30 декабря 2013 года распоряжением Правительства Российской Федерации была утверждена Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года[1] (далее – Программа). Утвержденная Программа – один из наиболее ожидаемых стратегических документов в области бюджетного регулирования (напомним, что период действия утвержденной в 2010 г. Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов[2] был ограничен 2012 годом). Содержательно в новой программе нашли продолжение тенденции, характерные для программных документов прошлых лет, а также появились некоторые новации, которые должны быть отражены в деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, наделенных какими-либо полномочиями участников бюджетного процесса.
Цель Программы декларируется как «повышение эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств», при этом также заявляется о необходимости безусловной реализации приоритетов и целей социально-экономического развития Российской Федерации. Средством достижения должна стать современная нормативно-методическая база регулирования бюджетных правоотношений.
Преамбулой Программы декларирован ряд нерешенных на момент публикации проблем. Задача данной статьи – проанализировать ход исполнения Программы в 2014 году с точки зрения законодательного решения некоторых из обозначенных тем и вопросов.
1. Группа проблем, связанных с долгосрочным государственным стратегическим планированием.
В 2014 году следует отметить две ключевые законодательные новации в сфере долгосрочного планирования. Во-первых, принят Федеральный закон N172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [3]. Задача закона – координация государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, разграничение полномочий и обязанностей в сфере стратегического планирования между органами государственной власти. В числе субъектов планирования наряду с государственными органами власти названы органы местного самоуправления, а также отмечено участие в процессе научных и общественных организаций.
Необходимо отметить «рамочный» характер положений принятого закона. Разумеется, практическое их применение потребует от федеральных органов государственной власти разработки дополнительных подзаконных актов, распорядительной и методической документации для более детальной проработки процедур стратегического планирования на местах. На текущий момент такая работа ведется.
Ключевым достижением закона, по нашему мнению, является систематизация документов стратегического планирования (ст. 11 172-ФЗ). До принятия закона стратегические рамки некоторых направлений государственной политики регулировались разрозненным набором документов, некоторые направления вовсе не имели стратегических планов.
Проблемная ситуация хорошо просматривается на примере документов бюджетной стратегии. Поручение разработать единый стратегический документ с долгосрочным прогнозом содержится в перечне поручений Правительства РФ, направленных на реализацию Бюджетного послания Президента РФ о бюджетной политике в 2014-2016 годах. Однако, разработка затянулась, принятие проекта стратегии ожидалось в середине 2013 года, затем было перенесено на конец 2013 года[4]. В опубликованных на сайте Министерства Финансов РФ «Основных направлениях бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» проект Бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года также упоминается, и даже говорится, что он уже внесен на рассмотрение Правительства РФ. Тем не менее, на сегодняшний день сфера бюджетной политики все еще стратегически описывается сразу несколькими программными документами средне и краткосрочного характера.
Второй важной новацией в сфере долгосрочного планирования является принятие в октябре 2014 года Федерального закона №283-ФЗ[5], который внес важные изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, изменив положения ст.170. До принятия указанного закона указанная статья была посвящена ежегодной процедуре представления Президентом РФ послания Совету Федерации о бюджетной политике. Теперь эта процедура отменена, а на месте статьи, утратившей силу, появилась ст. 170.1, регламентирующая процесс составления и утверждения долгосрочных бюджетных прогнозов.
2. Проблемы, связанные с переходом к программно-целевому принципу планирования бюджета.
По этому направлению следует отметить работу в сфере перестроения процесса планирования бюджета субъектами Российской Федерации. Здесь следует упомянуть принятие Федерального закона от 28 июня 2014 года №183-ФЗ, которым в ст. 179 и 184 Бюджетного кодекса РФ вносятся нормы, устанавливающие обязательность перехода на программный принцип составления бюджетов субъектов Российской Федерации.
Во вторых, в продолжение принятых норм, а также во исполнение положений п. 1.2.3 Детального плана-графика реализации государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» [6] Минфин России разработал «Методические рекомендации по составлению и исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ».
Кроме того, в разрезе проблемы, нельзя не упомянуть принятие в 2014 году Федерального закона «О парламентском контроле» [7]. В сферу ведения парламентского контроля указанным законом были введены в частности такие полномочия, как оценка эффективности использования средств федерального бюджета по соответствующим направлениям, а также вопросы достижения целевых показателей, утвержденных государственными программами Российской Федерации. В процедуру утверждения государственных программ, составляющих основу верстки бюджета, а также федеральных целевых программ теперь включено рассмотрение проекта, как и проекта возможных изменений соответствующей программы, в Государственной Думе, в профильных комитетах Государственной Думы и Комитете Государственной Думы по бюджету и налогам. Одновременно соответствующий проект вносится на рассмотрение в Правительство Российской Федерации.
3. Проблемы организации системного внешнего и внутреннего контроля и аудита в сфере общественных финансов.
Бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля в их нынешнем виде были определены в Бюджетном кодексе Российской Федерации с июля 2013 года[8], однако на момент принятия этих поправок деятельность ключевого органа финансового контроля – Счетной палаты – регулировалась законом, принятым еще в 1995 году, не отражавшим в полной мере новые полномочия этого учреждения как органа внешнего государственного финансового контроля. Таким образом, Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» был окончательно определен ее статус как постоянно действующего высшего органа внешнего государственного контроля (аудита). В марте 2014 года при Счетной палате, не располагающей, к слову, филиальной сетью, что сильно затрудняло ее работу в регионах, был создан Совет контрольно-счетных органов России. Вопросами, входящими в сферу ведения Совета, стали вопросы организации совместных проверок, перехода на программный принцип формирования бюджета, проведения аудита в сфере закупок товаров, работ и услуг, разработки критериев и методик оценки эффективности бюджетных расходов и др.
Что касается вопросов внутреннего контроля и аудита, то здесь правовое поле было обновлено принятым в марте 2014 года постановлением Правительства РФ от 17.03.2014 N 193[9]. До сих пор обязанность экономического субъекта организовывать и осуществлять внутренний контроль совершаемых фактов своей хозяйственной жизни, а также (в определенных законом случаях) подвергать собственную бухгалтерскую (финансовую) отчетность обязательному аудиту была прописана в общем виде в ст. 19 Федерального закона №402-ФЗ «О бухгалтерском учете» [10]. Вновь принятое Постановление конкретизирует порядок осуществления внутреннего финансового контроля и аудита в сфере деятельности ключевых участников бюджетного процесса – главных распорядителей средств федерального бюджета, главных администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета.
4. Группа проблем, связанных с недостаточной открытостью бюджетов, прозрачностью и подотчетностью деятельности участников сектора государственного управления.
Один из разделов «Программы повышения эффективности управления общественными финансами Российской Федерации до 2018 года» полностью посвящен вопросам повышения прозрачности и подотчетности сектора. Все меры, перечисленные Программой как способствующие повышению прозрачности, можно условно разделить на четыре основные группы:
а) Организация форм общественного контроля и аудита сектора управления госфинансами. В этом направлении в 2014 году сделан важный шаг: принят Федеральный закон №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»[11], который призван отрегулировать в частности и практику общественного аудита в сфере управления общественными финансами. Общественный контроль и аудит согласно закону могут осуществлять как отдельные граждане, так и общественные организации. Результаты их деятельности подлежат обязательной публикации.
б) Раскрытие информации о планах и решениях в сфере общественных финансов. Здесь следует упомянуть ставшую обязательной для федеральных органов исполнительной власти РФ публикацию календарных планов реализации государственных программ.
в) Меры по объединению профильной информации на при помощи специализированных электронных систем. В частности, упоминается система «Электронный бюджет» (ее разработка пока не завершена), создание и развитие Единого портала как основного инструмента, обеспечивающего прозрачность и открытость бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (он функционирует, и любой пользователь может участвовать в публичном обсуждении выложенных на портале законопроектов). Кроме того, хочется упомянуть созданные и поддерживаемые Министерством экономического развития Российской Федерации электронные ресурсы: портал государственных программ Российской Федерации http://programs.gov.ru/ и портал Федеральных целевых программ Российской Федерации http://fcp.economy.gov.ru/ , которые позволяют в наглядной форме получить актуальную информацию о ходе достижения целей социально-экономической сферы в процессе выполнения мероприятий государственных программ Российской Федерации.
г) Меры по популяризации информации о бюджетной политике у населения и распространению обучающих материалов о бюджетном устройстве и бюджетной системе Российской Федерации. В качестве успешной практики можно назвать регулярную публикацию Министерством финансов Российской Федерации наглядной формы изложения содержания текущих решений в сфере общественных финансов в проекте «бюджет для граждан».
Литература:
1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. N 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года».
2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года».
3. Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»
4. Стенограмма заседания Государственного совета о мерах по повышению эффективности бюджетных расходов - http://www.kremlin.ru/news/19359.
5. Федеральный закон от 04.10.2014 N 283-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 30 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»
6. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 18 июля 2014 года №219 «Об утверждении детального плана-графика государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов».
7. Федеральный закон от 07.05.2013 N 77-ФЗ «О парламентском контроле».
8. Федеральный закон от 23.07.2013 N 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
9. Постановление Правительства РФ от 17.03.2014 N 193 «Об утверждении Правил осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и о внесении изменения в пункт 1 Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2014 г. N 89».
10. Федеральный закон от 06.12.2011 N 402-ФЗ «О бухгалтерском учете».
11. Федеральный закон от 21.07.2014 N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
