политической общности, которому принадлежит вся официальная публичная власть; во-вторых, на единстве конечной цели деятельности всех публично-властных структур независимо от их организационных форм, которая заключается в достижении наиболее высоких результатов социального, экономического и духовно-культурного развития общества и в повышении материального благосостояния населения; и, в-третьих, на единстве основных принципов деятельности всех публичных органов власти, таких как демократизм, признание человека высшей ценностью общества, законность, ответственность перед народом за результаты своей деятельности, сочетание государственных, общественных и личных интересов.

Постоянный характер функционирования системы обеспечивается тем, что нормативно определена периодичность проведения выборов представительных органов власти, обеспечивающая непрерывное производство и воспроизводство представительной официальной публичной власти. Обязательность проведения периодических выборов представительных органов власти гарантирована законодательно установленными механизмами по преодолению кризисных ситуаций в выборном процессе. Для этого предусматривается использование таких институтов, как повторное голосование, повторные или досрочные выборы, включение в избирательный процесс в необходимых случаях судебных органов и так далее.

Компетентность органов народного представительства и квалифицированное решение ими вопросов своей деятельности обеспечиваются уже на стадии их формирования, поскольку в состав этих органов, как правило, избираются лица прошедшие соответствующую специальную подготовку либо имеющие опыт публичной деятельности; к тому же важнейшие полномочия этих органов закрепляются в нормативно-правовых актах устанавливающих их статус; закон содержит возможность судебного обжалования неправомерных или нарушающих права и свободы человека и гражданина решений органов представительной власти; нормативно-правовые акты о порядке формирования выборных органов народного представительства зачастую содержат конкретные требования к кандидатам, которые предполагают наличие определённого уровня квалификации.

Высокий уровень аттитюдности тоже одно из неотъемлемых и органичных свойств системы народного представительства; он характеризует постоянную и оперативную готовность органов народного представительства к действию, к выполнению возложенных на них обязанностей. Органы представительной публичной власти в силу своего социального предназначения и на основе имеющихся у них властных полномочий активно и в высокоскоростном режиме реагируют на запросы и потребности, которые возникают у граждан и организаций, своевременно и профессионально разрешают задачи социально-экономического и культурного развития. В нормативном отношении реализация этого свойства подкрепляется наличием у данных органов и их функционеров регламентов, порядков работы, положений, планированием деятельности.

Оптимальность организационной структуры системы органов народного представительства проявляется в том, что количество и численность и органов власти и их структурных подразделений формируются на основе научных принципов организации управления и управленческой деятельности таким образом, чтобы обеспечивать сбалансированное и рациональное развитие соответствующей сферы общественной жизни. Структурная организация системы представительной публичной власти подвижна и динамична и стремится к адекватному отражению и разрешению тех задач, которые возникают в общественной практике и в деятельности конкретных органов власти. При этом функции и компетенция между органами и внутри органов между их структурными подразделениями распределяются таким образом, чтобы соответствующие вопросы решались с наименьшими затратами и с наибольшим эффектом на том уровне управления, где для этого имеются наиболее благоприятные условия.

Многообразие видов, подвидовых состояний и организационных форм народного представительства.

В монографической литературе последних лет чаще всего система народного представительства понимается как совокупность представительных органов, состоящая из трёх уровней, два из которых имеют характер государственной власти (федеральный и региональный), а третий уровень публичной власти представлен местным самоуправлением [1, С.184]. Такое объяснение, особенно когда оно подкрепляется серьёзным обобщением реальной практики деятельности конкретных органов власти, безусловно верно и полезно во всех отношениях, так как содержит указание на основное звено представительной публичной власти, которое в общей системе публично-властного представительства в России занимает доминирующее положение. Однако, комплексный анализ действующего конституционного законодательства, которое регулирует порядок учреждения и функционирования публичной власти на основе и в развитие Конституции РФ 1993 года, показывает, что сложившаяся в России в настоящее время система народного представительства не может быть сведена ни к совокупности государственных и муниципальных представительных органов, ни к системе общественных отношений, охватываемых традиционным понятием «парламентаризм», под которым обычно понимается система государственной власти, при которой чётко разграничиваются функции её законодательных и исполнительных органов при признании приоритетной роли парламента как высшего представительного и законодательного органа [2].

Исследования показывают, что современная российская система народного представительства объективирована в реальной общественно-политической жизни через широкий спектр видов, подвидовых состояний и организационно-правовых форм публичной власти. В структурном отношении она включает в себя в качестве наиболее крупных компонентов три вида: 1) территориально-властное представительство, 2) общественно-властное представительство и 3) международное публично-властное представительство.

Территориально-властное представительство реализуется через три подвидовых состояния, какими являются федеральный, региональный и муниципальный уровень его объективного существования. Каждый из этих уровней представлен своими организационно-правовыми формами. На федеральном уровне это такие органы государственной власти как Президент Российской Федерации и Федеральное Собрание. На региональном уровне выборные главы субъектов РФ, региональные законодательные (представительные) органы государственной власти и иные избираемые населением органы государственной власти. На муниципальном уровне — выборные главы муниципальных образований, представительные органы муниципальных образований, другие выборные должностные лица местного самоуправления.

Общественно-властное представительство имеет два подвидовых состояния: коммерческие организации и некоммерческие организации. Формами коммерческих организаций, правовая природа и статус которых закреплены в статьях 66–115 Гражданского Кодекса РФ, являются советы директоров акционерных обществ (избираемые органы), правления (председатели) производственных кооперативов (артелей), другие избираемые общими собраниями коллегиальные органы. В числе организационных форм функционирования некоммерческих организаций, создание и развитие которых предусмотрено в статьях 116–123 Гражданского Кодекса РФ, можно назвать постоянно действующие руководящие органы политических партий, постоянно действующие органы профсоюзов, органы общественной самодеятельности и так далее.

Международное публично-властное представительство, правовым основанием существования которого являются часть 4 статьи 15 и статья 79 Конституции Российской Федерации, функционирует через такие организационно-правовые формы, как органы Организации Объединённых Наций, а также органы региональных международных организаций. Руководители, уполномоченные представители и наблюдатели международных организаций, в состав которых входит Российская Федерация, осуществляют свои представительские властные полномочия на основе общепризнанных принципов и норм международного права, Уставов соответствующих организаций и в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Таким образом, как видно из вышесказанного, система народного представительства в России в полном соответствии с Конституцией РФ 1993 года включает в себя всё многообразие органов власти, через которые функционируют все формы представительной публичной власти — государственная, муниципальная, корпоративная (общественная) и международно-правовая (надгосударственная).

3.      Виды статусов народных представителей

Для того, чтобы всесторонне охарактеризовать систему публично-властного народного представительства, надо содержательно определить юридическую природу статуса народного представителя и их виды. Как показывает обобщение новейшей политической практики, в сфере осуществления народовластия, действующая российская Конституция и законодательство об органах публичной власти устанавливают следующие правовые модусы (статусы) народных представителей:

1)      Президент Российской Федерации — всенародный представитель в системе общероссийской публичной государственной власти;

2)      Член Совета Федерации Федерального Собрания РФ — представитель интересов соответствующего субъекта РФ;

3)      депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации — представитель избирательного корпуса страны в случае избирания по федеральному избирательному округу по пропорциональной избирательной системе либо представитель интересов избирателей соответствующего одномандатного избирательного округа в случае избрания по мажоритарной избирательной системе;

4)      глава (президент) республики или высшее должностное лицо субъекта РФ с иным наименованием (губернатор, мэр), — представитель народа субъекта федерации (независимо от того, избирается ли он на всеобщих выборах всем населением субъекта РФ или избирается региональным парламентом по представлению Президента РФ);

5)      Депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ — представитель избирателей в выборном органе государственной власти республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа;

6)      Выборные главы муниципальных образований и иные выборные должностные лица местного самоуправления — представители населения соответствующей территории;

7)      Депутаты (или выборные должностные лица с иным названием) представительных органов муниципальных образований (дум, советов, собраний представителей), представляющие интересы избирателей соответствующих избирательных округов;

8)      Члены забастовочных комитетов как участники публичной власти в выборных органах производственной демократии;

9)      Члены действующих на постоянной основе избирательных комиссий с правом решающего голоса в статусе должностных лиц органов руководства выборами;

10)  Лица, занимающие публичные должности в постоянно действующих выборных органах различных институтов гражданского общества, в том числе политических партий и массовых общественных движений;

11)  Руководители, уполномоченные представители и наблюдатели международных организаций.

Каждый из перечисленных правовых модусов народных представителей в выборных органах публичной власти имеет собственное содержание, определяемое как специальными нормативными актами, которые непосредственно и исключительно посвящены правовому положению представителей публичной власти, так и юридическими актами, регламентирующими правовое положение этих органов в целом. Например, статус депутатов Государственной Думы, с одной стороны, определяется статьями 97 и 98 действующей Конституции России и федеральным законом о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а с другой стороны — правовыми нормами Регламента Государственной Думы [3] — весьма обширного правового акта постоянного действия, состоящего из множества парламентских процедур, обеспечивающих эффективную работу парламентариев.

В связи с появлением новых организационно-правовых форм представительства населения в процессе осуществления публичной власти в результате реализации Основного Закона РФ 1993 г. в российском конституционном праве сформировался новый институт — конституционно-правовой статус народного представителя в органах публичной власти, который по своему содержанию значительно шире известного законодательству прошлых лет института правового статуса депутата.

Народный представитель (президент, депутат, должностное лицо выборного органа публичной власти с иным названием) — это политический поверенный избирателей (в широком смысле — поверенный любой группы лиц, обладающих выборной право- и дееспособностью) конкретной территории (территориально-властное представительство) или политический поверенный избирателей от общественного объединения (общественно-властное представительство), который на основе полученного от избирателей мандата (юридически оформленного доверия) на осуществление принадлежащей народу публичной власти обладает полномочиями по рассмотрению и разрешению вопросов, составляющих компетенцию соответствующего органа власти.

Правовые нормы, образующие институт конституционно-правового статуса народного представителя в органах публичной власти, определяют политико-правовую природу мандата представителя публичной власти, устанавливают юридические условия возникновения и срок действия мандата, закрепляют права и обязанности народного представителя как участника публичных властеотношений, содержат гарантии представительской деятельности субъектов этих властеотношений.

Важнейшая особенность правового положения представителя избирателей в органе публичной власти (народного представителя) заключается в том, что он обладает конкретными властными полномочиями, имеет особые права и обязанности и защищён специальными гарантиями.

Собственную юридическую природу имеет представительский мандат, которым обладают представители международных организаций. Представляющие международные организации должностные лица могут осуществлять свои властные прерогативы в силу занимаемой должности (по принципу ex officio), а лица уполномоченные международными организациями на выполнение отдельных заданий представляют назначившие их властные структуры на основе специальных правовых актов [4].

4.      Юридическая природа мандата народного представителя

Легитимность властных полномочий и особых прав и гарантий народного представителя обеспечивается тем, что он обладает репрезентативным мандатом, который получает в результате избрания в парламент или другой выборный орган публичной власти на основе юридически выраженной воли избирателей того или иного избирательного округа либо в результате избрания всем избирательным корпусом на территории проведения соответствующих выборов на базе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Исключительное значение имеет то обстоятельство, что гражданин или другое физическое лицо становится полномочным представителем избирателей в органе публичной власти только в результате его избрания на свободных демократических выборах. Иначе говоря, особый правовой статус народного представителя основан на том, что избиратели посредством голосования на выборах выдают ему представительский мандат на осуществление публичной власти. Этот мандат можно обозначить термином «mandat representativ potentia», что в переводе с латинского языка означает «мандат представителя власти». Естественно, что в данном случае любое выборное должностное лицо представляет власть народа, который в лице избирателей доверил ему осуществление властных полномочий.            

Насущная задача науки конституционного права — выявление политико-правовой природы мандата народного представителя в выборном органе публичной власти. Представительский (репрезентативный) мандат народного представителя на осуществление публичной власти («властный мандат»- mandat potentia) — суть общественные отношения, выражающие доверие избирателей своему представителю в органе публичной власти.

Правовую форму отношения доверия между избирателями и их представителем в органе публичной власти получают через общественно-политический договор поручения, который оформляется в процессе голосования на выборах и имеет учредительный характер. Это означает, что народные представители получают свои властные полномочия именно в результате юридического оформления отношений между избирательным корпусом как источником и носителем публичной власти, с одной стороны, и кандидатом на выборную должность в органе публичной власти — с другой стороны. Способом делегирования суверенной воли избирателей конкретному народному представителю выступает индивидуальный акт гражданского голосования, в котором избиратель реализует первичное право учредительного голоса как главное правомочие своего субъективного избирательного права. Отношения сторон в данных действиях фиксируются в строгих юридических формах, для чего используются протоколы голосования.

Как видно из сказанного, возникающие на выборах отношения между избирателями и кандидатами в представители публичной власти носят договорный характер, а их значение для практики определяется тем, что они имеют комплексное содержание. По своей социальной сущности договор между избирателями и их представителем — общественно-политический договор, по юридической природе — договор поручения, по целевому назначению — учредительный договор. Чтобы определить политико-правовую природу властного мандата народного представителя в органе публичной власти, необходимо более конкретно рассмотреть содержание каждого из названных аспектов данного договора.

1.       Договор между избирателями и их представителями в органе публичной власти является общественно-политическим, ибо регулирует общественные отношения, которые представляют собой способ реализации избирателями их политической воли и конституционных гражданских прав и свобод. К тому же весь процесс выборов обеспечивается в основном за счёт активной общественной деятельности групп избирателей, политических партий, других общественных объединений граждан, а роль аппарата государственного управления и местного самоуправления либо аппарата общественных организаций в ходе избирательной кампании сводится к осуществлению функций вспомогательного оперативно-технического характера.

2.       Договор между избирателями и кандидатами в представители публичной власти есть договор поручения, так как в соответствии с ним избиратели-доверители поручают кандидату, за которого они голосуют, представлять их интересы в органе власти. Здесь важно отметить, что термин «мандат» появился в римском праве именно для обозначения договора поручения («mandatum — поручение).

Следует обратить особое внимание на то, что договор поручения между избирателями и их представителем заключается в письменной форме: политическая воля избирателей, выражающая их доверие конкретному кандидату, фиксируется в составленных по установленной законом форме протоколах голосования. В письменном виде в соответствии с процессуальными процедурами оформляется также заявление кандидата о согласии баллотироваться на выборную должность.

Подчеркнём, что стороны в избирательном (выборном) договоре поручения равны, поэтому избиратели имеют право требовать от своего представителя такого поведения, которое бы защищало их интересы в соответствующем органе власти, а народный представитель вправе иметь собственную программу деятельности и занимать самостоятельную позицию в парламенте либо ином выборном органе публичной власти.

3.       Договор между избирателями и кандидатами в представители публичной власти — учредительный договор, поскольку имеет своей целью, во-первых, создание органов народной, в том числе государственной и местной власти, во-вторых, обеспечение легитимной основы возникновения и функционирования созданных органов власти.

Характеризуя этот аспект избирательного (выборного) общественно-политического и юридического договора, лежащего в основе мандата народного представителя, констатируем, что, по существу, избиратели выступают учредителями всех органов народного представительства, а сами выборы как социально-правовой институт представляют собой основанную на законе систему учредительных договоров по конституированию официальной публичной власти.

Полученный в результате победы на выборах репрезентативный властный мандат народного представителя при использовании мажоритарной избирательной системы выражает строго персонифицированное доверие избирателей к соответствующему кандидату, поэтому свои властные полномочия депутат или другое выборное должностное лицо может осуществлять только лично; передача их другому лицу недопустима. При формировании выборных органов публичной власти по пропорциональной избирательной системе полученный избирательным объединением мандат на осуществление представительной власти выражает отчётливо оформленное адресное доверие избирателей соответствующей партии или другому общественному объединению, в силу чего невозможна передача депутатских мандатов от одной партийной фракции другой.

Репрезентативный мандат на осуществление публичной власти даёт законно избранному в выборный орган власти представителю ряд прав, которыми обладает только получивший доверие избирателей депутат или другой представитель публичной власти. Эти права устанавливаются конституционно-правовыми актами. Так, правовой статус Президента РФ как представителя всего российского народа определяется Конституцией РФ, федеральными законами о выборах Президента РФ, о порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания и рядом других законодательных актов. Правовое положение депутатов Государственной Думы устанавливается Конституцией РФ, федеральным законом о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Регламентом Государственной думы и другими правовыми актами. Аналогично определяется правовой статус иных представителей публичной власти.

Свои главные задачи по обеспечению нормального и стабильного развития общества, в том числе по поддержанию материального и духовного благополучия избирателей, народные представители решают, используя такие свои законные права, как право решающего голоса в выборном органе, право формировать другие органы власти, право запроса, право на постановку вопроса о доверии должностным лицам, право участвовать в работе других органов публичной власти и так далее.

Наибольшее значение для понимания политико-правовой сущности статуса народного представителя имеет право решающего голоса. Рассмотрим его содержание на примере правового положения депутата Государственной Думы.

Анализ представительской деятельности депутата Государственной Думы в парламенте и её нормативно-правовой основы позволяет утверждать, что содержание права решающего голоса народного представителя составляют юридические возможности, реализуемые в представительном органе публичной власти. Здесь он имеет право:

1)             свободно обсуждать любые вопросы, входящие в компетенцию представительного органа публичной власти;

2)             свободно голосовать «за» или «против» либо воздержаться от голосования при решении вопросов на заседании представительного органа;

3)             избирать должностных лиц в состав рабочих органов парламента;

4)             быть избранным в любой орган парламента;

5)             предлагать вопросы для рассмотрения на заседаниях парламента;

6)             вносить предложения и замечания в повестку дня, в порядок рассмотрения и по существу обсуждаемых вопросов;

7)             вносить проекты законов и других решений и поправок к ним (право законодательной инициативы);

8)             высказывать мнение по персональному составу органов, образуемых парламентом;

9)             участвовать в прениях, обращаться с запросами, задавать вопросы;

10)         выступать с обоснованием своих предложений и по мотивам голосования, давать справки;

11)         вносить предложения о необходимости заслушивания отчётов должностных лиц, подотчётных и подконтрольных парламенту.

Правовой статус народного представителя наряду с нормативно закреплёнными правами и гарантиями объективно включает в своё содержание юридическую ответственность за их надлежащее использование. К сожалению, практика правового регулирования положения выборных должностных лиц в системе публичной власти, сложившаяся на основе Конституции РФ 1993 г., на наш взгляд, имеет серьёзные недостатки. Это хорошо видно на примере анализа законодательства о статусе депутатов Государственной Думы. Общеизвестно, что юридическая ответственность наиболее конкретно и полно проявляется в обязанностях, установленных законом. Однако действующий федеральный закон о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации не содержит отдельных статей, специально посвященных депутатским обязанностям. Более того, из содержания законов, определяющих правовое положение депутатов высшего законодательного органа государственной власти РФ, исчезли такие институты, как наказы избирателей, официально оформляемые отчёты депутатов и отзыв народных представителей, которые бы составляли механизм правовой ответственности выборных должностных лиц перед электоратом. Всё это не только приводит к аморфному состоянию структуры взаимоотношений депутатов и других народных представителей с избирателями, но и вызывает отчуждение значительной части населения от публичной власти и даже в определённой мере дискредитировало саму идею народовластия, поскольку исчезли юридически закреплённые постоянные связи между избирателями и выборными должностными лицами.

5.      Выводы и рекомендации

Значительный временной период реализации законодательства о статусе выборных представителей публичной власти в условиях отсутствия оперативных правовых рычагов влияния избирателей на избранных должностных лиц убеждает в том, что есть веские основания для восстановления некоторых прежних институтов, обеспечивающих чётко структурированное содержание юридической ответственности депутатов и других выборных должностных лиц в системе публичной власти. Это можно подкрепить рядом аргументов.

Так, некоторые авторы утверждают, что юридическая ответственность депутатов и других народных представителей перед избирателями невозможна якобы в силу того, что действующая Конституция РФ для организации публичных властеотношений, в том числе в сфере действия государственной власти, вводит принцип парламентаризма. На наш взгляд, такое мнение ошибочно, поскольку суть принципа парламентаризма заключается в том, что публичная власть исходит от народа и обусловлена политической волей избирателей. Это особенно рельефно выражено в конституционном закреплении идеи народного суверенитета и в конституционно-правовом признании института импичмента, в соответствии с которым высшие должностные лица в государстве могут быть досрочно отозваны, т. е. отстранены от выполнения публично-властных полномочий [5]. Следовательно, демократическая сущность парламентаризма не исключает, а, наоборот, предполагает тот факт, что избранные народом представители в выборных органах публичной власти должны иметь постоянную связь со своей генетической материнской основой — избирательным корпусом, так как только при этом условии можно обеспечить непрерывный и повсеместный процесс властно-волевого регулирования общественных отношений.

Нельзя согласиться и с распространённым сейчас мнением, согласно которому институты юридической ответственности народных представителей перед избирателями не могут быть закреплены в текущих законах, поскольку они не предусмотрены в действующей Конституции РФ. Во-первых, что уже отмечалось, идея народовластия в Основном Законе утверждается как важнейший принцип конституционного строя, который определяет содержание всех политико-правовых институтов, в том числе правовой статус народных представителей. Во-вторых, Конституция не собрание всех, пусть даже самых значительных законов, а высший, основной закон, устанавливающий главные начала общественного и государственного развития. Его назначение не в том, чтобы урегулировать все основные общественные отношения, а в том, чтобы закрепить принципы политического бытия народа.

Внимательное изучение ситуации, сложившейся в сфере юридической ответственности депутатов, когда они не обязаны по закону отчитываться перед избирателями, населением, позволяет считать, что и эта проблема может быть разрешена с позиций демократизации представительной властной публичной системы. Как известно, основной довод в пользу отмены обязательных периодических отчётов депутатов заключается в том, что по действующему законодательству, установившему новую структуру представительных органов власти, часть депутатов, в том числе 225 депутатов Государственной Думы, выбираются по избирательному округу, территория которого охватывает всю территорию выборов; это якобы исключает возможность организации отчётов и делает невозможным досрочный отзыв избранного представителя. Однако, на наш взгляд, здесь требуется более гибкий подход. В частности, можно сохранить и законодательно закрепить обязанность отчитываться перед избирателями только для тех депутатов, которые избираются в одномандатных округах, поскольку ни Конституция РФ, ни текущие законы не предусматривают абсолютно одинакового правоположения всех депутатов, что вполне естественно в условиях использования на выборах смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы. Возможны и иные варианты разрешения проблемы. Например, депутаты Государственной Думы, избираемые по федеральному избирательному округу, могут отчитываться перед избирателями в тех регионах, где они получили на выборах наибольшее число голосов избирателей, выразивших им своё доверие. Задача облегчается тем, что сейчас избирательные комиссии субъектов РФ и территориальные избирательные комиссии являются постоянно действующими органами, вполне способными организовать отчёты депутатов. К тому же следует принять во внимание, что уже сейчас в соответствии со ст.8 Федерального закона о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации депутаты Государственной Думы, избранные по общефедеральному избирательному округу, поддерживают связь с избирателями в регионе, определённом соответствующим депутатским объединением.

В сущности, нет принципиально непреодолимых правовых и организационных препятствий и для проведения досрочного отзыва депутатов, избираемых по общефедеральному избирательному округу. В этом случае при необходимости может быть поставлен вопрос об отзыве всего списка депутатов данного избирательного объединения путём проведения дополнительных выборов, хотя, конечно, для этого должны быть веские основания. Аналогично может быть решён вопрос об отзыве других народных представителей, избираемых на основе пропорциональной избирательной системы.

Интересы укрепления российской системы представительной публичной власти, её дальнейшей демократизации и усиления повседневных связей с населением, нуждаются в установлении более чёткой и содержательной системы юридической ответственности народных представителей перед теми, кто доверил им представлять свои интересы в органах публичной власти. Поэтому, по нашему мнению, необходимо восстановить такие институты, как наказы избирателей, отчёты депутатов и досрочный отзыв выборных должностных лиц. Весомый аргумент в пользу выдвинутого предложения — постановление Конституционного суда РФ от 24 декабря 1996 г., в котором высший судебный орган конституционного контроля нашей страны указал на правомерность установления института отзыва региональных депутатов [6].

В более широком плане идея совершенствования статуса народных представителей охватывает и другие проблемы, например, необходимость предоставления депутатам контрольных полномочий, которые они могли бы реализовать на территории избирательных округов; установление в соответствии с Конституцией РФ и принципами правовой справедливости одинакового отношения к правонарушителям независимо от занимаемой должности, что должно повлечь за собой отмену депутатской неприкосновенности.

Рассмотренные в статье актуальные проблемы совершенствования правового статуса народных представителей заслуживают внимания законодателей, ибо их разрешение может способствовать улучшению деятельности всей системы публичной власти России.

 

Литература:

 

1.      См.: Мурычев К. В. Система представительных органов власти в Российской Федерации. М.: Норма, 2011.

2.      http://www.onlinedics.ru/slovar/pol/p/parlamentarizm.html

3.      СЗ РФ.1998. № 7.Ст.800.

4.      В настоящей статье этот вопрос специально не раскрывается, поскольку нуждается в отдельном исследовании.

5.      В настоящее время идея народного суверенитета и принцип публичной ответственности главы государства закреплён в конституциях всех развитых стран с республиканской формой правления.

6.      Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 5.

Обсуждение

Социальные комментарии Cackle