Библиографическое описание:

Караваева Ю. С. Финансовая самостоятельность региональных и местных бюджетов (на примере Брянской области) [Текст] // Проблемы и перспективы экономики и управления: материалы Междунар. науч. конф. (г. Санкт-Петербург, апрель 2012 г.). — СПб.: Реноме, 2012. — С. 73-76.

Региональные и местные бюджеты являются неотъемлемой частью единой бюджетной системы РФ. В настоящее время в России проводится политика бюджетного и налогового федерализма, предполагающая концентрирование большей части финансовых ресурсов на федеральном уровне и выделение части из них на другие уровни бюджетной системы, которая усиливает бюджетную дисциплину и способствует более эффективному расходованию бюджетных средств. Однако сейчас наблюдается фактическая экономическая несостоятельность большинства субъектов РФ и муниципальных образований.

В нашей стране налоговые доходы составляют большинство доходов бюджета. Так, по итогам 2011 года доходы федерального бюджета составили 8617, 8 млн. руб., основную долю доходов составляют доходы от уплаты НДС – 35%, таможенных пошлин – 33,4%, НДПИ – 11,5%, налога на прибыль организаций – 7,3% [7]. Логично предположить, что близкое соотношение должно быть и на других уровнях бюджетной системы. Основой доходов бюджетов субъектов РФ выступают региональные налоги и сборы. Налоговый кодекс РФ [3] в статье 14 относит к региональным налогам налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес и транспортный налог. Бюджетный кодекс [2] предусматривает в статье 56 выделение кроме вышеперечисленных еще несколько налогов и сборов. К ним относятся: большая часть налога на прибыль организаций (18% из общей ставки 20% - ст. 284 второй части НК РФ [4]), 70% от налога на доходы физических лиц, часть акцизов, часть налога на добычу полезных ископаемых, большая часть сборов за пользование объектами животного мира и водных биологических ресурсов. Кроме того, большая часть средств от трех специальных налоговых режимов и значительная часть государственных пошлин также поступают в доходы региональных бюджетов.

Аналогично, основой финансового обеспечения муниципальных образований должны быть местные налоги и сборы. Налоговый кодекс РФ в статье 15 относит к местным налогам земельный налог и налог на имущество физических лиц. Кроме того, в соответствии со ст. 61, 61.1, 61.2 Бюджетного кодекса РФ предусмотрены отчисления 30% налога на доходы физических лиц, государственной пошлины в отдельных случаях и части средств от двух специальных налоговых режимов. Необходимо также отметить, что реформа налоговой системы России продолжается и одним из очередных изменений должно стать уменьшение количества местных налогов – введение налога на недвижимость вместо налога на имущество физических лиц и земельного налога [5].

Подобный состав налогов обусловлен общим подходом, предполагающим, что наполнение бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований должно осуществляться за счет доходов и имущества предприятий, находящихся на их территории и физических лиц, проживающих на ней. Подобная схема работала удовлетворительно до тех пор, пока количество собственных источников доходов региональных и местных бюджетов было значительным. Но с начала 2000 года стала проводиться налоговая реформа, которая привела к кардинальному сокращению источников доходов региональных и местных бюджетов. Если в отдельные годы количество местных налогов доходило до 20, то с 2004 года – всего два, а региональных только три (доля доходов региональных бюджетов снизилась с 73,8% в 2000 г. до 60,1% в 2004 г., местных налогов и сборов с 14,4% в 2000 г. до 3,9% в 2004 г., региональные и местные налоги в доходах территориальных бюджетов составили 9,7% в 2004 г. против 19,0% в 2000 г.).

Доходы бюджета Брянской области в 2011 году составили 21787 млн. руб. В структуре доходов наибольший удельный вес занимает налог на доходы физических лиц – 35,6%, налог на прибыль организаций – 23,9%, акцизы – 19,45, налог на имущество организаций – 14,5%. Область является дотационной (отношение дотаций к общему объему доходов бюджета в 2011 г. составило 21,1%), поэтому в своей финансовой политике она в значительной мере зависит от федерального центра. Подобная ситуация наблюдается и в отношении муниципальных бюджетов, которые в 2011 году получили финансовой помощи из областного бюджета на общую сумму 295843 тыс. руб. В результате проведенного анализа можно утверждать, что на региональном уровне и особенно на уровне местного самоуправления в значительной мере утрачена финансовая самостоятельность. Образовавшиеся в данной сфере проблемы отметил еще в 2002 году В.В. Путин – «большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы. Но именно с местных органов власти население спрашивает и за исполнение федеральных законов (таких как о ветеранах), и за работу ЖКХ, и за очень многое другое» [6].

Финансовая устойчивость муниципального образования характеризуется таким соотношением собственных доходов и заемных средств в источниках финансирования дефицита бюджета, при котором за сет собственных средств полностью могут быть погашены как прежние, так и новые долги, возникшие в результате дефицита бюджета. При этом критериями финансовой устойчивости бюджета выступают:

- нормальное функционирование субъекта РФ;

- реализация в полном объеме закрепленных за субъектом полномочий;

- погашение и выплата процентов по внутреннему и внешнему долгу.

Но это скорее качественные показатели определения устойчивости. По нашему мнению понятие «сбалансированность» следует рассматривать с точки зрения количественных и качественных показателей. Причем следует различать три показателя финансовой устойчивости муниципального образования:

- абсолютно финансово устойчивое состояние бюджета;

- нормальное финансовое состояние бюджета;

- финансово неустойчивое состояние бюджета.

Эти показатели можно рассчитать по следующим формулам:

Абсолютно финансово устойчивое состояние местного бюджета (отсутствие бюджетного дефицита)

(1)

где - доходы, собранные на территории муниципального образования (без межбюджетных трансфертов); - субсидии в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий; - субвенции для выполнения полномочий РФ или субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке; - расходы местного бюджета.

Нормальное финансовое состояние бюджета

(2)

где - дотации на выравнивание; - собственные источники покрытия дефицита бюджета – свободные остатки бюджетных средств и доходы от продажи имущества.

Финансово неустойчивое состояние бюджета

(3)

где - заемные источники покрытия дефицита бюджета – кредиты кредитных организаций, бюджетные кредиты.

Законодательное регулирование дефицита бюджета осуществляется Бюджетным кодексом РФ. Существует три основных способа финансирования дефицита бюджета [1]: монетизация бюджетного дефицита; внешнее долговое финансирование; внутреннее долговое финансирование. Рассмотрим последний способ финансирования подробнее. В качестве источника возьмем только те заимствования, которые оказывают негативное влияние на финансовую устойчивость муниципального образования. В состав основных источников внутреннего финансирования дефицита местного бюджета включаются: разница между полученными и погашенными муниципальным образованием кредитами кредитных организаций в валюте РФ; разница между полученными и погашенными муниципальным образованием в валюте РФ бюджетными кредитами, предоставленными местному бюджету другими бюджетами бюджетной системы РФ. В состав иных источников внутреннего финансирования дефицита местного бюджета включаются разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из местного бюджета другим бюджетам бюджетной системы РФ бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из местного бюджета другим бюджетам бюджетной системы РФ бюджетных кредитов в валюте РФ [2].

Имея в качестве источников финансирования дефицита местного бюджета заимствования, следует говорить о показателе кредитоспособности муниципалитетов, который отличается от аналогичного показателя в коммерческих организациях. Проблема заключается в том, что обслуживание долга (выплата долга и процентов по нему) ложится тяжелым бременем на бюджеты будущих лет, а значит на будущих налогоплательщиков. Способность муниципалитетов привлекать и возвращать кредиты определяется рядом факторов. Ключевым здесь является вопрос, может ли муниципалитет после заимствований обеспечить устойчивое превышение доходов над расходами и существуют ли ограничения на использование этого избытка? Необходимо также проанализировать, что именно может предложить муниципалитет кредиторам в качестве обеспечения займа, поскольку одним из принципов банковского кредитования является принцип обеспечения (в частности возможность использования в этих целях муниципального имущества). Для потенциального кредитора важно знать, что произойдет в случае неспособности муниципалитета отвечать по своим обязательствам. В США и ряде других развитых стран существует законодательство о банкротстве муниципалитетов. В России законодательство по муниципальным банкротствам только разрабатывается. Так Бюджетным кодексом РФ регулируется процедура введения временной финансовой администрации при утрате платежеспособности муниципального органа.

В Брянской области начиная с 1997 года, применяется формализованный подход к формированию и распределению финансовой помощи из областного бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, который обеспечивается за счет осуществления основных функций межбюджетного регулирования – выравнивающей и стимулирующей. Обеспечение повышения уровня бюджетной обеспеченности через механизм выравнивания посредством сбалансированности местных бюджетов предполагает постановку и выполнение на территории Брянской области следующих задач:

- создание условий для обеспечения устойчивого исполнения местных бюджетов;

- обеспечение актуальности законодательства Брянской области в части регулирования межбюджетных взаимоотношений между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований Брянской области;

- выявление внутренних резервов экономии расходов и увеличения доходов местных бюджетов;

- осуществление на формализованной основе вертикального выравнивания путем прозрачного распределения бюджетных средств между муниципалитетами с учетом закрепленных за ними полномочий;

- обеспечение эффективной системы горизонтального выравнивания доходной части местных бюджетов;

- повышение уровня бюджетной обеспеченности доходами на 1 жителя территории;

- сокращение дифференциации муниципальных районов (городских округов) по уровню расчетной бюджетной обеспеченности;

- обеспечение равновесия бюджетных расходов и доходов путем сокращения бюджетного дефицита за счет реализации мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов;

- стимулирование деятельности местных органов власти.

Представим методику подробнее. Бюджетам муниципальных районов Брянской области предоставляются субвенции на реализацию государственных полномочий по распределению и предоставлению бюджетам поселений дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов поселений. Общий объем субвенции бюджету i-го муниципального района на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов поселений и объем дотаций бюджетам поселений определяется по формуле:

(4)

где - объем субвенции бюджету i-го муниципального района на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов поселений; - общий объем субвенций бюджетам муниципальных районов на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов поселений; - планируемый объем доходов поселений i-го муниципального района с учетом межбюджетных трансфертов; - дефицит бюджетов поселений i-го муниципального района; - планируемый объем расходов бюджетов поселений i-го муниципального района; - объем субсидий в областной бюджет из бюджетов поселений i-го муниципального района; - планируемый объем доходов поселений муниципальных районов области с учетом межбюджетных трансфертов; - дефицит бюджетов поселений муниципальных районов области; - планируемый объем расходов бюджетов поселений муниципальных районов области; - объем субвенций из бюджетов поселений муниципальных районов области в областной бюджет.

В качестве инструмента финансового стимулирования органов местного самоуправления может рассматриваться именно дотация, поскольку она носит нецелевой характер. Финансовое стимулирование муниципальных образований – это организационная форма регулирования финансовых отношений между участниками бюджетного процесса, основанная на использовании межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ для муниципальных образований региона, и ориентированная на развитие у каждого муниципального образования заинтересованности в повышении уровня налоговых и неналоговых бюджетных доходов и развитии социально-экономического потенциала. Особенностью методики является то, что органы местного самоуправления муниципальных образований, обеспечившие выполнение заложенных в данную методику показателей (таблица 1) не ниже 80% из их общего количества, ежеквартально участвуют в распределении средств в форме дотаций. Расчет производится в следующем порядке: каждому из двенадцати показателей, влияющих на социально-экономическое развитие поселений, пополнение доходной части бюджетов всех уровней, в случае его выполнения присваивается количество баллов в соответствии с приведенной таблицей, в случае невыполнения – ноль баллов, в случае отсутствия отдельных показателей у ряда поселений в силу специфики развития экономики на их территориях при оценке применяется максимальный балл. При определении результата полученные баллы необходимо суммировать, перевести в процентное соотношение, из которого в дальнейшем и исходить при ежеквартальной корректировки нераспределенных дотаций.

Таблица 1

Показатели социально-экономического развития муниципальных образований

№ п/п

Наименование показателя

Балл


Для городских и сельских поселений


1

Рост начисления налогов, подлежащих зачислению в областной и местные бюджеты с территории поселений, по сравнению с соответствующим периодом прошлого года

1,0

2

Рост поступления в бюджеты поселений земельного налога по сравнению с соответствующим периодом прошлого года

1,0

3

Рост поступления в бюджеты поселений налога на имущество физических лиц по сравнению с соответствующим периодом прошлого года

1,0

4

Рост собираемости налогов, подлежащих зачислению в областной и местные бюджеты с территории поселений, по сравнению с соответствующим периодом прошлого года

1,0

5

Обеспечение выполнения доведенного финансовым органом муниципального района дополнительного планового задания по мобилизации налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений

1,0

6

Обеспечение на текущую отчетную дату превышения темпов роста поступлений налога на доходы физических лиц в бюджеты всех уровней с территории поселений над темпами роста фонда оплаты труда в размере не менее чем на 5 %

1,0

7

Сокращение недоимки в областной и местные бюджеты с территории поселений по сравнению с началом текущего года

1,0

8

Отсутствие просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений

1,0

9

Обеспечение собираемости платежей населения за жилищно-коммунальные услуги для городских поселений (соотношение начисленных и уплаченных сумм при собираемости 98%)

1,0

10

Снижение просроченной задолженности населения за жилищно-коммунальные услуги по сравнению с началом года для городских поселений (при снижении объема задолженности)

1,0

11

Сохранение объема закупок молока в личных подсобных хозяйствах для сельских поселений (по сравнению с соответствующим периодом прошлого года)

1,0

12

Сохранение поголовья крупного рогатого скота для сельских поселений (по сравнению с соответствующим периодом прошлого года)

1,0

При определении экономической эффективности реализованных мероприятий в качестве целевого индикатора, характеризующего достижение запланированных результатов рекомендуется использовать показатель «Увеличение темпов роста бюджетной обеспеченности с учетом налоговых и неналоговых доходов и финансовой помощи в рамках межбюджетных отношений с применением механизма межбюджетного регулирования при сопоставимых условиях по годам»:

(5)

где - темп роста бюджетной обеспеченности муниципальных образований в n-м году, к предыдущему году, %; - темп роста бюджетной обеспеченности с применением механизма межбюджетного регулирования в n-м году, тыс. руб.; - темп роста бюджетной обеспеченности с применением механизма межбюджетного регулирования на год, предшествующий n-му году, тыс. руб.

нал. и ненал. дох. Vn замена НДФЛ +Vn ФП мбо)/Ч нас.n (6)

где Vn нал. и ненал. дох. – объем налоговых и неналоговых доходов бюджетов муниципальных образований области в n-м году, тыс.руб.; Vn замена НДФЛ – общая сумма дополнительных отчислений от НДФЛ (в соответствии с установленными на трехлетний период нормативами замены части дотации дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных районов и городских округов от налога на доходы физических лиц) в n-м году, тыс.руб.; Vn ФП мбо – объем финансовой помощи в рамках межбюджетных отношений в n-м году, тыс.руб.; Ч нас.n – численность постоянного населения, используемая при формировании межбюджетных отношений в n –м году, тыс.чел.

нал. и ненал. дох. + Vn -1 замена НДФЛ + Vn -1 ФП мбо)/Ч нас. n-1 (7)

где Vn-1 нал. и ненал. дох. – объем налоговых и неналоговых доходов бюджетов муниципальных образований области на год, предшествующий n-му, тыс.руб.; Vn -1 замена НДФЛ – общая сумма дополнительных отчислений от НДФЛ (в соответствии с установленными на трехлетний период нормативами замены части дотаций дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных районов и городских округов от налога на доходы физических лиц) на год, предшествующий n-му, тыс. руб.; Vn -1 ФП мбо – объем финансовой помощи в рамках межбюджетных отношений на год, предшествующий n-му, тыс.руб.; Ч нас. n-1 – численность постоянного населения, используемая при формировании межбюджетных отношений на год, предшествующий n-му, тыс.чел.

Следовательно, система межбюджетных отношений на региональном уровне должна быть построена таким образом, чтобы эффективно сочетать реализацию функций межбюджетных отношений, для чего органами власти субъекта могут быть использованы различные выравнивающие и стимулирующие механизмы.


Литература:
1. Бликанов А.В. Бюджетный дефицит как индикатор состояния государственных финансов // Финансы и кредит. 2008. №5
2. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. №145-ФЗ
3. Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31.07.1998 г. №146-ФЗ
4. Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 05.08.2000 г. №117-ФЗ
5. Основные направления налоговой политики РФ на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов: одобрено Правительством РФ 25.05.2009 г.
6. Послание Президента РФ Федеральному Собранию «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. №71. 19.04.2002
7. Федеральный портал PROTOWN.RU «Заключение счетной палаты на проект бюджета 2009-2011 гг.
Основные термины: местных бюджетов, муниципальных образований, бюджетов поселений, бюджетов субъектов, сбалансированности местных бюджетов, сбалансированности бюджетов поселений, региональных бюджетов, доходов местных бюджетов, обеспечению сбалансированности бюджетов, бюджетов поселений муниципальных, муниципальных районов, доходов бюджетов, бюджетной системы РФ, бюджетов поселений i-го, местного бюджета, доходов бюджетов муниципальных, дефицита бюджета, i-го муниципального района, доходы физических лиц, бюджетов муниципальных образований

Обсуждение

Социальные комментарии Cackle