Нужен ли единой системе городского пассажирского транспорта «Организатор перевозок»?

Социальные результаты работы городского пассажирского транспорта, как одной из основных отраслей городского хозяйства, можно оценить по опросам общественного мнения, которые достаточно четко отражают как структуру, так и количественные значения удовлетворенности населения города. В соответствии с этими результатами, наибольшее беспокойство у населения вызывают: время ожидания общественного транспорта, регулярность движения и комфортность поездок в нем, и в последнюю очередь — стоимость услуги. Улучшение этих параметров является целью предстоящей реформы городского пассажирского транспорта, задачей которой в кратчайшие сроки изменить ситуацию в лучшую сторону, и приблизить эту социально важную сферу к европейским стандартам качества.

Чтобы аргументировать стратегические мероприятия предлагаемой реформы, проанализируем основные факторы, сформировавшие сегодняшнюю критическую ситуацию на городском пассажирском транспорте. Одной из главных причин является то, что все без исключения российские города с конца 90-х годов прошлого столетия шли по пути дерегулирования сферы транспортных услуг и разрушения интеграции между системами общественного транспорта. За этот период были полностью или частично утрачены элементы комплексного планирования развития транспорта, применяемого в период плановой экономики. Как положительную тенденцию последних лет можно считать отход от концепции дерегулирования городского пассажирского транспорта и в первую очередь потому, что последняя не принесла ожидаемых результатов. В настоящее время все больше специалистов в области городских пассажирских перевозок сходится во мнении о необходимости применения логистической концепции в управлении сквозным пассажиропотоком. А для этого необходимо объединить транспортные системы отдельных видов транспорта в единую транспортную систему.

Городской пассажирский транспорт ни в одном из российских городов никогда не представлял единой системы, состоящей из различных видов транспорта, взаимодействующих друг с другом для достижения общей цели. В настоящее время элементы будущей единой системы связаны между собой на макроуровне через управляющий орган городской администрации — комитет по транспорту, который является заказчиком перевозок. Основой связи между перевозчиком и заказчиком перевозок служит договор на оказание перевозок и отдельные видов совместных билетов на проезд. Кроме того, элементы системы городского пассажирского транспорта частично связывает маршрутная сеть, которая, какой бы рациональной она не была, не может обеспечить беспересадочные поездки. На этом признаки, необходимые для существования единой системы городского пассажирского транспорта, исчерпываются. Отсутствует единая система, значит, отсутствует системный синергетический эффект, который должен превышать сумму результатов функционирования отдельных ее элементов, подсистем различных видов транспорта.

Анализируя формы существования рынка пассажирских перевозок в западных городах, можно констатировать, что данный рынок в своем эволюционном развитии может существовать в трех базовых организационных моделях: монополия, регулируемая конкуренция и свободный доступ на рынок. Наиболее эффективной моделью, по мнению западных специалистов в области городского пассажирского транспорта, в 80-е годы прошлого века считалась регулируемая конкуренция, или “конкуренция за рынок”. В тот исторический период, когда консервативные власти проводили жесткую социальную и экономическую политику для выхода из системного кризиса, вариант организации регулируемого рынка зарекомендовал себя во многих странах Европы как наиболее эффективный, в первую, из-за более низкого объема бюджетных субсидий, который достигался путем привлечения инвестиций в подвижной состав частными перевозчиками. В этот период даже существовало принудительное законодательство, которым устанавливался процент объема перевозки, на конкурсной основе, например Парламентский Пакт 1984 г. в Великобритании, а также в ряде штатов Америки 1988 г.

Для управления этой организационной моделью рынка перевозок городским пассажирским транспортом создавались специальные органы управления — агентства городского транспорта. Под управлением транспортным обслуживанием в данной статье мы понимаем совокупность действий, выбранных на основании определенной информации и направленных на поддержание или улучшение функционирования объекта в соответствии с имеющейся программой (алгоритмом), который включает выполнение известных функций: планирование, организация, мотивация, контроль. Российская практика создания таких моделей началась с Санкт-Петербурга. Основополагающим документом, определяющими развитие системы городского пассажирского транспорта Санкт-Петербурга стал принятый Правительством города в 2002 году «Комплекс программных мероприятий по стабилизации и развитию наземного пассажирского транспорта общего пользования Санкт-Петербурга до 2015 года», согласно которому, была введена трехуровневая схема управления (Комитет по транспорту — «Организатор перевозок» — предприятия-перевозчики). Данная схема управления городским пассажирским по замыслу разработчиков должна была обеспечивать компромисс между централизованным управлением городскими пассажирскими перевозками и конкуренцией между перевозчиками всех форм собственности при обеспечении равного доступа перевозчиков на рынок пассажирских перевозок (в первую очередь автомобильным транспортом) и равные права на использование инфраструктуры маршрутной сети.

Прототипом «Организатора перевозок» были координирующие организации, созданными властями западных метрополий: в Барселоне — ATM, в Праге- ROPID, в Лондоне — «London Buses plc», в Мюнхене — MVV GmbH, в Берлине- VBB GmbH, в Копенгагене -HUR Traffic, в Гамбурге — HVV GmbH, во Франкфурте- RMV GmbH, в Парижском районе -STIF, в Риме -ATAC S. p.a., в Стокгольме -SL AB, в Афинах — OASA.

Однако необходимо отметить, что все перечисленные координирующие организации были созданы для выполнения различного набора функций и к тому же имеют различные организационно-правовые формы. Ряд этих организаций действует как подразделения городских или региональных исполнительных властей (HUR Transport), или государственные учреждения (ATM, STIF), другие являются принадлежащими регионам и муниципалитетам предприятиями (HVV GmbH, SL AB, ROPID, «Transport for London», «London Buses plc», MVV GmbH, VBB GmbH, RMV, ATAC S. p.A.).

В российских городах агентство городского транспорта получило название Организатора перевозок, что не совсем правильно отражает его задачи, значительно их сужая. По своей сущности данный орган управления является агентом, которому частично могут быть делегированы отдельные функции управления ГПТ, а не только организатором перевозок. Ведь организация перевозок является только одной из функций управления.

Нужно сказать, что для своего времени трехуровневая модель управления городским пассажирским транспортом общего пользования, с использованием на втором уровне агента городской администрации, была одним из передовых достижений в транспортной отрасли. Впервые в нашей стране она была реализованная в Санкт-Петербурге в 2005 году с созданием на базе ГУП «Центральное агентство городского пассажирского транспорта» государственного учреждения «Организатор перевозок»,в дальнейшем Учреждение. В тот период данная модель воплощала в себе все передовые достижения. Во-первых, потому, что она была преемником «Службы единого заказчика», получившей развитие в 90-е годы прошлого столетия в стране. До этого различные виды городского пассажирского транспорта подчинялись различным министерства, то есть новацией являлось создание единого заказчика. Функции «Службы единого заказчика» в Ленинграде-Санкт-Петербурге выполняло ГУП «Центральное агентство городского пассажирского транспорта, созданное для этих целей в 1987 году. Во-вторых, в этой модели нашли отражение модные тогда в европейских государствах принципы приватизации транспортных предприятий и процедуры конкурсного отбора перевозчиков на право работы на маршруте. Развитие этих моделей в европейских государствах было столь значительным, что в некоторых странах они охватили даже рынок так называемых «последовательных» видов транспорта (метрополитены и наземный электрический транспорт, в которых предметом конкурсных процедур являлось право эксплуатации предприятий в данном секторе перевозок). Теоретически трехуровневая модель была безупречна, однако в практике европейских стран не всегда успешно реализовывалась.

В настоящее время ГКУ «Организатор перевозок» представляет собой достаточно крупную организацию с численностью работающих 1121 человек и годовым бюджетом 918,2 миллиона рублей таблица 1.

Таблица 1

Структура бюджета КГУ «Организатор перевозок» на 2013 год

Наименование статьи	Сумма на 2013 год (тыс. руб.)
Всего:	918 159,2
в том числе:
Расходы на содержание государственного казенного учреждения «Организатор перевозок»	749 795,9
в том числе:
Заработная плата	444 609,0
Прочие выплаты	82,6
Начисления на выплаты по оплате труда	132 490,7
Услуги связи	81,0
Транспортные услуги	2 858,7
Коммунальные услуги	24 928,5
Арендная плата за пользование имуществом	1 571,9
Работы, услуги по содержанию имущества	66 117,3
Прочие работы, услуги	49 326,5
Прочие расходы	1 916,8
Увеличение стоимости основных средств	5 004,9
Увеличение стоимости материальных запасов	20 808,0
Расходы на разработку и внедрение автоматизированной системы управления и системы электронных платежей городского и пассажирского транспорта	151 776,5
Расходы на капитальные вложения по отрасли «Транспорт» в соответствии с Адресной инвестиционной программой	16 200,0
Расходы на эксплуатацию и развитие программных продуктов автоматизированного ведения бюджетного учета	386,8
Прочие работы, услуги	386,8

Из 40 видов услуг, оказанных Учреждением в 2012 году, 11 видов услуг оказывалось Комитету по транспорту, основными из которых являлись обследование пассажиропотоков и диспетчеризация перевозок наземным маршрутным транспортом; 13 видов услуг оказывалось перевозчикам, основными из которых являлись разработка предложений по развитию маршрутной сети и временных схем движения, согласование расписаний, предоставление оборудования и программного обеспечения, электронный контроль исполненного движения; 10 видов услуг оказывалось населению Санкт-Петербурга, основными из которых являлись, такие как: реализация проездных билетов, анализ обращений граждан и предоставление информационных услуг. Некоторые элементы данной структуры услуг является довольно спорными в отношении их потребителя, а значит и источника оплаты.

Авторская оценка целесообразности уставных видов деятельности КГУ «Организатор перевозок» для единой системы городского пассажирского транспорта Санкт-Петербурга представлен в таблице 2.

Таблица 2

Оценка целесообразности уставных видов деятельности КГУ «Организатор перевозок» для единой системы городского пассажирского транспорта Санкт-Петербурга

№ п/п	Основные виды деятельности Учреждения по Уставу	Оценка целесообразности выполнения данного вида деятельности учреждением
1.	Организация и проведение обследований пассажиропотоков на территории Санкт-Петербурга с целью определения спроса населения на услуги городского пассажирского и пригородного транспорта (ГППТ) Санкт-Петербурга;	0
2.	Разработка предложений по комплексному развитию системы ГППТ Санкт-Петербурга и повышению качества транспортного обслуживания населения;	0
3.	Разработка предложений по системе оплаты проезда и тарифной политике Санкт-Петербурга в отношении системы ГППТ Санкт-Петербурга;	0
4.	Планирование перевозок ГППТ в соответствии со спросом на перевозки и стандартами транспортного обслуживания населения в Санкт-Петербурге;	0
5.	Разработка предложений по видам перевозок и развитию маршрутной сети ГППТ в Санкт-Петербурге;	0
6.	Разработка временных схем движения наземного ГППТ и мероприятий по их реализации;	0
7.	Проверка и согласование паспортов маршрутов ГППТ;	1
8.	Разработка и согласование в установленном порядке расписаний и графиков движения маршрутов наземного ГППТ в Санкт-Петербурге;	1
9	Учет выполнения транспортной работы маршрутными перевозчиками в соответствии с условиями договоров на осуществление пассажирских перевозок;	1
10.	Организация предоставления населению различных видов информационно-справочных услуг в системе ГППТ Санкт-Петербурга;	1
11.	Сбор, регистрация, обработка и анализ обращений граждан и организаций по вопросам деятельности ГППТ Санкт-Петербурга;	1
12.	Мониторинг и анализ качества транспортных услуг, предоставляемых населению Санкт-Петербурга;	1
13.	Анализ экономических показателей системы ГППТ Санкт-Петербурга;	0
14.	Мониторинг движения и организация оперативного регулирования работы наземного пассажирского транспорта в системе ГППТ Санкт-Петербурга, в том числе с использованием автоматизированной системы управления ГППТ;	?
15.	Осуществление диспетчерского руководства и контроль над работой подвижного состава на линии;	?
16.	Организация изготовления и реализация в установленном порядке проездных документов, в том числе на электронных носителях, используемых в системе ГППТ Санкт-Петербурга, и осуществление расчетов с перевозчиками;	?
17.	Организация в установленном порядке оформления, выдачи и замены документов на право льготного проезда в соответствии с законодательством РФ и Санкт-Петербурга;	1
18.	Проведение проверок выполнения маршрутными перевозчиками условий договора на осуществление пассажирских перевозок ГППТ в Санкт-Петербурге;	1
19.	Организация и проведение работ по проектированию, строительству, содержанию и обслуживанию инфраструктуры ГППТ Санкт-Петербурга;	0
20.	Организация работ по проектированию, изготовлению, установке, содержанию и обслуживанию информационного оборудования остановочных пунктов ГППТ Санкт-Петербурга;	0
21.	Участие в деятельности рабочих групп и экспертных комиссий по вопросам деятельности ГППТ Санкт-Петербурга;	0
22.	Организация работ по разработке, проектированию, изготовлению, внедрению и эксплуатации системы электронного контроля оплаты проезда и автоматизированной системы управления ГППТ ОП, а также их элементов;	1
23.	Предоставление организациям, осуществляющим перевозку пассажиров ГППТ ОП, оборудования и программного обеспечения, принадлежащего Учреждению, для целей функционирования системы электронного контроля оплаты проезда и автоматизированной системы управления ГППТ ОП, а также их элементов;	1
24.	Организация в установленном порядке оформления, выдачи и замены разрешительных документов по договорам на осуществление транспортного обслуживания населения Санкт-Петербурга;	1
25.	Проведение проверок соблюдения пассажирами правил пользования ГППТ ОП, включая контроль оплаты проезда;	0
26.	Подготовка и проведение семинаров, конференций и иных мероприятий, проводимых в Санкт-Петербурге и за рубежом по вопросам совершенствования деятельности ГППТ;	0
27.	Осуществление издания и распространения информационно-справочных, методических и иных материалов, относящихся к компетенции Учреждения;	0
28	Предоставление перевозчикам, работающим по договорам на перевозку пассажиров на городском и пригородном транспорте общего пользования Санкт-Петербурга конечных станций маршрута наземного пассажирского транспорта, оборудования и программного обеспечения, принадлежащего Учреждению;	1
29	Предоставление организациям, осуществляющим реализацию проездных документов по договорам с Учреждением, оборудования системы продажи проездных документов и учета поездок, а также ее элементов.	1

где:

«1» — деятельность необходима;

«0» — деятельность может быть передана Перевозчику;

«?» — деятельность не должна исполняться Учреждением.

Необходимо отметить, что из 28 видов деятельности, 12 начинаются со слов «организация» или «предоставление», то есть фактически означают посредническую деятельность. Как следует, из приведенного в таблице анализа за Учреждением предполагается сохранить только контрольные и сопутствующие им функции. Ниже, для обоснования данного вывода, приводится анализ исполнения уставных функций Учреждением в настоящее время.

Проанализируем ключевые функции, выполняемые ГКУ «Организатор перевозок» для городского пассажирского транспорта Санкт-Петербурга в соответствии со следующим алгоритмом: объект управления (рынок пассажирских перевозок, содержание транспортной инфраструктуры), способы управления (диспетчеризация, реализация проездных билетов, контроль за исполнение условий заключенных договоров, контроль за выполнение Правил перевозок и оплаты проезда). В соответствии с данным алгоритмом на первом этапом проанализируем роль и возможности Учреждения в процедурах конкурсного отбора перевозчиков на право работы на маршруте.

Общепризнанным является то, что сегодня самый коррупциогенный механизм — это формирование маршрутной сети и допуск перевозчиков. Причиной этому является то, что чиновники хотят сами решать, какие маршруты открывать, какие закрывать или изменять и какие перевозчики их должны обслуживать. Этому способствует то, в законодательстве Российской Федерации до настоящего времени не определен порядок проведения конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок. Отсутствие на федеральном уровне закона, который бы регулировал административно–правовые отношения между региональными властями как заказчиками услуг и перевозчиками, создает правовой вакуум и позволяет при формальном соблюдении конкурсных процедур менять рынок городских пассажирских перевозок в интересах узкого круга лиц.

Идеология конкурса на обслуживание маршрутов городского пассажирского транспорта заключается в проведении отбора перевозчиков на право работы в «ограниченном ресурсе» — установленной городом маршрутной сети. Практика организации и проведения подобных конкурсов в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации в Санкт-Петербурге существует с 2001 года и в данном направлении работы город существенно опередил другие города России. Наиболее ярким примером такого опережения был подход, в котором предметом конкурса выступали социальные (субсидируемые) маршруты в совокупности с коммерческими. Указанное положение зафиксировано постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20.09.2005 № 1386 «О порядке организации и проведения открытых конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам наземного пассажирского транспорта общего пользования». При этом была предложена передача ровно половины городских автобусных маршрутов частным компаниям, что бы высвободить подвижной состав базового перевозчика СПб ГУП «Пассажиравтотранс» для уменьшения интервалов движения на системообразующих социальных маршрутах. Кроме того существует большой блок проблем организации регулярных перевозок пассажиров по межрегиональным маршрутам. И здесь, как и для городских перевозок, на федеральном уровне нет закона, регулирующего эту сферу, хотя законопроект «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межрегиональным маршрутам и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» находится на рассмотрении в Госдуме довольно продолжительное время.

Следующей ключевой функцией, подвергаемой анализу в соответствии с принятым алгоритмом, является диспетчерское регулирование движения. По нашему мнению исполнение данной функции Учреждением, является самой спорной в рамках исследуемой трехуровневой системы управления. К тому же эта функция является и самой емкой. Так, согласно отчетным данным, из списочной численности работающих в ГКУ «Организатор перевозок» по состоянию на 01.01.2014 год из 1121 человек, 559 человек (50 %) составляет диспетчерская служба, в том числе 296 человек — диспетчерская служба автомобильного транспорта, 160 человек-диспетчерская служба электротранспорта,75 человек — центральная диспетчерская станция и 28 человек — единый центр управления наземным транспортом.

В идеальном смысле предприятия перевозчики должны сосредоточить свои усилия на выпуске на маршруты исправного подвижного состава, работу которого на линии координировала бы диспетчерская служба Учреждения, и несла ответственность за принятые решения. В настоящее время действия диспетчерской службы не подразумевают ответственности за принятые ею решения. Ответственность за невыполненную транспортную работу (рейсы) несет по условиям договора перевозчик. Таким образом создается довольно парадоксальная ситуация принимает решение одна структура, а ответственность за это решение несет другая. К тому же необходимо содержать две диспетчерские службы — центральную в Учреждении и технологическую у перевозчика, аналогично Генеральному штабу Вооруженных сил и штабам войсковых частей, с той лишь разницей, что перевозчики являются самостоятельными игроками на рынке перевозок, а не элементами единой транспортной системы. Получается, что в лучшем случае они могли бы на условиях договора оплачивать услугу диспетчерского сопровождения.

Кроме того заслуживает анализа объект диспетчеризации, то есть то чем может оперативно управлять центральная диспетчерская служба Учреждения. Так технологический процесс управления состоит из трех последовательно выполняемых этапов: информации, контроля и регулирования. Элементы процесса перемещения наземного пассажирского транспорта, которыми может оперативно управлять диспетчер:

-      интервал движения;

-      перераспределение подвижного состава на маршруте;

-      координацией с другими видами транспорта;

-      резервом.

Базовой методикой для оперативного управления подвижным составом на маршрутах является методика работы с резервом транспортных средств. Большая часть нарушений, приводящих к низкой надежности процесса перевозок, может устраняться за счет правильно организованной системы резервирования и эффективного информационного обеспечения системы управления резервом. Это положение является ключевым для всей системы управления наземным городским пассажирским транспортом (НГТП).

Поиск резервного транспортного средства может, осуществляется среди резервных машин парка или резервных машин центральной диспетчерской службы (ЦДС). Оптимальное решение для местоположения резерва ЦДС исходит из минимизации потерь транспортной работы при ликвидации нарушений. Однако из-за действия других факторов препятствующих организации стоянки резервных транспортных средств, расположить резерв ЦДС в найденном расчетным путем месте окажется практически невозможным.

Таким образом, оперативное управление НГПТ в мегаполисах с помощью спутниковых радионавигационных систем и элементов ИТС на современном этапе, с одной стороны расширяет круг решаемых задач, так как кроме местонахождения, бортовое устройство может передавать множество параметров, например, таких как уровень топлива, скорость, фиксировать количество пассажиров и происходящее в подвижном составе, то есть дает больше возможностей для принятия решений, способствуя комплексному учету всех факторов, с другой стороны ограничено слабыми возможностями перевозчиков по выделению резерва транспортных средств, а расположение резерва ЦДС в найденных расчетным путем местах для мегаполисов является практически невыполнимой задачей.

Кроме того бюджетная система не позволяет оплачивать работу частных перевозчиков привлекаемых для перевозок по оперативным заданиям. Данные ограничения снижают эффективность использования практически неограниченных возможностей ИТС в области оперативного управления подвижным составом на городских маршрутах.

Однако вместо понимания бесперспективности развития процесса вмешательства через диспетчеризацию в хозяйственную деятельность компаний перевозчиков, и отказа от него в пользу поиска других способов управления перевозками, Учреждение городской администрацией избирается путь совершенствования структуры самой диспетчерской службы, путем сокращения диспетчеров на конечных станциях и замены их инструментальным контролем. Так в июле 2013 года в ЦДС «пилотный» диспетчерский пост преобразован в пост «Мониторинг-1» и с июля по сентябрь проводилась организация работы еще пяти постов.

Следующей функцией, подвергаемой анализу, является функция обслуживания и предоставления перевозчикам транспортной инфраструктуры. Как свидетельствует распределение объемов работ по содержанию информационных знаков остановок (ИЗО) между участком содержания ИЗО и подрядной организацией, представленное в таблице 3, деятельность Учреждения вполне может заменить подрядная организация.

Таблица 3

Распределение объема работ по содержанию ИЗО между участком содержания ИЗО и подрядной организацией

Исполнитель	Наименование воздействий	Количество воздействий, шт.
		9 мес. 2013 года	9 мес.2012 года
Участок ИЗО	Обслуживание ИЗО	6 757	6 636
	Обслуживание собственных опор ИЗО	796	752
	Мойка, чистка ИЗО и собственных опор	1 243	1 597
Подрядная организация	Обслуживание ИЗО	970	1 144
	Обслуживание собственных опор ИЗО	33	287
	Мойка, чистка ИЗО и собственных опор	0	485
Всего		9 799	10 901

Что касается содержания конечных станций, то по нашему мнению эту деятельность, в условиях единой транспортной системы, необходимо передать объединенному предприятию наземного транспорта, в том числе и из-за преимуществ организационно — правовой формы последнего, позволяющей более оперативно, чем Учреждение проводить необходимые мероприятия по их содержанию.

Следующей из анализируемых ключевых функций Учреждения, является реализация проездных билетов. Данные о реализации проездных билетов на наземные виды транспорта через сеть специализированных киосков, по безналичному расчету и через кассы ГУП «Петербургский метрополитен» представлены в таблице 4.

Таблица 4

Анализ реализации проездных билетов на наземные виды транспорта через сеть специализированных киосков, по безналичному расчету и через кассы ГУП «Петербургский метрополитен»

Место продажи	Показатели	9 мес. 2012 года	9 мес.2013 года
ГУП «Петербургский метрополитен»	Количество реализованных проездных билетов, шт.	840 789	788 613
		(66,64 %)	(74,40 %)
	Выручка от реализованных билетов, тыс. руб.	543 399,0	676 388,2
		(71,85 %)	(77,31 %)
Сеть специализированных киосков	Количество реализованных проездных билетов, шт.	400 016	251 041
		(31,70 %)	(23,69 %)
	Выручка от реализованных билетов, тыс. руб.	197 066,2	177 525,7
		(26,06 %)	(20,29 %)
По безналичному расчету	Количество реализованных проездных билетов, шт.	20 921	20 268
		(1,66 %)	(1,91 %)
	Выручка от реализованных билетов, тыс. руб.	15 811,9	20 938,9
		(2,09 %)	(2,40 %)
Всего:	Количество реализованных проездных билетов, шт.	1 261 726	1 059 922
	Выручка от реализованных билетов, тыс. руб.	756 277,1	874 852,8

Анализ данных о реализации проездных билетов Учреждением, приведенный в таблице, свидетельствует о том, что основная доля (более 77 % выручки и 74 % от общего количества) реализуется через кассы метрополитена. К тому же Учреждение показывает отрицательную динамику реализации по отношению к предыдущему году.

Если поручить реализацию билетов специализированному предприятию, то обязательно возникает вопрос об ответственности. Перевозчики всегда будут считать, что они сделали бы это лучше, и что у специализированного предприятия нет достаточной ответственности и заинтересованности в реализации большего количества билетов. И в этом никакие доводы не смогут их переубедить, поэтому правильнее всего идти по пути исключения повода у перевозчиков так считать. Сделать это можно единственным способом — передать ответственность за реализацию проездных билетов перевозчикам. В случае, если совместные билеты будут реализовать объединенное предприятие наземного транспорта (трамвай, троллейбус, автобус) и метрополитен то здесь должен действовать принцип: перевозчик должен реализовать количество проездных билетов в объеме свое доли, либо платить вознаграждение тому, кто это будет делать за него.

Анализ количества выданных бесплатных проездных документов, по сериям представленный в таблице 5, свидетельствует о том, что эту функцию целесообразно передать органам социального обеспечения.

Таблица 5

Анализ количества выданных бесплатных проездных документов по сериям

Категория граждан	Виды проездных документов	9 месяцев 2012 года (на 2011–2012 и 2012–2013 учебные годы), шт.		9 месяцев 2013 года (на 2012–2013 и посл. продления на 2013–2014 учебный год), шт.
		Первичные/ продление льготы	Дубликаты	Первичные/ продление льготы	Дубли каты	Замена бумажных носителей на пластиковые
Дети из многодетных семей	«МС»	17 289	734	7 420	1 966	19 998
Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей	«ДС»	5 834	480	2 211	977	7 297
Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей и обучающихся в федеральных общеобразовательных учреждениях Санкт-Петербурга	«ДСф»	815	60	724	105	1 733
Дети-инвалиды и одно лицо, сопровождающее ребенка-инвалида	«ДИ»[1]	3 638	172	3 468	119	0
Дети, получающие пенсию по причине потери кормильца	«ДК»	12 167	775	7 416	1 628	16 998
Всего	39 743	2 221	21 239	4 795	46 026

Завершается предложенный алгоритм анализом функции контроля за работой перевозчиков, которую в единой транспортной системе должно исполнять специализированное Учреждение. Необходимость исполнения данной функции возникла, с переходом на контрактую форму взаимоотношений между заказчиком перевозок и перевозчиком. Заказчик перевозок (администрация города в лице Комитета по транспорту) обязана контролировать исполнение перевозчиками условий договоров в части соблюдения, установленных для обслуживаемых маршрутов реестров рейсов, графиков движения и качества пассажирского обслуживания. Отсутствие контроля за работой перевозчиков приводило к излишним расходам бюджета в части предоставления субсидий на перевозку пассажиров. Так согласно данным Учреждения, в те дни, когда проводились им проверки работы перевозчиков на линии, выполнение заказа осуществлялось на 70–80 % планового, а в предыдущие и последующие дни перевозчик отчитывался о 95–100 % выполнении.

В настоящее время в Санкт-Петербурге действует система полного охвата инструментальным контролем работы перевозчиков, которая стала возможной за счет оснащения подвижного состава перевозчиков навигационным оборудованием, которое позволяет в реальном режиме времени отслеживать передвижение подвижного состава по маршруту, выполнение расписания и количество перевозимых пассажиров.

Однако, «заторовые» ситуации на дорогах потребовали от Комитета по транспорту установить категорийность маршрутов, позволяющую выплачивать весь объем субсидий при неполном исполнении объема перевозок.

Анализируя эффективность осуществления Учреждением функции контроля за соблюдением пассажирами Правил пользования наземным пассажирским транспортом, включая контроль оплаты проезда было выявлено, что за 9 месяцев 2013 года, согласно графикам контроля, отработано 3 385 человеко-дней по контролю соблюдения Правил пользования наземным пассажирским транспортом при односменном и полуторасменном режиме работы. Результаты работы контрольно-ревизорского управления ГКУ «Организатор перевозок за 9 месяцев 2013 года представлены в Таблице 6.

Таблица 6

Результаты работы контрольно-ревизорского управления ГКУ «Организатор перевозок за 9 месяцев 2013

Наименование Перевозчика	По выявленным нарушениям:
	Составлено актов	Выявлено безбилетных пассажиров
СПб ГУП «Горэлектротранс»	86	557
СПб ГУП «Пассажиравтотранс»	437	1 202
ООО «ПТК»	61	63
ООО «Питеравто»	520	342
ОАО «Третий парк»	233	1 276
ООО «Вест–Сервис»	98	46
ЗАО «Такси-2»	7	82
ООО АТП «Барс-2»	71	36
ООО «АвтоЛайн»	5	1
ООО «Шпунт Северо-Запад»	23	7
ООО «Пальмира»	25	10
ОАО «АТП-31»	16	15
ООО «УП «СЛК»	6	3
ООО «5 парк»	5	18
ООО «Пассажиртранс»	3	14
ООО «М. А. К.С».	1	0
Итого:	1 597	3 672

Контрольно-ревизорским управлением (КРУ) СПб ГКУ «Организатор перевозок» было выявлено 3 672 нарушения правил пользования наземным пассажирским транспортом с занесением нарушений (провоз безбилетного пассажира) в билетно-учетный лист кондуктора и водителя. Приведенные в таблице показатели работы службы контроля достаточно низкие. К примеру, за год работы службы контроля по оплате проезда пассажирами в наземном пассажирском городском транспорте московским ГКУ «Организатор перевозок» собрано штрафов на сумму более 70 миллионов рублей. По мнению транспортников из-за безбилетных пассажиров наземный транспорт Москвы недополучает от четырёх до восьми миллиардов рублей в год; к примеру, в европейских городах, таких как Берлин, не «добирают» 30 миллионов евро, а в Париже — 50 миллионов евро. [1]

Оценка количества безбилетных пассажиров всегда будет спорной. Она будет оспариваться как политиками, от которых зависит объем выделяемых бюджетных средств, так и перевозчиками, в случае если эта функция исполняется специализированной организацией. В этом случае перевозчики считают, что они несут потери в выручке. Чтобы исключить данную ситуацию необходимо придерживаться подхода, когда контроль за оплатой проезда осуществляет тот, кто отвечает за сбор выручки. Для единой транспортной системы, когда за сбор проездной платы отвечает перевозчик, он же и должен контролировать оплату проезда.

Анализ ключевых функции ГКУ «Организатор перевозок», приведенный в данной статье, позволил выявить тенденции к сокращению объемов, оказываемых им услуг, а так же ограниченность возможностей централизованного управления движением подвижного состава на маршрутах. И напротив, подтвердил наличие огромного потенциала в развитии деятельности по контролю за исполнением перевозчиками договоров на перевозку пассажиров, включая инструментальный контроль и предоставление навигационного оборудования и программного обеспечения и обеспечения пассажиров транспортной информацией.

ГКУ «Организатор перевозок» был необходим для формирования цивилизованного рынка городских пассажирских перевозок. Это происходило в период массового спроса на перевозки общественным транспортом и рассматривалось городской администрацией как один из способов привлечения инвестиций в подвижной состав. Роль заключалась в организации конкурсных процедур по отбору перевозчиков и осуществлении контроля за исполнением условий заключенных с администрацией города заключенных договоров, а так же содержанием необходимой для перевозок транспортной инфраструктуры и обеспечении информацией пассажиров.

В условиях массовой автомобилизации и сокращения объемов перевозок, новой стратегической задачей становится привлечение пассажиров в общественный транспорт, что может быть достигнуто только путем объединения отдельных видов городского пассажирского транспорта в единую систему. В условиях единой транспортной системы Учреждение теряет свои ключевые функции, связанные с организацией перевозок, их диспетчеризацией, а так же содержанием транспортной инфраструктуры.

Для Санкт-Петербурга, по нашему мнению, наиболее целесообразно поэтапное формирование системы городского пассажирского транспорта путем укрупнения элементов системы, по аналогии с сингапурскими холдинговыми компаниями. На первом этапе из СПб ГУП «Горэлектротранс» и ГУП «Пассажиравтотранс» создается, объединенное транспортное предприятие. На втором этапе, когда будут построены транспортные узлы для мультимодальных перевозок, можно будет сформировать вторую холдинговую компанию, объединяющую метрополитен, пригородные железнодорожные перевозки и легкорельсовый транспорт. С точки зрения оптимизации процедуры реорганизации целесообразно присоединение ГУП «Пассажиравтотранс» к СПб ГУП «Горэлектротранс», поскольку у последнего на балансе больше объектов инфраструктуры (тяговых подстанций, путевого хозяйства, депо и так далее).

Для сохранения структуры управления, объединенное предприятие остается в ведении Комитета по транспорту, КГУ «Организатор перевозок» ликвидируется за ненужностью функции организации перевозок межотраслевой организацией. Вместо него создаются два учреждения: одно, отвечающее за эмиссию проездных билетов и расчеты за выполненную транспортную работу — КГУ «Эмиссионно-расчетный центр пассажирского транспорта», другое по контролю за перевозками и пассажиропотоками — КГУ «Служба мониторинга на транспорте».

Литература:

1.                 Российская газета [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.rg.ru/2012/07/03/zaycev-site-anons.html

---