Библиографическое описание:

Муравенкова М. В. Административно-правовое регулирование в сфере миграции: сравнительная характеристика государственного регулирования в США, странах Западной Европы и РФ // Молодой ученый. — 2015. — №3. — С. 655-660.

Международные миграционные процессы составляют неотъемлемую часть современных экономических, политических, культурных и иных взаимоотношений государств. Процесс глобализации и, прежде всего, формирование мирового рынка труда и капитала, привел к тому, что в настоящее время ни одно государство не может позволить находиться в изоляции от других стран. Трудовая, вынужденная, этническая, незаконная и иные виды миграции, сложным образом переплетаясь, охватывают все регионы мира, в то же время в каждом из них приобретая определенные особенности. Миграционные процессы воздействуют на все стороны общественной жизни. Такое воздействие требует оценки со стороны общества и выработки миграционной политики государства, чтобы эффективно использовать преимущества, предоставляемые международной миграцией населения, и по возможности смягчить ее негативные последствия.

Ключевые слова: миграция, миграционные процессы, репатриация, демография, правовая политика, нормативно-правового регулирования миграционных процессов.

 

Согласно наиболее широкой трактовке, миграция как общественный процесс — это все виды движения населения, имеющие общественную значимость.

Демографическая ситуация в Европе требует ежегодно возрастающего притока мигрантов, подобная ситуация складывается и в США. Там ежегодно нарастают темпы массовой миграции из стран «третьего мира», это приносит, в основном, пользу бизнесу, в особенности такому, где используется большое количество рабочих рук за малую плату. Западная Европа не в состоянии остановить иммиграцию и помешать прибывающим из-за рубежа занимать рабочие места.

Между тем общий ежегодный иммиграционный ресурс ограничен. По данным ООН он не покрывает потребностей Запада и России в рабочей силе. В перспективе до 2050 г. этот ресурс будет составлять примерно 2,2 млн. чел. На половину из них будет претендовать США, по 200 тыс. — Германия и Канада, на 130 тыс. — Великобритания. Более того, ряд европейских стран уже разрабатывают программы по привлечению граждан России.

В конце XX — начале XXI века в странах Западной Европы были предприняты меры по привлечению квалифицированной рабочей силы. Например, миграционная политика в Великобритании стала более либеральной по отношению к специалистам и иностранным студентам, включив такие позиции как ускорение процедуры получения выездной визы; возможность для квалифицированных специалистов получить визу сроком на один год без оформления разрешения на работу; возможность для иностранных работников оставаться в Великобритании на постоянное проживание. Либерализация экономической политики, высокий уровень инвестиций в высокотехнологичные отрасли в сочетании с увеличением человеческого капитала благодаря иммиграции привели к росту ВВП в ряде стран. В последние годы были приняты новые законы или изменены существующие в Италии, Дании, Нидерландах, Швеции. Обсуждаются возможности реформирования миграционного законодательства в Финляндии, Швейцарии и Франции. В Германии новое миграционное законодательство вызвало многочисленные дискуссии во всех органах власти.

В ряде стран Европы (Германии, Греции, Италии, Финляндии) существовали законодательно подтвержденные программы репатриации, основывающиеся на этнической принадлежности, независимо от места рождения и проживания. Статистика этих стран учитывала репатриацию как международные перемещения граждан своей страны, а не как иммиграцию.

В 2002 г. Госкомстат впервые осуществил обработку данных об учтенном числе исследователей (2922 исследователя, или 0,7 % от их общей численности), выезжавших на работу за рубеж по официальным каналам на срок более чем 3 месяца. Основную массу выезжавших составляли доктора (18 %) и кандидаты (55,8 %) наук; по отношению к общей численности остепененных ученых в стране — это составило 2,5 % докторов и 2 % кандидатов. На Российскую академию наук пришлось 60 % выезжавших.

Среди стран приема лидируют США (28,7 %) и Германия (19,5 %). Заметна роль Франции (6,5 %), Великобритании (4,6 %), Японии (4,3 %), Швеции (3,2 %), Индии (2,4 %), Италии, Нидерландов, Китая (по 2 % в каждую страну). Перечисленные 10 стран приняли три четверти рассматриваемого научного потока из России.

Имеет место в Российской Федерации и изменение этнокультурной среды принимающих регионов. Более четверти (26,5 %) прироста в 2000 г., 15,8 % в 2001 г. и 17,8 % в 2002 г. было получено за счет титульных народов стран СНГ и Балтии. В целом же за 2000–2004 гг. чистый приток титульных народов бывших республик составил 820 тыс. человек, пятую часть суммарного притока из постсоветских стран. Среди них больше всего украинцев — 39 %, армян — 28 %, азербайджанцев — 11 %. Кроме того, из этих стран в Россию выезжают ранее депортированные народы, главным образом немцы (в основном из Казахстана) и корейцы (большинство из Узбекистана и Казахстана), доля каждого из них в нетто-миграции составляет немногим более 1 %. Изменялись публикуемые Федеральной службой государственной статистики (Росстатом) оценки миграционного прироста, чисел прибывших в Россию и выбывших из нее в другие страны с целью смены постоянного места жительства, что было связано с необходимостью корректировки численности населения по итогам Всероссийских переписей населения 2002 и 2010 годов (ВПН-2002 и ВПН-2010) [10].

С 2011 года статистический учет долгосрочной миграции населения стал включать лиц, зарегистрированных по месту пребывания на срок 9 месяцев и более, а также снятых с регистрационного учета по месту пребывания. До этого первичные статистические учетные документы на мигрантов, зарегистрированных по месту пребывания, не обрабатывались вне зависимости от срока пребывания.

В 2011 году публиковались два ряда данных помесячного оперативного учета: общее число прибывших (выбывших) и число мигрантов, зарегистрированных (снявшихся с регистрационного учета) по месту жительства. Первый более полно отражал реальные потоки долгосрочной миграции, второй же был сопоставим с данными о миграции за соответствующие периоды предыдущего 2010 года. Начиная с 2012 года, данные о регистрации по месту жительства в данных оперативного помесячного учета миграции не выделялись.

Изменение критериев долговременной миграции привело к значительному увеличению, прежде всего, числа прибывающих и чистой миграции, интенсивность которой в 2011 году (2,2‰) превысила значение коэффициента миграционного прироста на протяжении предшествующего десятилетия (начиная с 2001 года). В 2012 году из-за введенных изменений в большей степени увеличилось число учтенных выбытий.

За 2012 год в Россию на постоянное место жительства или на пребывание сроком 9 месяцев и более приехало из других стран 417,7 тысячи человек, что на 61,1 тысячи человек (на 17,2 %) больше, чем было зарегистрировано в предшествующем 2011 году. Одновременно еще в большей мере увеличилось число выбывших за пределы России — до 122,8 тысячи человек, на 86,3 тысячи человек (в 2,4 раза) больше, чем за 2011 год.

Это напрямую связано с изменением порядка учета долгосрочной миграции, поскольку в число выбывших автоматически попадают мигранты, срок пребывания которых закончился.

В результате миграционный прирост (чистая или нетто-миграция) населения России за 2012 года составил 294,9 тысячи человек, или 2,1 %. По сравнению с 2011 годом он снизился на 25,2 тысячи человек, или на 7,9 % (320,1 тысячи человек, или 2,2 %) [9].

В январе-июле 2013 года число прибывающих в Россию из других стран продолжало увеличиваться, составив 261,9 тысячи человек, что на 29,2 тысячи человек (на 12,5 %) больше, по сравнению с тем же периодом предыдущего года. Вместе с тем увеличилось, причем в большей степени, и число выбывших за пределы России: оно превысило 100 тысяч человек, что на 34,4 тысячи человек, или в 1,5 раза больше, чем за январь-июль 2012 года.

В январе-июле 2013 года из стран СНГ в Россию прибыло 231,7 тысячи человек, из Грузии — 4,3 тысячи человек, стран Балтии — 2,1 тысячи человек. Из России в другие страны СНГ выбыло 81,4 тысячи человек, в Грузию — 0,7 тысячи человек, в страны Балтии — 0,8 тысячи человек [5].

В результате миграционный прирост (чистая или нетто-миграция) населения России за январь-июль 2013 года составил 161,8 тысячи человек, или 1,9 % в пересчете на год. Это на 5,3 тысячи человек, или на 3,1 % меньше, чем за тот же период 2012 года (2,0 %). Отметим, что в январе-июле 2011 года миграционный прирост, по новым правилам учета долгосрочной миграции, был почти на 7 % выше (172,9 тысячи человек, или 2,1 %).

Убыль количества граждан РФ наблюдалась с 90-х годов минувшего столетия. В 2013 этот процесс был остановлен. Сейчас наблюдается незначительный рост этой цифры:

■ первое полугодие 2013 года — 143, 3 млн. человек;

■ численность населения России на 2014 год составляет приблизительно 143,666 млн. человек (данные на 1-е января).

Небезынтересно будет знать его структуру. Население России на 2014 год составляет: по национальности — более 80 % русские; по городам — 73,86 %; с Крымом — 145,625 млн. человек; и без Крыма — 143,666 млн. человек.

Необходимо отметить: данные о том, что население России на 2014 год составляет примерно 144 миллиона человек, получены не в ходе переписи населения, а на основе учёта текущих демографических событий.

Таким образом, миграция оказывает значительное влияние на демографическую картину стран, независимо от того является ли государство принимающей стороной или служит источником миграционных процессов. Массовая миграция стала носителем потенциальной конфликтности, создавая противоречия между переселенцами и постоянными жителями принимающих стран в силу исторически сложившихся различных ценностей, стилей жизни, норм поведения. Мобильность людских ресурсов становится не только значительной по масштабам, но и стала носить более сложный характер, что в немалой степени обусловливает беспокойство общественности в связи с возрастающими проявлениями международного терроризма и национального экстремизма.

Новым критерием эффективного государства становится то, что оно правомочно определять свою национально-государственную миграционную политику, оно также обязано предоставлять мигрантам возможности реализации фундаментальных прав человека и их защиту, принимать активные меры, гарантирующие всем членам общества — гражданам и мигрантам — возможность равноправного участия в жизни страны проживания.

Для России в целях ее демократического развития представляется особенно важным содействовать взаимодействию гражданского общества и частного сектора с государственными органами, осуществляющими миграционный контроль.

Усилия должны базироваться на понимании тесной взаимосвязи между мигрантами и развитием самого общества, включая политическую стабильность, экономические отношения, государственную безопасность, личную безопасность и права человека.

Правовая политика любого государства рассматривается как наиболее эффективный рычаг регулирования миграционными процессами, это в полной мере относится и к России [11].

По составу российскую правовую базу можно представит двумя блоками:

1)      правовая основа (Конституция РФ, и федеральное законодательство);

2)      нормативная основа (концепции, целевые программы, указы и постановления органов власти, а также другие акты).

По признаку федеративного устройства российского государства правовая база формируется на федеральном, региональном и местном уровнях. С учетом такого деления, рассмотрим российскую практику нормативно-правового регулирования миграционных процессов.

Правовая основа миграционной нормативно-правовой базы федерального уровня заложена в Конституции Российской Федерации. Фундаментальные гарантии свободы передвижения были сформулированы в самом общем виде, наряду с основными правами и свободами граждан. Статья 6 (ч.3) Конституции РФ утверждает не ограниченное никакими условиями право граждан России на сохранение своего гражданства, равно как и право на его изменение («Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его»). Статья 27 (ч. 1) закрепляет право на свободное передвижение по территории Российской Федерации за всеми лицами, пребывающими на ней на законных основаниях включая иностранных граждан и лиц без гражданства.

Декларировано также право на свободу выбора места пребывания и места жительства, беспрепятственного выезда за пределы РФ и возвращения обратно. Конституция запрещает принудительную высылку из страны граждан РФ и выдачу их другому государству (Ст. 61).

Закрепляет и уточняет эти конституционные положения Уголовный кодекс РФ, вступивший в силу 13 июня 1996 года. Он дополняет данное положение; в случае совершения гражданами РФ преступлений на территории других государств выдача этих лиц не предусматривается (Ст. 13). Однако по запросу других государств допускается экстрадиция иностранцев, обвиняемых в нарушении законов этих государств (Ст.63, Ч.2). По другой конституционной норме (Ст.63) не только разрешается проживание на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, но они уравниваются в основных правах и обязанностях с российскими гражданами. В число этих прав, однако, не входят: избирательные права, несение воинской службы, право на занятие определенных государственных должностей (судьи, прокурора, нотариуса и некоторых других). Кроме того, допускается ограничение свободы передвижения иностранцев по стране.

В 2005 г. на рассмотрение в Госдуму был внесен проект федерального закона «О миграции в РФ», отклоненный в первом чтении. Предложенный законопроект предусматривал комплексное регулирование различных миграционных процессов, в том числе, вопросы выезда и въезда в страну граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также регулирование отношений, связанных с режимом пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ.

Проект закона был предложен к отклонению думским комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству как не отвечающий актуальным проблемам законодательного регулирования миграционной тематики и вызывающий ряд серьезных замечаний правового и технического характера. Законопроект также не был поддержан Правительством РФ.

После длительного обсуждения и значительных доработок, Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2003 г. № 256-р была одобрена Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, положения которой были рекомендованы федеральным и региональным органам власти учитывать при планировании и осуществлении мероприятий в области управления социально-экономическими процессами [4].

Миграционная ситуация в России остается крайне сложной. Имеет место отсутствие хорошо продуманной комплексной многоцелевой государственной программы реализации миграционного потенциала и ресурсов. Проведенное исследование правового регулирования миграционных процессов в США, Германии, Великобритании и Франции позволяет сделать следующие выводы, которые могут быть использованы в практике формирования российского миграционного законодательства.

1.         Процесс глобализации в современном мире обусловил увеличение масштабов миграции. В таких странах как США, Германия, Великобритания и Франция эти тенденции привели к необходимости совершенствования миграционного законодательства с учетом правоприменительной практики.

2.         Проведенный анализ изменений в политико-правовом регулировании миграционных процессов указанных стран позволил выявить следующие характерные черты:

-          в законодательстве зарубежных стран четко прослеживается взаимосвязь целей и задач миграционной политики в соответствии с экономическими, демографическими, социальными, а также политическими изменениями, произошедшими за последние годы (процесс формирования ЕС, создание Шенгенской зоны);

-          изменения, внесенные в национальные законодательства этих стран в последние годы, касались следующих основных направлений миграционных процессов: гуманитарной иммиграции (беженцы и лица, ищущие убежище), воссоединения семей, трудовой (экономической) миграции;

-          в законодательствах рассмотренных государств накоплен определенный опыт по совершенствованию политико-правового механизма по работе с вынужденной миграцией в современных условиях и по предотвращению нелегальной иммиграции;

-          иммиграционное законодательство зарубежных стран в случае отсутствия обоснования для предоставления иммигранту статуса беженца предусматривает наделение иммигранта «гуманитарным статусом»;

-          в законодательствах рассмотренных стран установлены системы квот, планирования, балльного отбора иммигрантов;

-          на законодательном уровне принимаются социальные, трудовые и др. программы, среди которых приоритетной является интеграция иммигрантов в гражданское общество.

3.         Различия в правовом регулировании иммиграционной политики зарубежных стран состоят в следующем: иммиграционное законодательство США рассматривает иммигрантов, как «постоянных жителей» (permanent residents). Иммигранты — постоянные жители пользуются гражданскими правами, предусмотренными в национальном законодательстве о правах граждан, то есть могут совершать гражданско-правовые сделки. Но, в отличие от граждан страны, «постоянные жители» не имеют избирательных прав и не могут занимать государственные должности до их натурализации;

-          правовой статус иммигранта в законодательствах Франции, ФРГ и Великобритании определен общим понятием иностранный гражданин, иммиграционная политика ориентирована на временное пребывание таких лиц.

4.         Возрастающее значение проблем иммиграции для всего мирового сообщества до сих пор не нашло отражения в международных актах. Например, в них отсутствует единое универсальное определение понятии «иммиграционные процессы», в том числе понятий «иммигрант», «легальный», «нелегальный». Проанализированные в ходе исследования законодательные акты зарубежных стран показывают различные определения правового статуса иммигранта, что нередко приводит к нарушению прав человека. В связи с этим автор полагает необходимым принятие Международной Конвенции об иммиграции, что позволило бы странам, ратифицировавшим данный документ, привести внутреннее законодательство в соответствие с международными нормами.

5.         Иммиграционное законодательство включает и различие в структурах миграционных служб, осуществляющих иммиграционную политику. В рассмотренных государствах функции регулирования иммиграционной политики распределены между профильным органом, отвечающим за выработку и реализацию основных направлений миграционной политики, а также ведомствами по вопросам труда и занятости, иностранным делам.

Таким образом, тенденции развития миграционных служб в рассмотренных странах свидетельствуют об усилении их роли в системе государственного управления, наделении их новыми полномочиями и укреплении материально-технической базы. Развитие этих миграционных служб идет по пути объединения в одной службе или под контролем одного ведомства всех функций по организации иммиграционного контроля на территории страны: пограничного контроля при пересечении границы, контроля за пребыванием иностранцев на территории страны, натурализации иностранцев, выявления правонарушений, депортации иностранных граждан за пределы территории страны.

6.         В США, во Франции, Германии и Великобритании основополагающим нормативным правовым актом в системе иммиграционного законодательства является Закон об иммиграции. В Российской Федерации до настоящего времени отсутствует подобный нормативный акт, который бы определял принципы и правовые основы иммиграционной политики российского государства.

Однако следует отметить, что наряду с положительными факторами, присущими экономической миграции, существуют и отрицательные. Прежде всего это массовые нарушения мигрантами налогового законодательства, что не удивительно, имея в виду тот факт, что наиболее активны на территории России представители тех народов, которые давно и привычно участвуют в теневой экономике и крайне нуждаются во вложении своих капиталов в прибыльные сферы как легального, так и нелегального бизнеса.

Кроме того, массовая миграция иностранных граждан и лиц без гражданства из государств Закавказья, Центральной и Восточной Азии и их незаконное пребывание в Российской Федерации зачастую ухудшают социальную обстановку, так как прибывшие в значительной степени вытесняют из мелкого и среднего бизнеса местных жителей и отечественных предпринимателей. Создав в России неконтролируемый рынок товаров и услуг, мигранты обострили во многих регионах страны и без того высокую социальную напряженность. В сфере потребительского рынка, например, где наиболее высокая «оборачиваемость» наличных, к категории «иностранцев», «лиц без гражданства», мигрантов из других регионов России относятся 70 % работающих.

Мигранты создают базу для формирования общеуголовных, террористических и религиозных экстремистских организаций, являющихся угрозой безопасности прежде всего для страны пребывания, дестабилизируют криминогенную обстановку во многих регионах России. Именно активизация различных националистических и преступных сообществ, организованных по этническому признаку, продолжает оставаться существенной угрозой политической стабильности России. Их деятельность становится все более дерзкой и вызывает значительный общественный резонанс. Само существование этнических групп преступников — показатель социальной неустроенности граждан на своей родине, безработицы, полулегального положения в местах временного проживания.

Ситуация усугубляется тем, что ряд общественно-политических объединений активно разжигает националистические настроения, спекулирует на имеющихся недоработках при реализации миграционной политики [7].

Таким образом, активизация происходящих миграционных процессов в США, странах Западной Европы, так и в России, требует усиления внимания к теоретическим разработкам в области стратегического планирования и выработки соответствующих механизмов разрешения миграционных коллизий. Правовые основы формирования и деятельности органов внутренних дел в сфере миграции населения, несомненно, базируются на общих принципах права. В законодательных и подзаконных актах представительных и исполнительных органов государственной власти изложены основы организации и деятельности органов внутренних дел, стратегические задачи и тактические направления сосредоточения их усилий на определенных участках борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Считаем актуальным принятие единого Федерального закона «О миграции в Российской Федерации», в целях правового регулирования всех видов миграции. С позиций международных правовых актов права мигрантов имеют отличную от принятой в России классификацию. Наиболее полную правовую регламентацию в нашей стране получили правовые статусы двух категорий мигрантов: беженцев и вынужденных переселенцев. Для указанных видов мигрантов более всего важны личные права и свободы. Гражданство является основным элементом правового статуса личности.

Отметим так же, имеющие наибольшее значение меры для предупреждения преступности мигрантами:

-          осуществление базирующегося на системе миграционного, регистрационного учета граждан систематического анализа миграционной и криминогенной обстановки, способствующего выявлению причин и условий преступности мигрантов;

-          разработка на основе полученных результатов и выводов программ и планов профилактической деятельности, их последующая реализация, осуществление мер индивидуальной профилактической работы с мигрантами;

-          привлечение к работе по противодействию преступлениям мигрантов общественных объединений и граждан, непосредственное воздействие на правопорядок в местах проживания мигрантов путем проведения оперативно-профилактических мероприятий;

-          привлечения мигрантов, нарушающих закон, к административной и уголовной ответственности, осуществление иммиграционного контроля, выявление и выдворение незаконных мигрантов к месту прежнего проживания в порядке, предусмотренном законом;

-          а также подготовка и направление предложений в органы местного самоуправления, органы исполнительной власти, законодательные органы для принятия соответствующих мер противодействия преступлениям, совершаемым мигрантами, в том числе для совершенствования законодательства.

 

Литература:

 

1.         Демографические итоги: URL: http://www.demoscope.ru/weekly/2013;

2.         Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России / Под ред.Витковской Г. М. М., 2008//URL: http://www.demoscope.ru/weekly/2002

3.         Миграция рабочей силы. Международная миграция рабочей силы. Источник — Мировая экономика: учебное пособие / Е. Г. Гужва, М. И. Лесная, А. В. Кондратьев, А. Н. Егоров; СПбГАСУ. — СПб. 2009. — 116 с. — URL: http://www.ereport.ru/articles/mireco

4.         Мукомель В. И. Интеграция мигрантов: вызовы, политика, социальные практики // Мир России. — 2011. — № 1. — С. 34–50.

5.         Статистические сведения по миграционной ситуации в Российской Федерации // Федеральная миграционная служба. URL: http://www.fms.gov.ru/about/statistics

6.         Тюркин М. Л. Миграционная система России М., Издательский дом «Стратегия», 2005, 368 с.

7.         Федосеев Ю. Г. Ксенофобия или самообоорона. М., 2006. — 59 с.,//URL: http://cagal.clan.su/index/0–43

8.         Шаповалов А. Пора на работу // Коммерсантъ. — № 189 (4974). — 09.10.2012. URL: http://www.kommersant.ru/doc-rss/2040114

9.         Щербакова Е. По предварительной оценке, население России на начало 2013 года насчитывало 143,4 миллиона человек // Демоскоп Weekly. — 4–17 февраля 2013. № 541–542. — URL:http://www.demoscope.ru

10.     Демографические итоги: URL: http://www.demoscope.ru/weekly/2013/0569/barom02.php (дата обращения 15.09.2014)

11.     Политический обозреватель: URL: http://newsem.ru (дата обращения 04.10.2014)

Обсуждение

Социальные комментарии Cackle