Проблемы оценки эффективности целевых программ на стадии их отбора и реализации

Действующее бюджетное законодательство не дает четкого понимания о том, что же подразумевать под эффективностью бюджетных расходов, несмотря на то, что статья 34 Бюджетного кодекса РФ закрепляет принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Так, в соответствии с данной статьей БК РФ, под результативностью и эффективностью использования бюджетных средств бюджетной системы РФ понимается либо достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств, либо достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

На мой взгляд, данное определение вносит дополнительную сложность и запутанность в процесс оценки эффективности в бюджетном секторе, поскольку отождествляются понятия «результативность» и «эффективность», в то время как:

− результативность – абсолютный показатель непосредственных результатов управленческого труда;

− эффективность – относительный показатель, устанавливающий связь полученных результатов с затратами и позволяющий определить, оправданы ли расходы или нет.

Неясно чему эквивалентен наилучший результат, что же именно является «заданным результатом», в чем он выражается и как измеряется. Определение эффективности бюджетного финансирования осуществляется посредством сравнения с неким «образцом», аналогичным показателем, достигнутым другим субъектом РФ или в какой-нибудь зарубежной стране. Но и после такого сравнения нельзя утверждать, что в данной стране или в данном субъекте РФ заданный результат достигнут с использованием наименьшего объема средств.

В соответствии с Концепцией межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г., качественная составляющая эффективности бюджетных расходов – «достижение определенных качественных характеристик, заложенных в бюджетном планировании».

Например, создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

С количественной стороны эффективность – степень достижения количественного результата и последующего сравнения данного результата с совокупностью результатов аналогичных действий.

В данном подходе имеет место тесное переплетение положительных моментов и отдельных недостатков. В частности, с нашей точки зрения, подобное освещение эффективности бюджетных средств весьма широко характеризует суть самого понятия – эффективность, однако не содержит конкретных критериев для анализа.

Несмотря на стремительное развитие процесса внедрения систем оценки областных целевых программ в различных регионах, принимаемые методики, как показал предыдущий параграф, обладают рядом существенных недостатков. Во-первых, содержание многих из действующих методик носит формальный характер. Часто предлагается лишь общее описание подхода без подробного объяснения, в связи с чем многие проблемные вопросы остаются открытыми, как, например, принцип присвоения весов критериям при расчете интегрального показателя оценки программы. Во-вторых, не все методики позволяют обосновать отбор проектов программ, что представляет собой одну из наиболее приоритетных целей оценки. Однако самым существенным недостатком большинства методик является направленность, скорее, на оценку качества проектировки, а не на оценку эффективности программы. Цели и ожидаемые результаты многих муниципальных программ сформулированы без четких критериев и индикаторов оценки их достижения [1, c.48].

Существуют также проблемы согласования инновационной (программной) и рутинной (плановой) составляющих развития региональной экономики, поскольку присущее любому программному планированию достижение новых целей всегда означает перераспределение ресурсов - ограничение интересов отдельных участников регионального воспроизводственного процесса.

На первый план выдвигаются не формальные характеристики программного сектора экономики, такие как общее число программ и т.д., а заложенная в программном методе потенциальная возможность, которая может существенно повысить эффективность государственного управления экономикой. В настоящее время эта возможность недооценивается. Причинами этого являются:

– в либеральной экономической теории аспект эффективности однозначно связывается с действием рыночного механизма, а не государства;

– государственное управление экономикой отождествляется по инерции с советской системой отраслевого управления;

– цели федеральных и региональных программ, как правило, шире, чем получение максимума прибыли; поэтому любая из них, как не удовлетворяющая критерию коммерческой эффективности может быть отвергнута;

– в реальной жизни государственные ассигнования на программы столь незначительны, а управление их реализацией так далеко от подлинно программных принципов, что практически отсутствуют позитивные примеры реализации в полном объеме [2, c. 122].

Практика внедрения БОР в российских регионах выявил ряд проблем, которые не позволяют реализовать применение этого метода в полной мере и перейти от экспериментальных проектов к повсеместному применению и реальному практическому использованию БОР. В бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2009 – 2011 гг.» отмечено, что за прошедшие годы упорядочены механизмы планирования и осуществления бюджетных инвестиций. Однако практическое внедрение инструментов и механизмов неоправданно затянулось.

Для массового применения БОР необходимы следующие условия:

- установление для ГРБС целей, задач и результатов деятельности, обеспечивающих реализацию приоритетов государственных программ социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу;

- наличие и применение формализованных методов оценки полной стоимости расходных обязательств;

- обеспечение мотивации бюджетных учреждений в эффективном использовании бюджетных средств;

- применение конкурентных принципов распределения бюджетных средств;

- наличие и применение бюджетными учреждениями методов оценки результатов использования бюджетных средств.

На практике ни одного из этих условий в полной мере не было создано. Цели, указанные в программах социально-экономического развития страны и регионов не дают чёткого ответа на вопрос, какой результат получит общество в результате их достижения, не разработаны формализованные критерии оценок результатов и затрат, не обеспечена заинтересованность бюджетных учреждений в экономии и эффективности использования выделяемых бюджетных средств. Высшие органы власти и управления, внедряя систему БОР в регионах, муниципальных образованиях и бюджетных учреждениях, не обеспечивают разработку и достижение результативных показателей, в первую очередь, для самих себя. Расходы бюджета по-прежнему связаны не с предоставлением необходимых обществу услуг, а с обеспечением текущего функционирования органов государственной власти и местного самоуправления. Особенно сложно контролировать расходы высшей власти и оценивать результаты, которые общество получает от деятельности этой власти.

Исходя из представленных данных и заключений Счетной палаты, можно отметить следующие тенденции внедрения механизма БОР как целевое программное планирование:

– низкая доля расходов на ФЦП в общем объеме расходов федерального бюджета (8-13%), в то время как в развитых странах этот показатель превышает 50%;

– к 2011 г. планировалось сокращение количества ФЦП до 43 при снижении объемов финансирования, то есть сокращение сферы применения программно-целевого метода;

– увеличение среднего размера финансирования на одну программу, это можно обозначить как положительную тенденцию;

– в проект закона о бюджете включаются и ФЦП, не утвержденные в установленном порядке, это свидетельствует, что в законопроекте предусматриваются и бюджетные ассигнования по непринятым расходным обязательствам.

Анализ региональных целевых программ показал, что основными их недостатками являются аморфность ожидаемых результатов от их реализации, невозможность оценить экономическую эффективность, характеризующую объем и качество предоставленных государственных услуг, отсутствие показателей, измерение которых позволило бы проконтролировать реализованные мероприятия, степень достижения поставленных целей. Анализ сметы расходов на реализацию большинства программ и их исполнения позволяет контролировать лишь целевое использование средств бюджета, что не может являться критерием эффективности в концепции «управления результатами». Доступная информация о программах не позволяет сделать выводы о значимости произведенных расходов для общества и конечную социальную эффективность программных мероприятий.

Характерной чертой программно-целевого планирования в муниципальных образованиях является несогласованность обоснованных в проекте сметы расходов на реализацию программ и фактически заложенных в бюджет средств на их финансирование. Выделенные в бюджетах средства на реализацию программ большей частью расходуются на текущие нужды из-за невозможности отказаться от текущих расходов, включенных в программные мероприятия. Остаточный принцип финансирования программных мероприятий делает разработку целевых программ бесполезным занятием.

Кроме того, к проблемам реализации целевых программ можно отнести несоответствие целей и закладываемых мероприятий, недостаточное обоснование включения расходов в целевые программы. Программы не могут характеризоваться комплексным подходом к решению системных проблем, не реализуются преимущества межведомственного взаимодействия. Программы не содержат возможности для всестороннего, прозрачного контроля над эффективностью финансируемых мероприятий. Важной составляющей системы контроля в концепции БОР является оценка конечной социальной эффективности, но пока широкая практика внедрения способов оценки результативности отсутствует [3, c.145-148].

Для примера возьмем областную целевую программу «Развитие информационного общества, использование информационных и коммуникационных технологий, повышение качества государственных (муниципальных) услуг в Ульяновской области в 2010-2012 годах» (утверждена постановлением Правительства Ульяновской области от 03.08.2009 № 27/303-П).

1) Первое разочарование в разделе "Характеристика проблемы" нет ни одной цифры. Получается, что оценка проблемы исключительно эмоциональная и серьёзных исследований этой проблемы не проводилось.

2) Набор задач в тексте программы не связан с ее целями (направлениями). В паспорте все задачи представлены вместе, в тексте - со стр.15 тоже.

3) Набор задач под целью и оценка их результата. Есть задача 1 "создание информационно-аналитической системы мониторинга работы сердечно-сосудистых центров Ульяновской области". Но почему целевые показатели у нее "Время от момента обращения до момента оказания специализированной квалифицированной медицинской помощи" и "Доля больных с сердечно-сосудистыми заболеваниями, учёт и анализ движения которых ведётся в информационной системе"? Непонятно, как заведение больного в ИС мониторинга работы центров (даже не больных) скажется на скорости оказания вызова ВСЕМ больным? Формально – время на оказание – это прием вызова, его классификация, выделение бригады и ее доезд. Вышеуказанная ИАС влияет (в лучшем случае) на классификацию.

4) Финансовое управление и его влияние на результаты. Возьмем ту же задачу "создание информационно-аналитической системы мониторинга работы сердечно-сосудистых центров Ульяновской области". Отчего у целевой индикатор "время от момента обращения" в 2011 году не растет, а финансирование между тем запланировано в 1,5 млн. руб. Зачем тратить деньги, если целевые индикаторы неизменны?

5) Занижена и усреднена величина базового целевого индикатора. Возьмем тот же индикатор "Время от момента обращения": отчего то его база - "2 часа". Хотя в нормативах Минздравсоцразвития – 20 минут.

6) Ожидаемый эффект (глава 7). Ожидаемые показатели эффекта вида "рост удовлетворённости населения качеством получаемых государственных услуг и повышение его доверия к исполнительным органам государственной власти Ульяновской области", но не указывается ни одной цифры, методики их измерения, связки между эффектом и составом мероприятий.

7) Не разбиты затраты по структуре: НИОКР, ГКВ, «Прочие». Нет методики оценки эффективности, нет софинансирования бизнеса (ГЧП), структура управления "размазана" по исполнителям без единого ответственного, финансирование почему то разбито по кварталам, а цели (календарь событий) годовые.

По сути, с одной стороны программа состоит из отдельных независимых проектов, но с другой стороны выход одного мероприятия будет являться входом для другого. И эти результаты необходимо так состыковать, чтобы социально-экономический эффект был максимален (а затраты, как денежные, так и управления, минимальны).

Таким образом, основные проблемы государственного финансового контроля региональных целевых программ на современном этапе следующие:

1. Слабый внутренний контроль со стороны государственного заказчика (заказчика-координатора) программы и отсутствие надлежащего ведомственного финансового контроля, актуальность которого в настоящее время существенно возросла по причине большей самостоятельности главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств.

2. Характеризуя состояние разработки и реализации региональных программ на уровне субъектов Федерации, необходимо отметить принявшую повсеместный характер практику их создания.

Отсутствие определенного сдвига от последующего в сторону предварительного контроля не позволяет «отсеивать» на пути к утверждению и исполнению так называемые «программы», а фактически планы мероприятий администрации, а также исключить из программ неконтролируемые и необеспеченные ресурсами мероприятия.

3. Не проводится количественная оценка эффективности региональных целевых программ (там, где это возможно), в том числе отдельных мероприятий программы. Основные принципы и методы оценки эффективности региональных целевых программ – вопрос, который необходимо рассмотреть с позиции оценки социально-экономической эффективности и бюджетной эффективности программы в целом, ожидаемых конечных результатов реализации программы и ее влияния на структурную перестройку экономики региона.

4. Слабое внедрение в практику государственного финансового контроля на уровне субъектов РФ аудита эффективности региональных целевых программ.

5. Отсутствие, как общих стандартов квалификации финансовых нарушений, так и применительно к целевым программам, а также отсутствие соответствующих санкций.

6. Формальный характер региональных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок формирования, реализации, проведения оценки эффективности реализации региональных целевых программ. Крайне высокая непрозрачность региональных целевых программ с высокой долей нерасшифрованных «Прочих расходов», отсутствие методики обоснования затрат, отсутствие правил установления системы целевых индикаторов (показателей) затрудняет проведение эффективного контроля.

7. Как следствие, в том числе и вышеназванного момента, зачастую отсутствует система четких и адекватных показателей для измерения результатов реализации программ и целевые значения для каждого из таких показателей, что не позволяет результативно осуществлять предварительную оценку программ (включая альтернативные программы) на этапе согласования проекта бюджета, мониторинг степени достижения намеченных целей и запланированных результатов в ходе реализации программ, оценку эффективности реализации программ по их выполнении. Зачастую в разделе оценки эффективности программы можно встретить фразы общего характера вроде «создать условия», «повысить», «улучшить» и т. д.

Часто в региональных целевых программах, хотя они и называются целевыми, средства подменяют цель, вследствие чего особенно проблемным является проведение аудита эффективности таких программ.

8. Недостаточно проработан такой важный вопрос регионального программирования, как оценка эффективности программ.

9. Ситуация с реагированием руководства проверяемых объектов, а также органов государственной власти в обязанности которых входит контроль за реализацией программы на представления контрольных органов, неудовлетворительная.

10. Недостаточный уровень объективности и независимости органов внешнего государственного финансового контроля от тех органов исполнительной власти, которые распоряжаются государственными средствами [4, c.170-172].

По нашему мнению, проблема оценки эффективности программ тесно связана с разработкой методики оценки эффективности и результативности оказания бюджетных услуг в целом. Объектами воздействия региональных целевых программ зачастую являются учреждения бюджетной сферы, эффективность оказания бюджетных услуг которых в ходе реализации программных мероприятий должна возрастать.

Методические трудности вызвало решение задач выражения результатов деятельности в количественно измеримых показателях, выделение среди них непосредственных и конечных социально значимых показателей и, главное, привязки сформулированных результатов к необходимым бюджетным расходам.

Эффективность в классическом понимании является соотношением результата к затратам. Сложность оценки эффективности в бюджетном секторе (как эффективности бюджетных расходов, так и деятельности органов управления) состоит в том, что затраты и результаты, как правило, выражены в разных показателях. Таким образом, оценка эффективности бюджетных расходов возможна только при сопоставимости результата и затрат, что является непременным условием корректности расчета.

Литература:

1. Шакина Е.А., Шелунцова М.А., Анализ методов оценки целевых программ субъектов РФ. Региональная экономика: теория и практика, №11(68), 2008 г.

2. Жуковский А.И., Васильев С.В., Штрейс Д. С., Под ред. Фабричного С.Ю. Разработка, реализация и оценка региональных целевых программ (на основе Канадского опыта). Оттава-Москва-Великий Новгород, 2006.

3. Федулова С.Ф. Проблемы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. Вестник удмуртского университета, Вып. 1 ЭКОНОМИКА И ПРАВО, 2011 г.

4. Галансков Е.В., Солдаткин С.Н., Региональные целевые программы: основные проблемы государственного финансового контроля в современных условиях и пути совершенствования. Вестник ТОГУ, 2009, №2(13).