Библиографическое описание:

Катигаров П. А. Необходимость выделения конституционно-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности // Молодой ученый. — 2013. — №6. — С. 558-564.

Как важнейший социальный регулятор институт ответственности ориентирует участников общественных отношений на добросовестное, легитимное, социально полезное поведение, формализуя последнее в виде обязанностей и предусматривая за их невыполнение применение воздействия негативного характера (санкций). Данный социальный институт универсален в том смысле, что используется всеми известными в истории системами регулирования — обычной, нравственной, религиозной, политической и правовой. Именно поэтому развитие института ответственности в направлении его эффективности адекватности вызовам времени — серьезная проблема, не теряющая своей актуальности.

Юридическая (правовая) ответственность как вид социальной ответственности должна обладать всеми ее родовыми параметрами: именно общественными потребностями определяются ее цели, функции, субъекты, основания, меры и др. Из этого исходит современная теория юридической ответственности. Однако она недостаточно четко обосновывает систему критериев выделения видов юридической ответственности. Особенно очевидным это оказалось, когда наряду с традиционными видами ответственности: уголовно-правовой, гражданско-правовой, административно-правовой и дисциплинарной — в научных исследованиях, появившихся в последние два десятилетия, стали выделять и обосновывать финансово-правовую (налоговую), конституционную, процессуальную и другие виды ответственности [2, с.8]. Причины такой ситуации понятны: бурное развитие законодательства в ходе проводимых социально-экономических и политико-правовых преобразований и попытки обеспечить это законодательство гарантиями реализации привели к модернизации института юридической ответственности, который в его традиционном советском варианте уже не обеспечивал потребности развивающегося общества. Однако новое законодательство не в полной мере прояснило, а напротив, даже усложнило задачу выявления и отграничения видов юридической ответственности, повысив ее актуальность для современной науки.

Современные исследователи предлагают выделять публично-правовую и частноправовую ответственность в соответствии с самыми крупными компонентами структуры права — частным и публичным. Ответственность в публичном праве дифференцируется на конституционную, дисциплинарную, административную, уголовную, условно отличающиеся сферой действия, степенью и характером общественной опасности публично-правового деликта (нарушения), специфическими правовыми последствиями. При этом отмечается, что возможны и иные классификации юридической ответственности. Например, в зависимости от порядка применения различают ответственность, налагаемую в судебном, административном, судебно-административном порядках [2, c.5]. Вместе с тем очевидно, что простая привязка вида ответственности к конкретной отрасли права вопроса в целом не решает: например, дисциплинарная ответственность применяется главным образом в рамках трудового права, но и в отношениях, регулируемых воинским уставом, уголовно-исполнительным законодательством, не включаемых в предмет трудового права. Нормы же отрасли конституционного права охраняются с помощью уголовной, административной, дисциплинарной и иных видов ответственности. До сих пор идет дискуссия об отраслевой принадлежности санкций в отношении судей [3, c.4].

Можно отметить со всей определенностью, что все большее количество российских теоретиков права и конституционалистов готовы признать, что в российской правовой системе динамично формируется институт конституционно-правовой (конституционной) ответственности, элементы которого появились еще в советский период.

Целый ряд источников современного российского конституционного права не только обязывают субъектов конституционно-правовых отношений выполнять соответствующие предписания, но и устанавливают для них различные виды отрицательных последствий (прекращение деятельности общественного объединения, расформирование избирательной комиссии, досрочное прекращение полномочий государственного органа, лишение статуса и др.), определяют инстанции и процедуру реализации таких последствий. Это означает, что в рамках конституционного права появился самостоятельный вид государственно-правового принуждения, характеризующийся наличием собственной нормативной базы (хотя и не обобщенной или кодифицированной), перечнем субъектов, оснований и инстанций их применения.

Теория права всегда исходила из постулата о том, что норма права должна быть защищена механизмом ответственности, в который включаются и отрицательные последствия за ее неисполнение или нарушение. Институт ответственности в рамках отрасли отечественного конституционного права только формируется. Трудности возникают как на уровне научной интерпретации имеющихся законодательных конструкций, так и при реализации соответствующих норм. Они вызваны неразвитостью новых экономических отношений, устойчивостью «правового нигилизма» и устаревших стереотипов в сознании и поведении людей. И тем не менее основа для научного обоснования нового правового института в отечественной правовой системе есть. Попытаемся определить его основные параметры.

Начнем с социальных истоков. Целью юридической ответственности является обеспечение правопорядка как условия стабильности и безопасности социальной системы. В конституционно-правовой сфере эта цель может быть конкретизирована как обеспечение конституционного порядка через верховенство, высшую юридическую силу конституции, прямое действие ее норм, реализацию и защиту прав и свобод человека и гражданина. Для достижения этой цели в механизм ответственности включается определенная схема поведения социальных субъектов: социально одобряемое и добросовестное поведение членов сообщества и порицающая реакция этого сообщества в отношении тех, кто допускает социально неодобряемое поведение, в виде негативных последствий. Приобретая юридическую форму, социальная ответственность предстает перед нами как сложное правовое отношение, предполагающее правомерное поведение субъектов этих отношений либо наступление для них предусмотренных правовыми нормами негативных последствий как результат неправомерного поведения.

Исходя из этого структуру конституционно-правовой ответственности образует правомерное поведение субъектов конституционно-правовых отношений. Социальные истоки такой структуры кроются в том, что любая социальная общность стремится защитить себя от внешних и внутренних угроз, создавая себе условия стабильности и безопасности. Механизм конституционно-правового регулирования строится исходя из очерченной выше логики социальных связей: конституционные нормы формируют конституционно-правовые статусы тех или иных субъектов — гражданина, беженца, общественного или религиозного объединения, государственного органа, должностного лица и т. д. Ответственность в конституционном праве напрямую связывает субъекта с его конституционным статусом: нарушение с его стороны конституционных норм влечет прекращение (аннулирование) такого статуса, и наоборот, добросовестное законопослушное поведение должно рассматриваться как основа для расширения и повышения этого статуса, поощрительных мер.

Правомерное поведение субъектов конституционно-правовых отношений, т. е. позитивная конституционно-правовая ответственность, казалось бы, не требует более глубокого изучения и научного осмысления. Однако практика функционирования властного механизма свидетельствует о том, что позитивное в правовом отношении поведение, формально заслуживающее высокой оценки, может вызывать негативную реакцию определенной части государственно-властного механизма.

В особом внимании нуждается и морально-этический аспект «должного» поведения, который, как правило, вообще не берется в расчет при анализе позитивной ответственности, но зачастую выступает определяющим в механизме ретроспективной (негативной) ответственности, например, судей и прокурорских работников [5, c.16].

На наш взгляд, с позитивной конституционно-правовой ответственностью непосредственно связано поощрительно-наградное право. Данный правовой институт включает правоотношения, возникающие как по поводу присвоения почетных званий и чинов, так и награждения государственными наградами. Очевидной становится и потребность в законодательном закреплении целей, функций, принципов наградного права, а также оснований (критериев) возникновения различных видов наградных отношений, как и их прекращения [3, c.8,10]

Институт публично-правовой ответственности отражает характер отношения социальных, прежде всего властных, субъектов к своим правовым обязанностям. Таким образом, данный институт напрямую связан с оценкой поведения субъектов на основе критерия правомерности. Отражающая такое поведение позитивная ответственность включается в правовое регулирование как его необходимый атрибут и обеспечивает общее позитивное последствие, являющееся целью правового регулирования, — конституционный порядок.

Исходя из сказанного новый вид ответственности, возникший в рамках конституционно-правового регулирования, можно в первом приближении определить следующим образом: конституционно-правовая ответственность — это возникающее в результате конституционно-правового регулирования сложное правовое отношение, предполагающее должное поведение субъектов этих отношений либо наступление для них предусмотренных конституционно-правовыми нормами негативных последствий как результат недолжного (неправомерного) поведения (негативная ответственность).

Для определения границ института конституционной ответственности и ее особенностей исследователю важно выбрать исходную позицию своего анализа: обычно это выявление социальной потребности, которую реализует этот институт, теоретические разработки данной проблемы и практика ее проявления в реальной жизни. В правовой сфере, следовательно, мы должны отталкиваться от научного понимания института юридической ответственности и реальной картины его функционирования.

Вырабатывая собственные представления об этом институте, прежде всего установим, каковы признаки и элементы, присущие любому виду юридической ответственности, и конституционно-правовой в частности.

Важнейший признак ретроспективной юридической ответственности, который признают за таковой все правоведы, — негативные последствия, наступающие для субъекта правовых отношений в результате государственного принуждения. При этом такие последствия фиксируются в законе: в силу важности института подзаконные акты обычно ответственность не вводят. Сама фиксация мер негативной ответственности предупреждает или предостерегает от нежелательного для общества и чреватого для субъекта поведения. Применение этих мер лишает данный субъект конституционно-правового статуса.

Субъектом конституционно-правовой ответственности выступает только субъект конституционно-правового отношения, имеющего властно-правовое содержание. Поэтому это либо властный субъект (государство, государственное либо иное публично-территориальное образование, орган публичной власти, должностное лицо), либо физическое или юридическое лицо, наделенное определенным конституционно-правовым статусом, вступившее в непосредственные отношения с государством и реализующее при этом свои конституционные, прежде всего политические, права.

Следующий элемент — субъект (или инстанция) наложения ответственности, наделенный правом оценивать поведение как должное или недолжное, инициировать данный процесс и (или) определять (индивидуализировать) меру ответственности. В рамках рассматриваемого института такими инстанциями выступают и те, которые вправе инициировать наградное производство, выдвижение на государственные и муниципальные должности, т. е. применение позитивной ответственности, а также инициировать и применять меры негативной ответственности.

Еще один необходимый элемент, включаемый в структуру этого института, — основание применения ответственности [6, c.59] в качестве которого следует рассматривать, во-первых, факт наделения субъекта правового отношения конституционным статусом (исходное основание) и, во-вторых, деятельность (поведение) субъекта ответственности, характеризующуюся признаками, определенными законом, — производное основание. Выделение в качестве исходного основания факта наделения субъекта ответственности правами и обязанностями необходимо прежде всего потому, что именно этот факт указывает на существование отношений позитивной ответственности даже при отсутствии каких-либо поощрительных санкций, негативная ответственность потенциально предусматривается для субъекта только с момента его вступления в конституционный статус.

Ретроспективная конституционно-правовая ответственность связывается с претерпеванием негативных последствий. Именно она обладает охранно-восстановительным и карательным потенциалом, связана с государственным принуждением и поэтому более всего нуждается в четком и подробном законодательном регулировании. Действующее конституционное законодательство дает нам весьма разнообразный перечень таких последствий.

Итак, обязательные атрибуты любой социальной ответственности в негативном смысле: а) поведение, наносящее вред или ущерб конкретной социальности, б) принудительный характер воздействия на субъектов такого поведения или их представителей, а также в) наступление для них последствий отрицательного характера, имеющих превентивное, восстановительное или карательное воздействие. Не исключение и юридическая ответственность, в том числе и конституционно-правовая. При этом данные признаки порождают ответственность, только если наличествуют в совокупности. Отсутствие любого из них исключает применение данного института, однако не исключает социального, в том числе юридического, их самостоятельного значения либо в составе других институтов, например других видов государственно-правового принуждения [7, c.126–134].

При этом применительно к любому виду негативной юридической ответственности ее основанием не может выступать социально полезное либо не наносящее вреда или ущерба поведение. Кроме того, юридический характер ответственности предопределяет необходимость законодательного (формализованного) установления критериев оценки социально значимого поведения как общественно вредного и опасного, как и критериев определения ущерба, нанесенного оцениваемыми действиями.

Исходя из этого не должно быть основанием негативной юридической, в том числе конституционно-правовой, ответственности действие или бездействие, не обозначенное в законе как правонарушение. Сама же ответственность не должна налагаться при отсутствии поведения, подпадающего под признаки правонарушения, например, по недоверию или в случае ненадлежащего исполнения своих обязанностей. В противном случае данная мера не достигает своей главной задачи — справедливого возмездия за правонарушение.

Следовательно, не может рассматриваться как форма конституционной ответственности отказ в приеме в гражданство, поскольку отрицательное решение в отношении конкретного лица может быть принято и при отсутствии его неправомерного поведения.

В этом смысле меры конституционно-правовой ответственности очень важно отличать от иных мер государственного воздействия. Например, ограничение конституционных прав (свободы) личности может осуществляться в различных формах самой Конституцией РФ (например, ч. 3 ст. 32). Установление перечня составов административных правонарушений в соответствующем кодексе, как и перечня составов преступлений в Уголовном кодексе РФ, есть не что иное, как установление мер предупреждения и границ свободы личности (т. е. ограничение конституционных прав, например личной свободы и неприкосновенности, права на информацию, передвижение и др.). Частью механизма юридической ответственности эти нормы становятся лишь в сочетании с соответствующими санкциями, процедурой и принципами, а также целями данного института, его функциями. В соответствии с этим и институт конституционно-правовой ответственности должен рассматриваться в единстве этих составляющих.

Социальная значимость любой юридической ответственности «расшифровывается» в ее функциях. Функции же обеспечиваются посредством реализации главных внутренних и внешних связей — принципов. Если нормы не реализуют той или иной функции, которую выполняет формируемый ими институт, либо не достигается цель, ради которой он создан, значит, нормы ущербны или свойственны другому институту. В этой связи, очерчивая параметры именно конституционно-правовой ответственности, следует определиться в понимании ее целей, задач, функций и принципов.

Социальная задача, социальная сущность данного института определяются как негативная реакция общества посредством действий государства на совершение правонарушения, правовое осуждение (порицание) обществом нарушителя. При этом выделяются следующие функции ретроспективной ответственности: профилактически-устрашающая, карательно-штрафная и восстановительно-компенсаторная [2, c. 108]. Эти функции можно свести к одной общей — охрана и защита правопорядка, конституционного правопорядка. Институт ответственности выполняет эту функцию посредством потенциального и реального государственно-правового принуждения. Первое осуществляется за счет устрашительно-предупреждающего воздействия на субъектов правовых отношений. Второй вид принуждения направлен на наказание (кару, возмездие) и восстановление нарушенной ситуации и компенсацию, моральную либо материальную.

Что касается именно конституционно-правовой ответственности, то ее сущность состоит в том, что этот правовой институт обеспечивает конституционный порядок правовыми методами: обвязыванием субъектов соответствующих отношений соблюдать принципы верховенства и высшей юридической силы конституции с помощью государственно-правового принуждения в случаях совершения конституционно-правовых проступков (неконституционное поведение). Позитивная конституционно-правовая ответственность стимулирует конституционное поведение, а негативная — помимо этого, пресекает и карает нарушителя, способствует восстановлению конституционного правопорядка.

Функции и цели конституционной ответственности не отличны от общих, характерных для юридической ответственности вообще. К задачам института конституционно-правовой ответственности можно отнести: а) выявление и законодательное закрепление форм неправомерного поведения в конституционной сфере; б) законодательное закрепление перечня (видов) санкций за то или иное неправомерное поведение; в) учреждение и создание инстанций и процедур применения соответствующих мер ответственности; г) реализацию принципов юридической ответственности, характерных для правовой государственности.

Принципы юридической ответственности раскрывают сущностные внутренние связи, на которых строится и развивается данный институт, и позволяют ему сохранять свою качественную определенность. Среди них конституционная законность, определенность и обоснованность основания ответственности, неотвратимость ее наступления, равные основания юридической ответственности, персонификация и индивидуализация, недопустимость двойного наказания за одно и то же нарушение, оптимальность процессуально-процедурной формы, эффективность реализации.

Исходя из теоретических посылок, разработанных общей теорией юридической ответственности, под конституционной ответственностью мы можем понимать правовой механизм, реализующий названные выше функции и задачи в определенных целях на основе указанных принципов. Тем не менее многочисленные современные исследования этого института не учитывают данного обстоятельства и рассматривают в рамках конституционно-правовой ответственности меры, которые этим критериям не соответствуют.

Не реализуется при этом и принцип неотвратимости применения (наступления последствий) ответственности. Во всех подобных случаях применение мер основано на дискреционных полномочиях соответствующих инстанций, а не их обязанностях в целях обеспечения законности применять такие меры.

Не менее важным остается вопрос о границах института конституционно-правовой ответственности в избирательных отношениях. Здесь он еще более запутан. Известно, что избирательные права граждан защищаются уголовно-правовыми, административно-правовыми и собственно конституционно-правовыми средствами. Не все эти средства есть ответственность. Если подвергнуть анализу конституционно-правовые институты защиты избирательно-правовых норм, то среди них кроме мер юридической ответственности обнаруживаются меры предупреждения, пресечения, процессуального обеспечения, защитные и восстановительные меры. Однако зачастую в учебной литературе и в ходе научного анализа эти меры смешиваются.

На наш взгляд, вряд ли конструктивно для развития демократического современного государства смешивать институт конституционно-правовой ответственности с государственным контролем за законностью (правомерностью) правовых актов, принимаемых органами публичной власти [1, c.291]. А вот установить между этими институтами необходимые четкие правовые связи просто необходимо. Данная задача уже реализуется, например, за счет механизмов, предусмотренных законодательством об организации власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Правовые возможности привлечения к конституционной ответственности в виде досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица такого субъекта, органа местного самоуправления за непринятие мер по отмене принятого им незаконного акта и минимизации последствий его действия — наглядные примеры таких механизмов.

Виды конституционной ответственности выделяются как по характеру субъектов конституционно-правовых отношений (ответственность государственных органов и должностных лиц, ответственность физических лиц, общественных ассоциаций, субъектов федерации), так и по подвиду общественных отношений, регулируемых конституционным правом (избирательно-правовая, федеративная, муниципально-правовая ответственность и др.). Для обозначения круга мер принуждения, применяемых федеральными структурами в отношении структур региональных, с некоторых пор применяется термин «федеративная ответственность», хотя совершенно очевидна его условность. Не вдаваясь в своеобразие связанных с ним терминологических споров, отметим лишь, что федеративные отношения, безусловно, требуют серьезной правовой защиты.

Законотворческая деятельность российского парламента в последнее десятилетие дает богатую почву для анализа расширяющегося круга мер государственно-правового принуждения в сфере федеративных отношений, и в том числе мер конституционно-правовой ответственности. Однако и здесь еще в большей степени наблюдается смешение последней с иными правовыми институтами. Во-первых, к собственно федеративным отношениям относится взаимодействие между федеральными и региональными структурами власти в рамках или по поводу разграничения властных полномочий в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Поэтому такие меры, как досрочное прекращение полномочий законодательного органа субъекта Федерации, в случае, когда таковой в течение определенного законом срока не проводит заседания, вряд ли напрямую затрагивает федеративные отношения. То же можно отметить и по поводу выражения недоверия законодательного органа высшему должностному лицу за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Видовые же отличия в рамках института федерализма имеют отношения между федерацией в целом и государственными образованиями, ее составляющими, так как они подчинены особым принципам (равноправие субъектов федерации, разные критерии их выделения, единый государственный суверенитет, разграничение предметов ведения и полномочий и др.), целям и задачам (сохранение единого суверенного пространства при согласовании и учете общих и региональных интересов). Отечественная конституционно-правовая наука склонна к мерам федеративной конституционно-правовой ответственности относить введение режима чрезвычайного положения и режима контртеррористической операции на территории субъекта федерации.

В современной российской правовой системе необходимы разработка и введение механизмов конституционной ответственности как субъекта федерации за нарушение принципов федерализма, так и федерации в целом. Такой механизм должен приводиться в действие любой из сторон федеративных отношений, а для принятия решений о применении санкций следует создать специальный орган, выполняющий роль арбитража по федеративным спорам. Этот орган может быть учрежден как самостоятельная структура, а также в качестве подразделения Конституционного Суда РФ со специальным порядком формирования, компетенцией и задачами в рамках функции конституционного контроля.

Вопрос об особенностях конституционной ответственности в сфере местного самоуправления применительно к действующему российскому праву имеет право на существование, поскольку такой вид публичной власти наряду с государственной, а также его социальная природа обозначены в Конституции Российской Федерации. Представляется надуманным лишь выделение муниципально-правовой ответственности как особого вида. Здесь мы согласны с А. А. Кондрашевым в том, что никаких существенных особенностей юридической природы неправомерного поведения, особой процедуры ее реализации, как, впрочем, и конкретных санкций правовых норм, сторонники концепции самостоятельности такого вида ответственности привести пока не способны [6, c.329].

Согласно логике наших рассуждений к мерам конституционно-правовой ответственности не относятся такие формы публично-правового принуждения в сфере местного самоуправления, как: 1) временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы; 2) отмена правового акта, изданного органом местного самоуправления; 3) удаление в отставку главы муниципального образования в случае, если а) он по уважительной причине в течение трех и более месяцев не исполнял обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных действующими нормативными правовыми актами, а также обязанностей по обеспечению осуществления государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; б) неудовлетворительной оценки его деятельности представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета, данной два раза подряд.

Приведенные рассуждения позволяют прийти к заключению о том, что среди достаточно обширного ряда мер государственно-правового принуждения, закрепленных действующим законодательством, лишь небольшая доля может быть расценена в качестве мер конституционно-правовой ответственности. Гораздо чаще закон использует модель организационно-властных принудительных мер, осуществляемых в рамках дискреционных полномочий. Такие меры дают власти потенциал мобильности, гибкости, оперативной результативности, однако одновременно и мощное средство политической борьбы — тот административно-принудительный ресурс, с помощью которого власть получает возможность принимать решения с максимально-политическим содержанием. Эта тенденция требует серьезного анализа и социально-правовой оценки.

Развитие современного общества немыслимо без адекватных и постоянно усложняющихся связей индивида, социальных общностей и государства; такие связи должны быть взаимными, легитимными и конструктивными с точки зрения создания оптимальных условий существования самой социальности. В этой парадигме институт ответственности, прежде всего юридической, выступает неотъемлемым элементом, и его значение в условиях демократического пространства возрастает.

Устойчивость, упорядоченность, стабильность такого пространства обеспечивается конституцией, ставящей публичную власть на службу человеку с помощью права. Институт конституционной ответственности — важнейший контрольный механизм, обеспечивающий самодостаточность и юридическую завершенность такой модели устройства публичной власти, как конституционный строй. Российская правовая и политическая системы сегодня остро нуждаются в теоретическом обосновании и практическом совершенствовании этого правового института.

Литература:

1.           Авдеенкова М. П., Дмитриев Ю. А. Конституционное право Российской Федерации: курс лекций. Ч. 1. М., 2002. С. 291.

2.           Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. // М.: НОРМА, 2009. 432 с.

3.           Винокуров В. А. Конституционно-правовые основы регулирования наград государства в Российской Федерации: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 8, 10.

4.           Кислухин В. А. Виды юридической ответственности: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2002.

5.           Клеандров М. И. Ответственность судьи: этическая или дисциплинарная? // Российское правосудие. 2010. N 5(49). С. 4–30.

6.           Кондрашев А. А. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации. М., 2011. С. 329.

7.           Овсепян Ж. И. Государственно-правовое принуждение и конституционно-правовое принуждение как его отраслевая разновидность // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 1. С. 126–134.

Обсуждение

Социальные комментарии Cackle