Достаточно неоднозначным является отношение в мире к административной юстиции, являющейся одной из форм осуществления юрисдикционного контроля за деятельностью органов административного управления. В различных государствах мира основы института административной юстиции в основном зависят от исторически сложившегося в этих странах типах правовых систем.
Поэтому по данной проблеме отсутствует единство, ни в отрасли и теории административного права, ни также в административно-правовом законодательстве различных государств.
Коркунов Н. М. считал органами административной юстиции лишь административные суды, рассматривая их как независимые судебные органы публичного права, которые необходимы для полноты осуществления судебного контроля (надзора) за законностью осуществляемого управления [3].
Бойцова В. В., Бойцова В. Я. рассматривают понятие института административной юстиции во взаимосвязи с существованием в структуре, системе различных органов государственной власти специально созданных административных судов, которые отделены от судов общей юрисдикции — уголовной и гражданской [2].
По мнению автора, изучение характера административно-правового спора необходимо осуществлять лишь специально для этого сформированными органами судебной власти, которые отделены от судов общей юрисдикции, и арбитражных судов. Касательно процедуры рассмотрения указанных споров, то они должны рассматриваться в рамках специальной процедуры рассмотрения поданных жалоб на неправомерные акты, или же действия (бездействия), отличной от гражданского, а также арбитражного процессов. Данное требование продиктовано необходимостью реализации полноценного правосудия, касательно разрешения административно-правовых споров, в установленном законом процессуальном порядке, а именно — в рамках административного судопроизводства.
Таким образом, понятие административной юстиции можно свети к следующей формулировке: административная юстиция — форма и порядок осуществления рассмотрения споров, которые возникли в сфере реализации (осуществления) исполнительной власти, и осуществляемая специально сформированными судебными органами, в рамках особой законом установленной административной процессуальной процедуре, которая обеспечивает судебный контроль за различной деятельностью государственных органов исполнительной власти.
То есть, институт административной юстиции, по сути, являет собой форму правосудия из административно-правовых споров, и признаками которого буду являться: установление юридического факта, по которому осуществляется административное судопроизводство; применение к указанному факту адекватной правовой нормы; сделанный итог суда, основанный на правовых нормах, регламентирующих характер спорного административного правоотношения.
Потяркин Д. Е. определяет органы института административной юстиции как органы юрисдикционные, которые специально созданы для рассмотрения и разрешения административно-правовых споров [5]. Указанный подход в целом позволяет включить в общую систему органов рассматриваемого института административной юстиции не только специально сформированные административные суды, но также и суды общей юрисдикции, и т. н. квазисудебные органы. При этом указанный автор исключает однобокость в трактовке определении института административной юстиции и охватывает указанным определением различные по сути модели и формы его организации.
В настоящее время в юридической литературе рассматривают 3 основных типа формирования института административной юстиции: 1) немецкий тип; 2) англо-американский тип; 3) французский тип административной юстиции.
Исследователи, которые ассоциируют институт административной юстиции с системой специально-сформированных административных судов, берут за главный образец организацию административной юстиции ФРГ. Германия во многом всё-таки сохранила существовавшие прежде черты: административные суды немецких земель, апелляционный административный суд, Федеральный административный суд ФРГ, постановления (решения) которого только в чрезвычайных условиях могут быть предметом пересмотра Верховного Суда Германии. Административные суды ФРГ являются независимыми от органов государственного управления и составляют ветвь судебной власти германии. Во многом эта система имеет сходство с организацией административной юстиции в таких странах, как Австрия, Португалия.
Для англо-американского типа организации административной юстиции характерна существующая прецедентная система права (принята в Великобритании и в США), в которой доминирует принцип правового (юридического) равенства человека и органов государственной власти, а также подсудности всех возникших споров в области управления т. н. судам общего права.
Сейчас происходит реформа англо-американской модели организации административной юстиции, поскольку судебный процесс в указанных судах общего права этих стран отличается высокой ценой, неповоротливостью, и высоким уровнем формализованности, и все менее становится доступен для рядовых граждан.
Создаются новые возможности обжалования незаконных действия и актов управления: формируются специализированные административные суды в сфере финансов, в области социального обслуживания и обеспечения, по вопросам транспорта, трудовых отношений, сельского хозяйства, значительно расширены законные полномочия Парламентского уполномоченного по вопросам и делам администрации, формируются квазисудебные органы в сфере образования, медицинского обслуживания, полицейского управления.
Модель организации института административной юстиции во Франции характерна также и Италии, Бельгии, Люксембурга, Нидерландов, а также Греции.
Во Франции правосудие по административным спорам законом возложено на трехуровневую систему административной юстиции: созданы 32 окружных административных трибунала, пять апелляционных административных судов, и во главе — Государственный Совет Франции, т. е. Высший административный суд Франции. Проведение в жизнь общепризнанного и универсального принципа разделения властей в современном мире привело к тому, что произошло отделение административных трибуналов от иных органов государственного публичного управления, дало статус судов общей юрисдикции [8]. Что и было зафиксировано 22 июля 1980 г. специальным решением Конституционного Совета Франции, который, осуществляя толкование ст. 64 Конституции республики Франции, также распространил гарантии независимости судей общей юрисдикции и на судей сформированных законом административных судов, при этом провозгласив конституционными принципами: независимость указанных административных судов от органов управления (администрации), двойственность судебной системы Франции, следствие концепции разделения властей.
Административным судам в этой стране теперь подсудны практически все споры в сфере осуществления управления, за исключением тех, которые отнесены к ведению судов общей юрисдикции.
Выделение же типов (моделей) организации института административной юстиции является лишь условным, и в основном существует для упорядочивания многообразия форм организации института административной юстиции. И в этом аспекте из всего многообразия мировых систем института административной юстиции можно выделить 2 основные модели (типа).
В первой модели отсутствуют административные суды (США, Великобритании, Новая Зеландия, Австралия, Канада, Индия), что, однако, не исключает в ряде стран (США, Великобритания, Новая Зеландия, Австралия) создания иной административной юрисдикции, каковыми являются, к примеру, административные трибуналы.
Вторая же модель института административной юстиции — это деятельность административных судов (как уже упоминали — Франция, Австрия, Германия, Италия, Люксембург, Швеция, Финляндия, Испания, Греция, Португалия, Болгария, Чехия, Польша и др.).
Споры, которые являются предметом рассмотрения органов административной юстиции, по существу носят публичный характер указанного спорного правового отношения. Если рассматривать правовые последствия административно-юрисдикционного разбирательства в суде, то ими в подавляющем большинстве является факт признания оспариваемого неправомерного акта или действия недействительным, и соответственно, его отмена.
В государствах, в которых административные суды вообще отсутствуют, процесс судебного контроля за управленческими, административными действиями и актами практически не имеет отличий от той процедуры, которая применяется в гражданском судопроизводстве.
Осуществление контроля за органами управления в государствах, где нет системы административных судов, безусловно, нельзя ограничивать лишь только функционированием обычных судов: в ряде государств, условно относимых к I-ой модели организации института административной юстиции, наряду с действующими общими судами сформирована система т.н. административных трибуналов. win7
Причинами, побудившими учреждение специальных административных трибуналов, были, прежде всего, опасения, что суды, относящиеся к общей юрисдикции, могут в своей деятельности трактовать административное законодательство достаточно буквально, и тем самым, окажутся не в состоянии адекватно его реализовать; другой причиной является то, что будет всё-таки создана оперативность в разрешении указанных споров административными трибуналами вследствие их особой специализации, опыта членов трибуналов; и третьей причиной является относительная доступность административных трибуналов даже для малоимущих граждан [1].
Отметим, что в США, в которых контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляют общие суды, сформированы также и специализированные суды, среди которых назовём: Суд по патентам и авторским правам, Претензионный суд, Налоговый суд, Суд по международной торговле, Суд по делам ветеранов, Таможенный суд, Суд по банкротству, административные трибуналы, а также военные суды. Эту модель как наиболее приемлемую для себя выбрали и ряд государств романо-германской системы права. win7
В Бельгии, например, общие суды осуществляют свой контроль за административными действиями и актами, в случае только, если они являются оспариваемыми в процессах, которые проводятся для целей защиты субъективных прав частных лиц, граждан. В тех государствах, в которых существует отдельная система административных судов, общие суды также имеют важное значение в процессе контроля за деятельностью административных органов власти. win7
Существующие недостатки осуществления контроля общих судов за административными актами, как следствие, породили предложения о ликвидации компетенций общих судов по рассмотрению и разрешению административных дел и сконцентрировать эти споры только в специально созданных административных судах. Но данные инициативы не получили поддержки, с мотивировкой, что субъективные права граждан заслуживают абсолютной защиты от их нарушений, что обеспечивается и обычными судами. win7
В Финляндии, например, Верховный Административный Суд представляет собой неотъемлемую часть судебной власти; провинциальные же суды, являющиеся судами первой инстанции, в формальном отношении по сути являются департаментами администрации, по этой же причине не подвергаются систематической классификации. В Австрии же судебный контроль за органами управления, исполнительной властью, осуществляется единственным лишь Административным судом, и в некоторой ограниченной степени — Конституционным Судом Австрии. В Испании же жалобы по административно-правовым спорам рассматривает 5-ая палата Верховного суда (Верховного трибунала юстиции) [6]. С 1980 г. учрежден институт хозяйственно-административных трибуналов.
Если говорить о предмете правого регулирования административного судопроизводства, то здесь имеется ввиду защита прав и интересов человека и гражданина, а также интересов юридических лиц. Процессуальная форма административного судопроизводства в большинстве случаев зависит от национальных особенностей каждого государства, и его правовой системы. win7
Так, например, во Франции введен в действие Кодекс административных трибуналов и апелляционных административных судов; в США принят закон об административной процедуре от 1946 г. для т.н. «квазисудебных» органов; в ФРГ действует Положение об административных судах от 1960 г.; в Великобритании для квазисудебных органов и административных трибуналов является обязательным соблюдение принципов т.н. естественного правосудия. В государствах, в которых рассмотрение административных и разрешение административно-правовых споров входит в компетенцию судов общей юрисдикции (Российская Федерация, США и Англия), процессуальной формой для рассмотрения данной категории дел служат общие правила осуществления судопроизводства в данных судах, за некоторыми исключениями, которые обусловлены спецификой административно- управленческих споров. win7
Ответить на вопрос, какая же из вышерассмотренных моделей института административной юстиции более эффективна, достаточно трудно дать ответ, поскольку все рассмотренные модели служат для единой цели и вносят свой вклад в осуществление судебной защиты граждан перед административными властями. Различие между административными и общими судами, между разными формами осуществляемого контроля постепенно сглаживается [4]. win7
Между указанными моделями имеются и незначительные (относительно) различия в призме оснований аннулирования принятых актов администрации, границ осуществления судебного контроля, объема установленной юрисдикция органов, осуществляющей судебный контроль.
Также, каждая из систем имеет преимущества, и недостатки. Административные суды в некоторой степени превосходят общие суды с организационной точки зрения, так как квалифицированное и объективное разрешение административных споров предполагает наличие специальных процедур и соответствующего обучения судей. С другой же стороны, общие суды вправе выносить предписания и применить меры принуждения в адрес административных органов с целью совершать действия или воздержаться от их совершения (бездействия), в то время как административные суды в ряде государств не имеют таких полномочий. win7
Национальные системы права, в которых сформированы административные суды, сталкиваются с проблемой разграничения полномочий между общими судами и административными.
В отношении процессуальной формы оформления административной юстиции ФРГ является в некотором отношении примером для других стран, поскольку система института административной юстиции в этой стране является наиболее детально регламентированной и эффективной на практике.
В соответствии с немецким законодательством система административного судопроизводства ФРГ состоит из 3-х уровней:
- нижний уровень, в котором в федеральных землях сформированы административные суды, в которых по 1-ой инстанции решения принимают палаты из трёх судей-профессионалов и двух судей непрофессионалов;
- средний уровень, на котором функционируют в каждой земле ФРГ Высшие административные суды. Они по 2-ой инстанции принимают решения палатами из трёх профессиональных судей;
- высший уровень, на котором функционирует Федеральный административный суд.
Система института административной юстиции ФРГ в принципе могла бы являть собой основу для воспринятая позитивного опыта и на почве правоприменительной практике в России. Конечно, данная система не безупречна, но детальность, высокая степень проработки и правовая (юридическая) техника нормативно-правовых актов, осуществляющих регулирование в данной сфере, по сути, сводят до минимума возможности для злоупотребления чиновников, обеспечивает принцип независимости судов административной юстиции. Следовательно, если давать ответ на вопрос том, какой образец, по какому пути формировать институт административной юстиции в нашей страны, то немаловажен анализ системы организации института административной юстиции и административного права государств Европейского Союза. Заметим, что в отрасли административного стран ЕС отчетливо прослеживается стремление принять умеренную позицию, в целях большего сближения (унификации) правовых систем европейских стран, ряд из которых ограничивают роль судебной власти в контроле за деятельностью органов исполнительной власти, и теми странами, для которых характерен независимый контроль судебной власти над исполнительной. win7
Интересно, что Европейский Суд принял лишь некоторые из принципов судебного контроля за администрацией, которые были разработаны во французском и немецком [7]. Очень важным является процесс изучение влияния административного права стран Европы на реформирование института административной юстиции в отдельных, развивающихся государствах.
Изложив главные аспекты существования административной юстиции в зарубежных странах, можно сделать основной вывод: административная юстиция является одним из важных инструментов по защите прав и свобод отдельных лиц и их объединений. Однако для развития в России административной юстиции не хватает правовой базы, и данный пробел в законодательстве должен быть восполнен как можно скорее путем последовательного проведения административной и судебной реформ, опираясь, в том числе, и на опыт зарубежных государств.
Литература:
1. Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. — 2008. — № 9. — С. 17–20.
2. Бойцова B. B. Административная юстиция в России: дискуссии о содержании // Государство и право. — 2009. — № 5. — С. 43–46.
3. Коркунов Н. М. Курс государственного права. — СПб.: Типография Каменева, 1897. — 216 с.
4. Пилипенко А. Н. Административная юстиция в зарубежных государствах // Законодательство и экономика. — 2008. — № 4. — С. 52–55.
5. Потяркин Д. Е. Эффективность государственной практики.// Законодательство. — 2008. — № 6. — С. 49–52.
6. Салищева Н. Г. Институт административной юстиции в зарубежных странах. — M.: изд-во МГЮА, 2010. — 195 с.
7. Шабров О. Ф. Административная юстиция: состояние и основные проблемы развития // Власть и право. — 2009. — № 11. — С. 38–41.
8. Ярцев А. В. Институт административной юстиции: мировая практика // ЮристЪ. — 2009. — № 3. — С. 44–47.
