Библиографическое описание:

Хасанов Р. Н. Проблемы оценки эффективности целевых программ на стадии их отбора и реализации [Текст] // Проблемы современной экономики: материалы Междунар. науч. конф. (г. Челябинск, декабрь 2011 г.). — Челябинск: Два комсомольца, 2011. — С. 45-48.

Действующее бюджетное законодательство не дает четкого понимания о том, что же подразумевать под эффективностью бюджетных расходов, несмотря на то, что статья 34 Бюджетного кодекса РФ закрепляет принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Так, в соответствии с данной статьей БК РФ, под результативностью и эффективностью использования бюджетных средств бюджетной системы РФ понимается либо достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств, либо достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

На мой взгляд, данное определение вносит дополнительную сложность и запутанность в процесс оценки эффективности в бюджетном секторе, поскольку отождествляются понятия «результативность» и «эффективность», в то время как:

− результативность – абсолютный показатель непосредственных результатов управленческого труда;

− эффективность – относительный показатель, устанавливающий связь полученных результатов с затратами и позволяющий определить, оправданы ли расходы или нет.

Неясно чему эквивалентен наилучший результат, что же именно является «заданным результатом», в чем он выражается и как измеряется. Определение эффективности бюджетного финансирования осуществляется посредством сравнения с неким «образцом», аналогичным показателем, достигнутым другим субъектом РФ или в какой-нибудь зарубежной стране. Но и после такого сравнения нельзя утверждать, что в данной стране или в данном субъекте РФ заданный результат достигнут с использованием наименьшего объема средств.

В соответствии с Концепцией межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г., качественная составляющая эффективности бюджетных расходов – «достижение определенных качественных характеристик, заложенных в бюджетном планировании».

Например, создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

С количественной стороны эффективность – степень достижения количественного результата и последующего сравнения данного результата с совокупностью результатов аналогичных действий.

В данном подходе имеет место тесное переплетение положительных моментов и отдельных недостатков. В частности, с нашей точки зрения, подобное освещение эффективности бюджетных средств весьма широко характеризует суть самого понятия – эффективность, однако не содержит конкретных критериев для анализа.

Несмотря на стремительное развитие процесса внедрения систем оценки областных целевых программ в различных регионах, принимаемые методики, как показал предыдущий параграф, обладают рядом существенных недостатков. Во-первых, содержание многих из действующих методик носит формальный характер. Часто предлагается лишь общее описание подхода без подробного объяснения, в связи с чем многие проблемные вопросы остаются открытыми, как, например, принцип присвоения весов критериям при расчете интегрального показателя оценки программы. Во-вторых, не все методики позволяют обосновать отбор проектов программ, что представляет собой одну из наиболее приоритетных целей оценки. Однако самым существенным недостатком большинства методик является направленность, скорее, на оценку качества проектировки, а не на оценку эффективности программы. Цели и ожидаемые результаты многих муниципальных программ сформулированы без четких критериев и индикаторов оценки их достижения [1, c.48].

Существуют также проблемы согласования инновационной (программной) и рутинной (плановой) составляющих развития региональной экономики, поскольку присущее любому программному планированию достижение новых целей всегда означает перераспределение ресурсов - ограничение интересов отдельных участников регионального воспроизводственного процесса.

На первый план выдвигаются не формальные характеристики программного сектора экономики, такие как общее число программ и т.д., а заложенная в программном методе потенциальная возможность, которая может существенно повысить эффективность государственного управления экономикой. В настоящее время эта возможность недооценивается. Причинами этого являются:

– в либеральной экономической теории аспект эффективности однозначно связывается с действием рыночного механизма, а не государства;

– государственное управление экономикой отождествляется по инерции с советской системой отраслевого управления;

– цели федеральных и региональных программ, как правило, шире, чем получение максимума прибыли; поэтому любая из них, как не удовлетворяющая критерию коммерческой эффективности может быть отвергнута;

– в реальной жизни государственные ассигнования на программы столь незначительны, а управление их реализацией так далеко от подлинно программных принципов, что практически отсутствуют позитивные примеры реализации в полном объеме [2, c. 122].

Практика внедрения БОР в российских регионах выявил ряд проблем, которые не позволяют реализовать применение этого метода в полной мере и перейти от экспериментальных проектов к повсеместному применению и реальному практическому использованию БОР. В бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2009 – 2011 гг.» отмечено, что за прошедшие годы упорядочены механизмы планирования и осуществления бюджетных инвестиций. Однако практическое внедрение инструментов и механизмов неоправданно затянулось.

Для массового применения БОР необходимы следующие условия:

- установление для ГРБС целей, задач и результатов деятельности, обеспечивающих реализацию приоритетов государственных программ социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу;

- наличие и применение формализованных методов оценки полной стоимости расходных обязательств;

- обеспечение мотивации бюджетных учреждений в эффективном использовании бюджетных средств;

- применение конкурентных принципов распределения бюджетных средств;

- наличие и применение бюджетными учреждениями методов оценки результатов использования бюджетных средств.

На практике ни одного из этих условий в полной мере не было создано. Цели, указанные в программах социально-экономического развития страны и регионов не дают чёткого ответа на вопрос, какой результат получит общество в результате их достижения, не разработаны формализованные критерии оценок результатов и затрат, не обеспечена заинтересованность бюджетных учреждений в экономии и эффективности использования выделяемых бюджетных средств. Высшие органы власти и управления, внедряя систему БОР в регионах, муниципальных образованиях и бюджетных учреждениях, не обеспечивают разработку и достижение результативных показателей, в первую очередь, для самих себя. Расходы бюджета по-прежнему связаны не с предоставлением необходимых обществу услуг, а с обеспечением текущего функционирования органов государственной власти и местного самоуправления. Особенно сложно контролировать расходы высшей власти и оценивать результаты, которые общество получает от деятельности этой власти.

Исходя из представленных данных и заключений Счетной палаты, можно отметить следующие тенденции внедрения механизма БОР как целевое программное планирование:

– низкая доля расходов на ФЦП в общем объеме расходов федерального бюджета (8-13%), в то время как в развитых странах этот показатель превышает 50%;

– к 2011 г. планировалось сокращение количества ФЦП до 43 при снижении объемов финансирования, то есть сокращение сферы применения программно-целевого метода;

– увеличение среднего размера финансирования на одну программу, это можно обозначить как положительную тенденцию;

– в проект закона о бюджете включаются и ФЦП, не утвержденные в установленном порядке, это свидетельствует, что в законопроекте предусматриваются и бюджетные ассигнования по непринятым расходным обязательствам.

Анализ региональных целевых программ показал, что основными их недостатками являются аморфность ожидаемых результатов от их реализации, невозможность оценить экономическую эффективность, характеризующую объем и качество предоставленных государственных услуг, отсутствие показателей, измерение которых позволило бы проконтролировать реализованные мероприятия, степень достижения поставленных целей. Анализ сметы расходов на реализацию большинства программ и их исполнения позволяет контролировать лишь целевое использование средств бюджета, что не может являться критерием эффективности в концепции «управления результатами». Доступная информация о программах не позволяет сделать выводы о значимости произведенных расходов для общества и конечную социальную эффективность программных мероприятий.

Характерной чертой программно-целевого планирования в муниципальных образованиях является несогласованность обоснованных в проекте сметы расходов на реализацию программ и фактически заложенных в бюджет средств на их финансирование. Выделенные в бюджетах средства на реализацию программ большей частью расходуются на текущие нужды из-за невозможности отказаться от текущих расходов, включенных в программные мероприятия. Остаточный принцип финансирования программных мероприятий делает разработку целевых программ бесполезным занятием.

Кроме того, к проблемам реализации целевых программ можно отнести несоответствие целей и закладываемых мероприятий, недостаточное обоснование включения расходов в целевые программы. Программы не могут характеризоваться комплексным подходом к решению системных проблем, не реализуются преимущества межведомственного взаимодействия. Программы не содержат возможности для всестороннего, прозрачного контроля над эффективностью финансируемых мероприятий. Важной составляющей системы контроля в концепции БОР является оценка конечной социальной эффективности, но пока широкая практика внедрения способов оценки результативности отсутствует [3, c.145-148].

Для примера возьмем областную целевую программу «Развитие информационного общества, использование информационных и коммуникационных технологий, повышение качества государственных (муниципальных) услуг в Ульяновской области в 2010-2012 годах» (утверждена постановлением Правительства Ульяновской области от 03.08.2009 № 27/303-П).

1) Первое разочарование в разделе "Характеристика проблемы" нет ни одной цифры. Получается, что оценка проблемы исключительно эмоциональная и серьёзных исследований этой проблемы не проводилось.

2) Набор задач в тексте программы не связан с ее целями (направлениями). В паспорте все задачи представлены вместе, в тексте - со стр.15 тоже.

3) Набор задач под целью и оценка их результата. Есть задача 1 "создание информационно-аналитической системы мониторинга работы сердечно-сосудистых центров Ульяновской области". Но почему целевые показатели у нее "Время от момента обращения до момента оказания специализированной квалифицированной медицинской помощи" и "Доля больных с сердечно-сосудистыми заболеваниями, учёт и анализ движения которых ведётся в информационной системе"? Непонятно, как заведение больного в ИС мониторинга работы центров (даже не больных) скажется на скорости оказания вызова ВСЕМ больным? Формально – время на оказание – это прием вызова, его классификация, выделение бригады и ее доезд. Вышеуказанная ИАС влияет (в лучшем случае) на классификацию.

4) Финансовое управление и его влияние на результаты. Возьмем ту же задачу "создание информационно-аналитической системы мониторинга работы сердечно-сосудистых центров Ульяновской области". Отчего у целевой индикатор "время от момента обращения" в 2011 году не растет, а финансирование между тем запланировано в 1,5 млн. руб. Зачем тратить деньги, если целевые индикаторы неизменны?

5) Занижена и усреднена величина базового целевого индикатора. Возьмем тот же индикатор "Время от момента обращения": отчего то его база - "2 часа". Хотя в нормативах Минздравсоцразвития – 20 минут.

6) Ожидаемый эффект (глава 7). Ожидаемые показатели эффекта вида "рост удовлетворённости населения качеством получаемых государственных услуг и повышение его доверия к исполнительным органам государственной власти Ульяновской области", но не указывается ни одной цифры, методики их измерения, связки между эффектом и составом мероприятий.

7) Не разбиты затраты по структуре: НИОКР, ГКВ, «Прочие». Нет методики оценки эффективности, нет софинансирования бизнеса (ГЧП), структура управления "размазана" по исполнителям без единого ответственного, финансирование почему то разбито по кварталам, а цели (календарь событий) годовые.

По сути, с одной стороны программа состоит из отдельных независимых проектов, но с другой стороны выход одного мероприятия будет являться входом для другого. И эти результаты необходимо так состыковать, чтобы социально-экономический эффект был максимален (а затраты, как денежные, так и управления, минимальны).

Таким образом, основные проблемы государственного финансового контроля региональных целевых программ на современном этапе следующие:

1. Слабый внутренний контроль со стороны государственного заказчика (заказчика-координатора) программы и отсутствие надлежащего ведомственного финансового контроля, актуальность которого в настоящее время существенно возросла по причине большей самостоятельности главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств.

2. Характеризуя состояние разработки и реализации региональных программ на уровне субъектов Федерации, необходимо отметить принявшую повсеместный характер практику их создания.

Отсутствие определенного сдвига от последующего в сторону предварительного контроля не позволяет «отсеивать» на пути к утверждению и исполнению так называемые «программы», а фактически планы мероприятий администрации, а также исключить из программ неконтролируемые и необеспеченные ресурсами мероприятия.

3. Не проводится количественная оценка эффективности региональных целевых программ (там, где это возможно), в том числе отдельных мероприятий программы. Основные принципы и методы оценки эффективности региональных целевых программ – вопрос, который необходимо рассмотреть с позиции оценки социально-экономической эффективности и бюджетной эффективности программы в целом, ожидаемых конечных результатов реализации программы и ее влияния на структурную перестройку экономики региона.

4. Слабое внедрение в практику государственного финансового контроля на уровне субъектов РФ аудита эффективности региональных целевых программ.

5. Отсутствие, как общих стандартов квалификации финансовых нарушений, так и применительно к целевым программам, а также отсутствие соответствующих санкций.

6. Формальный характер региональных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок формирования, реализации, проведения оценки эффективности реализации региональных целевых программ. Крайне высокая непрозрачность региональных целевых программ с высокой долей нерасшифрованных «Прочих расходов», отсутствие методики обоснования затрат, отсутствие правил установления системы целевых индикаторов (показателей) затрудняет проведение эффективного контроля.

7. Как следствие, в том числе и вышеназванного момента, зачастую отсутствует система четких и адекватных показателей для измерения результатов реализации программ и целевые значения для каждого из таких показателей, что не позволяет результативно осуществлять предварительную оценку программ (включая альтернативные программы) на этапе согласования проекта бюджета, мониторинг степени достижения намеченных целей и запланированных результатов в ходе реализации программ, оценку эффективности реализации программ по их выполнении. Зачастую в разделе оценки эффективности программы можно встретить фразы общего характера вроде «создать условия», «повысить», «улучшить» и т. д.

Часто в региональных целевых программах, хотя они и называются целевыми, средства подменяют цель, вследствие чего особенно проблемным является проведение аудита эффективности таких программ.

8. Недостаточно проработан такой важный вопрос регионального программирования, как оценка эффективности программ.

9. Ситуация с реагированием руководства проверяемых объектов, а также органов государственной власти в обязанности которых входит контроль за реализацией программы на представления контрольных органов, неудовлетворительная.

10. Недостаточный уровень объективности и независимости органов внешнего государственного финансового контроля от тех органов исполнительной власти, которые распоряжаются государственными средствами [4, c.170-172].

По нашему мнению, проблема оценки эффективности программ тесно связана с разработкой методики оценки эффективности и результативности оказания бюджетных услуг в целом. Объектами воздействия региональных целевых программ зачастую являются учреждения бюджетной сферы, эффективность оказания бюджетных услуг которых в ходе реализации программных мероприятий должна возрастать.

Методические трудности вызвало решение задач выражения результатов деятельности в количественно измеримых показателях, выделение среди них непосредственных и конечных социально значимых показателей и, главное, привязки сформулированных результатов к необходимым бюджетным расходам.

Эффективность в классическом понимании является соотношением результата к затратам. Сложность оценки эффективности в бюджетном секторе (как эффективности бюджетных расходов, так и деятельности органов управления) состоит в том, что затраты и результаты, как правило, выражены в разных показателях. Таким образом, оценка эффективности бюджетных расходов возможна только при сопоставимости результата и затрат, что является непременным условием корректности расчета.


Литература:

  1. Шакина Е.А., Шелунцова М.А., Анализ методов оценки целевых программ субъектов РФ. Региональная экономика: теория и практика, №11(68), 2008 г.

  2. Жуковский А.И., Васильев С.В., Штрейс Д. С., Под ред. Фабричного С.Ю. Разработка, реализация и оценка региональных целевых программ (на основе Канадского опыта). Оттава-Москва-Великий Новгород, 2006.

  3. Федулова С.Ф. Проблемы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. Вестник удмуртского университета, Вып. 1 ЭКОНОМИКА И ПРАВО, 2011 г.

  4. Галансков Е.В., Солдаткин С.Н., Региональные целевые программы: основные проблемы государственного финансового контроля в современных условиях и пути совершенствования. Вестник ТОГУ, 2009, №2(13).

Основные термины: целевых программ, региональных целевых программ, оценки эффективности, бюджетных средств, эффективности бюджетных, эффективности бюджетных расходов, эффективности региональных целевых, использования бюджетных средств, эффективности программы, методики оценки эффективности, оценка эффективности, эффективности использования бюджетных, эффективности бюджетных средств, целевых бюджетных программ, эффективности целевых программ, составляющая эффективности бюджетных, бюджетных учреждений, оказания бюджетных услуг, оценка эффективности бюджетных, оценки эффективности программ

Обсуждение

Социальные комментарии Cackle