Библиографическое описание:

Шуаипов А. А. Следственный комитет Российской Федерации: история становления и современный правовой статус // Молодой ученый. — 2014. — №4. — С. 900-903.

Реформы Петра I стали ярким историческим примером реализации коренных преобразований в политическом и общественном устройстве России. В процессе осуществления судебной реформы, одной из целей которой определялось необходимость усовершенствования ведения уголовного процесса путем разделения его на стадии (предварительного расследования и судебного разбирательства) была воплощена в жизнь идея создания особого следственного органа, организационно и функционально самостоятельного по отношению к другим государственным ведомствам.

Первыми следственными органами России стали учрежденные в 1713 г. так называемые «майорские» следственные канцелярии. Уже через несколько лет, Наказом «майорским» следственным канцеляриям от 9 декабря 1717 г. был определен их особый подчинительный статус. Согласно документу, эти специализированные органы вводились в прямое подчинение царю.

Переданными в рассмотрение «майорских» канцелярий стали дела об особо опасных деяниях, направленных против основ государственности. К таковым, в первую очередь, относились коррупционные преступления, совершённые должностными лицами: взяточничество, присвоение государственного имущества, служебные подлоги и мошенничество.

Согласно данным, приводимым исследователями начала XVIII в. пристальное внимание следственных канцелярий привлекла служебная деятельность почти половины российских сенаторов (11 из 23 человек). Характер подчинения следственных органов и их абсолютная независимость от высших органов государственной власти предопределили отмечаемую современниками описываемых событий беспристрастность и объективность следственных канцелярий в рамках расследования дел о противоправных деяниях чиновников.

Осуществление давления на ход расследования или вмешательство в работу «майорских» канцелярий было не во власти даже российского Сената. Примечателен в этом отношении протокол заседания Сената от 17 октября 1722 г., рассмотревшего обращение Святейшего Синода с жалобой на действия одного из представителей следственной канцелярии И. И. Дмитриева-Мамонова. Протокольная запись, отражающая итоги рассмотрения жалобы, гласила: «Ответствовать, что понеже оныя канцелярии Сенату не подчинены, того ради им, Правительствующему Сенату, о том и рассуждения никакого определить не надлежит».

В целом можно констатировать, что в период петровских реформ была окончательно сформирована и воплощена на практике концепция деятельности вневедомственного предварительного следствия. Согласно названной концепции, созданный следственный аппарат представлял собой правоохранительный орган, к подследственности которого относились только наиболее опасные преступления против общегосударственных интересов. В этой связи аппарат наделялся широкими полномочиями, максимальной самостоятельностью (при непосредственном подчинении главе государства) и абсолютной организационной независимостью от других высших органов власти.

Однако уже после смерти Петра I деятельность независимых «майорских» канцелярий была прекращена, а концепция вневедомственных следственных органов осталась лишь в качестве теоретического обоснования некоторых петровских преобразований.

С упразднением следственных канцелярий принципиально изменилось понимание функции предварительного следствия. Теперь оно рассматривалось лишь как процессуальная форма досудебного разбирательства в отношении всех уголовных дел без учета степени и характера их общественной опасности. Отмечаемое в целом снижение статуса предварительного следствия обусловило отношение государственной власти к следственным органам как к не требующим особой гарантии своей объективной деятельности — организационной независимости. В период с 1723 г. по 1860 г. функция расследования всех преступлений была передана ряду неспециализированных и административных органов: Главной полицмейстерской канцелярии, Сыскному приказу, нижним земским судам, а позже (с 1782 г.) и управам благочиния. Время наделения этих органов следственными полномочиями по праву можно считать начальным этапом в истории развития административной модели организации следственного аппарата в России.

29 августа 1808 г. императором Александром I был подписан Указ об учреждении в г. Санкт-Петербурге новой должности следственных приставов, состоящих в штате городской полиции единой системы Министерства внутренних дел[1]. В это же время для многих стала очевидна необходимость изменения организационных основ следственной деятельности для повышения результативности расследования уголовных дел. Оптимальным решением стало разделение форм предварительного расследования по характеру и тяжести противоправного деяния: в одну группу были отнесены сокращенные по времени и процедурно упрощенные расследования, в другую — более продолжительные по времени и процедурно сложные.

Официально отмеченная выше дифференциация была закреплена в некоторых положениях ч. 2 Т. 15 Свода уголовных законов, изданных в 1832 г. Положения определяли две формы досудебного следствия: в качестве упрощенного и сокращенного варианта выступало предварительное следствие (прообраз современного дознания), а в качестве продолжительной и сложной процессуальной формы вводилось следствие формальное (прототип существующего ныне предварительного следствия).

Вместе с тем, результаты первых лет действия административной модели следственного аппарата обнаружили ее существенные недостатки. Непосредственное подчинение следственной службы Министерству внутренних дел вызвала незаинтересованность ведомства в расследовании и уголовном преследовании ряда должностных лиц высших органов власти страны, и, как следствие, повлекла рост количества преступлений коррупционной направленности. Существующая модель организации работы следственного аппарата лишала его возможности эффективно противостоять преступлениям, совершаемым против основ государственности.

Очевидность функциональной однонаправленности в работе следственных органов подтолкнула власть к поиску новых форм организации предварительного следствия. В ходе судебной реформы 1860-х гг. существующая модель организации следственной деятельности подверглась существенным изменениям. Так следственные органы были выведены из полицейской структуры и переданы в структуру судов; в 44 губерниях страны начали свою работу 993 судебных следователя.

Реформы 1860–1870-х гг. заложили начало особой — судебной модели организации российского следственного аппарата (позже — аппарата военных следователей, которые в соответствии с нормами Военно-судебного устава 1867 г. осуществляли свою деятельность при военно-окружных судах).

История существования института судебных следователей в рамках указанной модели была сравнительно недолгой. Через несколько десятилетий, в период крупных революционных преобразований, происходивших в России, 24 ноября 1917 г. был принят декрет № 1 «О суде»[2], упразднивший все «судебные установления», институты прокурорского надзора, присяжной и частной адвокатуры, а также судебных следователей.

Важно отметить, что в период становления новой власти юстиция играла важную роль, являясь инструментом укрепления позиций советского правительства. Новая идеология возлагала на органы следствия большие надежды, в связи с чем, следственные подразделения создавались во всех правоохранительных и судебных органах.

Деятельность революционных властей по развитию системы следствия в стране началась уже в 1918 г. В августе этого года при каждой региональной ЧК (губернской или уездной) и при соответствующем органе в центре и на местах формировались следственные подотделы, а 22 ноября 1918 г. в составе ВЧК был образован единый следственный отдел.

Следующими шагами властей по укреплению позиций следственных органов в стране становится учреждение следственной части при Президиуме ВЧК (11 августа 1921 г.) и принятие Положения о судоустройстве РСФСР (11 ноября 1922 г.).

Одна из глав названного положения (Гл. V) была посвящена вопросам организации работы «народных следователей». Так, ст. 32 и ст. 33 определялись категории следователей: народные — осуществляющие свою деятельность на соответствующих следственных участках; старшие — состоящие при губернских судах; следователи по важнейшим делам — работающие при Верховном Суде РСФСР, отделе прокуратуры и Народного Комиссариата Юстиции.

Со временем перечень следственных должностей был несколько расширен. Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР[3] вводились должности следователей военных и военно-транспортных трибуналов.

Укрепление позиций органов следствия советского государства в рамках судебной модели организации их деятельности продолжалось вплоть до 1923 г. — времени начала четырехлетней административной реформы. В этот период (1923–1927 гг.), когда все силы правительства были направлены на административную централизацию управления государством, на смену судебной модели пришла административная.

Первым заметным этапом смены моделей стал «московский эксперимент» 1927 г., в ходе которого все судебные следователи Московской губернии были переведены в подчинение органам прокуратуры. Удовлетворившие власть итоги эксперимента позволили Коллегии Народного Комиссариата Юстиции 12 апреля 1928 г. принять постановление о передаче следственного аппарата «в полное распоряжение прокуратуры РСФСР»[4], а несколько позже (постановлением ЦИК и СНК СССР от 30 января 1929 г.) военные следователи таким же образом перешли под управление органов военной прокуратуры.

Таким образом, к концу 30-х гг. ХХ в. история функционирования института судебного следствия завершилась. В государстве укрепилась административная модель организации деятельности предварительного следствия.

В рамках указанной модели естественным образом решался вопрос о подчинении следственных органов. 20 июня 1936 г. ЦИК И СНК СССР приняли постановление об отделении от Народных Комиссариатов Юстиции союзных и автономных республик всех органов прокуратуры и следствия и перехода их в прямое подчинение Прокурору СССР. Определяя структуру Прокуратуры СССР, СНК в ноябре 1936 г. учел существующую практику подчинения следствия и учредил следственный отдел Прокуратуры Советского Союза.

В 1938–1939 гг. наблюдается увеличение числа следственных подразделений за счет их учреждения в органах госбезопасности и милиции, находящихся в рассматриваемый период в ведомственной структуре НКВД СССР.

О ведущей роли следственных органов в системе советской юстиции свидетельствует и тот факт, что в главном управлении контрразведки «Смерш» Народного Комиссариата Обороны был учрежден следственный аппарат.

В последующее десятилетие, вплоть до начала реформаторских преобразований 1956–1964 гг. в истории развития следственного ведомства наблюдается лишь периодическое перераспределение функции предварительного следствия между органами внутренних дел и прокуратурой. При этом необходимо отметить, что указанные процессы являлись не элементами государственно-правовых преобразований, а прямым отражением степени влияния руководства ведомства на политическую элиту советского государства.

Ярким примером межведомственного противостояния в стране может служить произошедшее, в какой-то степени, и под влиянием Генеральной прокуратуры упразднение Министерства внутренних дел. Пришедшее на смену МВД Министерство охраны общественного порядка в своей структуре следственного подразделения не имело.

В начале 1960-х гг. уголовно-процессуальными кодексами союзных республик закреплялись исключительные следственные функции органов государственной безопасности и прокуратуры, только сотрудники которых могли именоваться «следователями».

Сосредоточение следственных функций в органах прокуратуры привел к росту объема рассматриваемых сотрудниками ведомства дел. Данные статистики свидетельствуют, что в 1960 г. следователями прокуратуры РСФСР было передано в производство 184 405 уголовных дел, в 1961 г. эти показатели увеличились до 244 280 дел, а в 1962 г. цифра достигла уже 256 123 оконченных производством дел.

Ведомственная подчиненность следственных органов коренным образом изменилась к середине 1960-х гг. В это время значительно усилилось влияние на политическое руководство страны Министерства охраны общественного порядка РСФСР и ослабились позиции Генеральной прокуратуры в борьбе за политическое первенство. Демонстрацией смены фаворита стало принятие 6 апреля 1963 г. Указа Президиума верховного Совета СССР о создании в Министерстве охраны общественного порядка следственного подразделения. При этом штатная численность создаваемого подразделения формировалась за счет числа следователей прокуратуры.

С 1966 г. по 1982 г. должность министра охраны общественного порядка (с 1968 г. — министерство было преобразовано и переименовано в Министерство внутренних дел) занимал Н. А. Щелоков. Период его руководства министерством ознаменовался не только повышением статуса МВД в «кремлевской иерархии» власти, но и заметной тенденцией расширения круга дел, рассматриваемых следователями органов внутренних дел при параллельном сокращении круга дел, расследуемых прокуратурой. Так, в 1964 г. следователями, находящимися в подчинении органов внутренних дел было окончено производством 256 815 дел, через десять лет — в 1974 г., этот показатель достиг почти полумиллионного уровня (457 173 дела), а в 1989 г. он подошел к миллионной отметке (976 123 завершённых производством дела). К началу 1990-х гг. в процентном соотношении распределение рассматриваемых дел между следователями органов внутренних дел и прокуратуры представлено 90,9 % против 9,1 % в пользу следователей органов внутренних дел.

В рассматриваемый период все очевиднее становилась обозначенная еще во время «оттепели» необходимость поиска качественно иной модели организации деятельности следственных органов. Впервые за многие годы сначала ученые, а затем и представители руководства страны обратили пристальное внимание на петровскую модель предварительного следствия.

Результатом переосмысления существующего исторического опыта XVIII в. стало прозвучавшее в апреле 1990 г. на I съезде народных депутатов СССР поручение Комитету Верховного совета СССР по законодательству и Совету Министров СССР подготовить предложения о создании так называемого «союзного Следственного комитета».

Итогом двухлетней работы слал внесенный на рассмотрение в 1993 г. проект закона «О Следственном Комитете Российской Федерации». Предложенный Верховному Совету России документ был одобрен в первом чтении, однако произошедшие перемены в политической жизни страны не позволили принять этот закон.

Лишь спустя 14 лет в 2007 г. постоянные попытки внесения законопроектов о реформировании органов следствия достигли своих результатов. В условиях относительно стабильной политической ситуации в стране 5 июня 2007 г. были приняты федеральные законы: № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и «О прокуратуре Российской Федерации», а 6 июня 2007 г. — № 90-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации». Нормами указанных законов из компетенции прокурора исключались полномочия по осуществлению процессуального руководства следствием, а следственный аппарат органов прокуратуры наделялся самостоятельностью отдельного ведомства в будущем.

Пока же образованный Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации был частью системы органов прокуратуры, Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации являлся одновременно и Первым заместителем Генерального прокурора Российской Федерации, а сотрудники Следственного комитета — работниками прокуратуры.

В период становления Следственного комитета Российской Федерации первыми федеральными законами закреплялись и элементы независимости следственных органов страны. Положениями ст. 20.1 ч.3 Федерального закона «О прокуратуре» устанавливалась особая процедура назначения и освобождения от должности сотрудников Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Согласно нормам законодательства Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации назначался на должность и освобождался от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации; Первый заместитель и заместители Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации назначались на должность и освобождались от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации; остальные работники назначались на должность и освобождались от должности Председателем Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

Иными словами, при существующем еще правовом объединении Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации с органами прокуратуры глава Следственного комитета не находился в подчинении Генерального прокурора. Кроме того, в компетенции руководителя Следственного комитета находились вопросы кадровой политики, структурной организации всего ведомства, а так же наделения сотрудников следственного органа полномочиями. Названный круг полномочий Председателя Следственного комитета означает функциональную независимость и отсутствие административного подчинения и подотчетности руководителю ведомства, что является прямой гарантией объективности и беспристрастности в расследовании дел.

Указанные выше признаки являются основными для особой модели организации деятельности следственных органов — вневедомственной.

Вступление в силу 15 января 2011 г. Федерального закона № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»[5] окончательно восстановило и юридически закрепило все элементы петровской вневедомственной модели следствия. По мнению авторов законопроекта, ставшего основой действующего в настоящее время названного закона, «функционирование Следственного комитета вне системы прокуратуры Российской Федерации создаст необходимые условия для эффективной реализации полномочий прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, усиления взаимодействия следственных органов с органами прокуратуры, позволит повысить объективность следствия, тем самым обеспечивая законность в сфере уголовного судопроизводства и неукоснительное соблюдение конституционных прав граждан».

Одновременно со вступлением этого закона в силу, 14 января 2011 г. Указом Президента Российской Федерации № 38 «Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации» был утвержден ряд нормативных документов, регламентирующих деятельность создаваемого следственного ведомства: Положение о Следственном комитете Российской Федерации; перечень соответствия специальных званий сотрудников Следственного комитета Российской Федерации классным чинам прокурорских работников органов прокуратуры Российской Федерации и воинским званиям; перечень должностей в Следственном комитете Российской Федерации, по которым предусмотрено присвоение высших специальных званий; перечень соответствия должностей в Следственном комитете Российской Федерации, в том числе в военных следственных органах Следственного комитета Российской Федерации, по которым предусмотрено присвоение специальных или воинских званий, должностям, которые были предусмотрены в Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации, в том числе в военных следственных органах Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

Нормами Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» устанавливается, что руководство деятельностью учрежденного следственного органа осуществляется Президентом Российской Федерации. Им же, в соответствии с положениями ст. 13 закона назначается на должность и освобождается от нее Председатель Следственного комитета. Примечательно, что указанная процедура не сопровождается одобрением органа законодательной власти, как это было ранее.

Должность председателя Следственного комитета является подчиненной и подотчетной Президенту Российской Федерации. Ежегодно главе государства руководитель следственного ведомства обязан представлять подробный доклад о ходе и итогах реализации государственной политики в обозначенной сфере деятельности, результатах следственной работы и предпринимаемым мерам по повышению ее результативности.

Преобразования, которым подверглось следственное ведомство в последнее десятилетие, создали максимально благоприятные условия для эффективной борьбы с коррупцией во властных структурах страны. В настоящее время Следственный комитет Российской Федерации не является структурным элементом какого-либо государственного органа, ни принадлежит ни одной из ветвей власти. Относительная «молодость» следственного ведомства не мешает ему строить свою деятельность на принципах уважения исторического опыта российского следствия, заложенного в петровскую эпоху и развивающегося в настоящее время.



[1] В период с 1810  по 1819 гг.  -  Министерства полиции.

[2] Декрет «О суде». 24 ноября 1917 г. // Декреты   Советской   власти.   – Т.I. – М., 1957. –  С. 124-126.

[3] П. 5 ст. 23. В редакции 1923 г.

[4] Положение получило закрепление в принятом 3 сентября 1928 г. постановлении ВЦИК и СНК РСФСР «Об изменении «Положения о судоустройстве РСФСР»».

[5] Принят 28 декабря 2010 г.

Обсуждение

Социальные комментарии Cackle