В статье рассмотрены актуальные проблемы приватизации объектов культурного наследия. В результате предложены направления совершенствования законодательства в данной сфере.
Ключевые слова: приватизация, культурное наследие, государственное имущество, муниципальное имущество, торги, конкуренция
Конституция Российской Федерации в статье 44 гарантирует право граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, а также обязанность заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. [1]
По мнению А. И. Коновалова, использование находящихся в частной собственности объектов культурного наследия является необходимым условием повышения уровня конкуренции в сфере туризма и туристических услуг. [2, c.38]
В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» к объектам культурного наследия относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. [3]
Статья 44 «Основ законодательства Российской Федерации о культуре», культурное наследие народов Российской Федерации, в том числе культурные ценности, хранящиеся в фондах государственных и муниципальных музеев, архивов и библиотек, картинных галерей, в ассортиментных кабинетах предприятий художественной промышленности и традиционных народных промыслов, включая помещения и здания, где они расположены, не подлежат приватизации. Приватизация других объектов культуры допускается в порядке, устанавливаемом законодательством Российской Федерации при условии сохранения культурной деятельности в качестве основного вида деятельности; сохранения профильных услуг; организации обслуживания льготных категорий населения; обеспечения сложившегося числа рабочих мест и социальных гарантий работникам (на срок до одного года). [4]
Согласно п. 1 ст. 29 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» объекты культурного наследия, включенные в реестр объектов культурного наследия, могут приватизироваться в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, преобразуемого в открытое акционерное общество или общество с ограниченной ответственностью, а также путем продажи на конкурсе или путем внесения указанных объектов в качестве вклада в уставный капитал открытого акционерного общества при условии их обременения требованиями к содержанию и использованию объектов культурного наследия, включенных в реестр объектов культурного наследия, требованиями к сохранению таких объектов, требованиями к обеспечению доступа к указанным объектам. [5]
В соответствии с п. п. 3 и 4 ст. 48 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» собственник объекта культурного наследия несет бремя содержания принадлежащего ему объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия. [3]
При государственной регистрации договора купли-продажи объекта культурного наследия новый собственник принимает на себя обязательства по сохранению объекта культурного наследия, которые являются ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект и указываются в охранном обязательстве собственника объекта культурного наследия.
Охранное обязательство собственника объекта культурного наследия оформляется:
- органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, — в отношении объектов культурного наследия федерального значения (по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия) и объектов культурного наследия регионального значения;
- местной администрацией муниципального образования — в отношении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.
При этом органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предоставлено право в отношении расположенных на их территориях объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения вносить предложения об условиях охранных обязательств данных объектов.
Пунктами 20–23 Положения о подготовке и выполнении охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16.12.2002 N 894, устанавливается, что сведения, которые предоставляет собственник в подтверждение выполнения условий охранного обязательства, должны быть полными и достоверными с приложением документации, подтверждающей проведение соответствующих работ, их объем, характеристики применяемых материалов, технологий и методик, а также другие сведения, относящиеся к выполнению условий охранного обязательства. Сведения представляются собственником в сроки, определенные условиями охранного обязательства, а при отсутствии сроков — в течение месяца после получения запроса органа охраны объектов культурного наследия. В случае разногласий между собственником и соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, а также с целью определения степени соответствия проектной документации и производственных работ нормативным требованиям к сохранению объекта культурного наследия может быть в установленном порядке назначено проведение экспертизы или иных необходимых исследований. Орган охраны объектов культурного наследия организует учет утвержденных им охранных обязательств, мониторинг их выполнения, а также осуществляет контроль за выполнением условий охранных обязательств. В случае выявления нарушений условий охранного обязательства орган охраны объектов культурного наследия направляет собственнику предписание об устранении нарушений условий охранного обязательства, а в случае их неустранения собственником в установленный срок обращается в суд с иском о понуждении собственника выполнить условия охранного обязательства в натуре и (или) о взыскании с него убытков, причиненных нарушением условий охранного обязательства.
В случае если интерьер внутренних помещений объекта культурного наследия не является предметом охраны данного объекта, обеспечение доступа граждан во внутренние помещения объектов культурного наследия не может быть вменено в обязанность собственника объекта культурного наследия. Что касается приватизируемых ансамблей, усадебных и дворцово-парковых комплексов, а также их составных частей, то необходимым условием их охранных обязательств является требование согласованного режима доступа населения к частям объекта культурного наследия, находящимся в собственности разных лиц.
Охранное обязательство является существенным условием договора купли-продажи объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) или имущественного комплекса унитарного предприятия, в составе которого приватизируется объект культурного наследия (памятник истории и культуры), то есть условием, которое является существенным или необходимым для данного договора (ст. 432 ГК РФ).
Относительно государственной регистрации ограничений (обременений), установленных охранными обязательствами в отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), и прав собственности на объект культурного наследия выявленный объект культурного наследия или имущественный комплекс унитарного предприятия, в составе которого приватизируется объект культурного наследия, п. 3 статьи 29 содержит условие, которое, можно сказать, является исключением из положений о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, установленных Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Это условие заключается в одновременной государственной регистрации ограничений (обременений), установленных охранными обязательствами, и государственной регистрации прав собственности на вышеуказанные объекты. [5]
Исходя из вышесказанного, можно выделить такую актуальную проблему правового регулирования приватизации объектов культурного наследия, как отсутствие минимальных требований к собственникам объектов культурного наследия. Обременения обязательствами по содержанию, сохранению и использованию объекта культурного наследия должны выполнять функцию механизма, который обеспечивает сохранность такого объекта. Но ввиду отсутствия предквалификации претендентов на приобретение объекта культурного наследия собственником может стать лицо, которое, несмотря на то, что принимает на себя такие обязательства, исполнить их не сможет. Безусловно, это лицо понесет ответственность, но в данном случае приоритетным является вопрос физического сохранения объекта культурного наследия. Конечно, законодательное установление каких-либо требований к потенциальным приобретателям объектов культурного наследия может показаться нарушением принципа равенства покупателей, но, ввиду особой важности объектов культурного значения введение подобного рода ограничений видится необходимым. Механизм реализации нуждается в детальной проработке, но в самых общих чертах видится следующим образом: при принятии решения о приватизации объекта культурного наследия производится оценка стоимости выполнения работ, предусмотренных охранным обязательством (ремонтные и восстановительные работы, поддержание определенного состояния объекта), а к участию в приватизационных процедурах допускаются лица, которые могут предоставить гарантии наличия у них средств на выполнение данных работ.
Еще одной актуальной проблемой правового регулирования приватизации объектов культурного наследия является контроль за выполнением условий охранных обязательств. Законодательством не устанавливается, что выдаче предписания контролирующего органа должно непременно предшествовать проведение необходимых расследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, что является пробелом в праве, нуждающемся в скорейшем исправлении.
В законодательстве отсутствует четкий перечень критериев, на основе которых выбирается способ приватизации объектов культурного наследия. Как уже говорилось выше, законодательство предусмотрено, что объекты культурного наследия могут приватизироваться в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, преобразуемого в открытое акционерное общество или общество с ограниченной ответственностью, а также путем продажи на конкурсе или путем внесения указанных объектов в качестве вклада в уставный капитал открытого акционерного общества. Таким образом, полномочия по решению вопроса о выборе способа приватизации объекта культурного наследия являются дискреционными и являются коррупционным фактором. Необходимо законодательное закрепление перечня критериев, на основе которых выбирается способ приватизации объектов культурного наследия.
Технической проблемой правового регулирования приватизации объектов культурного наследия является неопубликование ряда правовых актов, содержащих перечни и списки памятников истории и культуры, взятых на государственную охрану (например, Постановление Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 г. N 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР». Постановление принято до вступления в силу Конституции РФ, установившей в ст. 15 (ч. 3) правило о том, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения, и действует на сегодняшний день.). Необходимо официальное их опубликование.
Литература:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СЗРФ 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
2. Коновалов А. И. Решение задачи развития конкуренции путем приватизации памятников: проблемы теории // Конкурентное право. 2011. N 2. С. 38–40.
3. Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // «Парламентская газета», N 120–121, 29.06.2002
4. «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (утв. ВС РФ 09.10.1992 N 3612–1) // «Российская газета», N 248, 17.11.1992
5. Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ (ред. от 06.04.2015) «О приватизации государственного и муниципального имущества» // «Российская газета», N 16, 26.01.2002
6. Постановление Правительства РФ от 16.12.2002 N 894 «О порядке подготовки и выполнения охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия» // «Российская газета», N 2, 09.01.2003
