Развитие и регулирование контрактной системы в России



В статье рассматривается связь становления государства с управлением и регулированием государственных закупок. При этом сделаны акценты на историческое становление закупочной деятельности в России, что стало основой для формирования современной контрактной системы. В ходе проведения анализа использовались статистический и исторический методы исследования.

Ключевые слова: контракт, государственные или муниципальные нужды, регулирование закупок.

Формирование системы органов финансового управления происходило в XV–XVII вв. Первое упоминание о казначеях встречается в тексте Никоновского летописного свода 1409 года. Принципиальную реорганизацию государственного аппарата провел Иван IV. Реформа Ивана IV была продиктована именно потребностями финансового управления. На высшем уровне в тот период финансовые вопросы решались Земским собором, Боярской думой коллегиальными органами, имевшими совещательный характер. Практически финансовыми вопросами занимались все приказы. Относительно специализированным учреждением можно назвать только Приказ большой казны [11].

Регулирование закупок государственными структурами были заложены в XVII в. Уже тогда, главной целью размещения государственного заказа было сокращение затрат и противодействие нецелевому использованию средств казны, путем проведения закупок на конкурсной основе [9].

Как отмечает Кикавец В. В., генезис развития государственных закупок был связан непосредственно со становлением государства и обеспечения безопасности, т. е. обеспечения нужд царского двора и войска. Вплоть до конца XVII века отсутствовала полная система закупок [6].

Указ царя Алексея Михайловича от 7 июля 1654 года «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей» стал первым документом, в котором были прописаны условия поиска исполнителя подряда, его выполнения и вознаграждения.

В 1721 году Россия получила статус империи и в это же время был разработан первый механизм проведения закупок для нужд государства.

Данный документ устанавливает этапы проведения закупок — планирование, объявление закупочной процедуры, подача заявок, подведение итогов, что также характерно для современной контрактной системы.

Публикация закупок также имела место. Результаты «главныхъ» подрядов для государственного заказа размещали там же, где и объявления о закупках. В них указывали, кто на что подрядился и по каким ценам) [7].

При Екатерине II функцию проведения торгов обеспечивала Казенная палата. К поставщикам предъявлялись требования по соблюдению контрактов независимо от обстоятельств. При допущении убытков со стороны членов Казенной палаты, возмещение обеспечивалось за их счет.

Император Александр I ввел понятие «начальная цена контракта». При его правлении было принято более 170 документов, касающихся вопросов госзакупок [5].

Во время европизации Российской Империи было принято множество Указов, приказов и регламентов, устанавливающих порядок поставок провианта для государственных нужд [5].

В 1900 году было принято «Положение о подрядах и поставках», ставшее первым в новом веке и последним в царской России. Документ регламентировал несколько способов закупки: изустные торги (по своей сути, аукцион); торги посредством запечатанных объявлений; смешанные торги [7, с. 16].

После событий 1917 г. в нашей стране формирование законодательства о государственных закупках приостановилось. Централизованная экономика Советского Союза практически отказалась от конкурентных способов закупок и применяла инструменты торгов только исключительно в целях обеспечения особо важных функций государства и закупки специальной продукции.

В СССР с формированием административно-командной системы управления экономикой все поставки исполнялись на базе плановых актов, то есть имело место публично-правовое регулирование.

Только после распада СССР начнется новый виток развития законодательства о госзакупках [7, с. 16].

Основной целью закупочной политики в первые годы советской власти являлось укрепление на завоеванных позициях, сохранение целостности и формирование новых экономических отношений.

Публичный и конкурентный характер закупок для обеспечения государственных нужд стал не востребован.

В 1919–1920 гг. был издан ряд декретов, направленных на регламентацию закупок определенных видов товаров, что позволило закрепить «существенные условия закупки», а именно установить твердые цены, сроки поставки, четкие объемы заказов.

Продразверстка, которая представляла собой систему заготовок сельскохозяйственных продуктов, заключаясь в централизованном распределении (разверстании) между отдельными территориями России обязательных норм поставки государству продовольствия оказала негативное влияние на развитие и регулирование закупок.

Как отмечает Медякова Е. М. проблему также усугубляло исторически определенное отсутствие профессионалов, способных квалифицированно оценить риски и последствия конкретных закупочных процедур.

Впервые договор контрактации, который в отличие от современной практики, считался особенным контрактом, предназначенный для регулирования отношений по государственной закупке сельскохозяйственной продукции у колхозов и совхозов (впервые на законодательном уровне договор контрактации был выделен в качестве самостоятельного в ГК РСФСР от 1964) [10].

С 1925 года применялись определенные шаблоны, или типовые формы подобных контрактов, с оговоренными условиями авансирования и другими юридически-экономическими конструкциями

Таким образом, закупочные действия периода становления советского государства не способствовали развитию закупочной деятельности и не имели развития в сфере регулирования закупок для нужд государства.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 21.09.1935 «О признании контрактационных договоров имеющими силу закона и об ответственности за нарушение этих договоров» была установлена ответственность за нарушение условий сделки по такому договору контрактации, в том числе уголовная.

В период Великой Отечественной войны развитие института закупок было приостановлено, усугубилось плановое директивное формирование оборонного заказа [8, с. 17].

После победы в войне СССР был вынужден перестраиваться на госзакупки, осуществляемые в мирное время, не требующие такого молниеносного, быстрого выполнения. Преобладающую часть государственных закупок составляли продовольственные и сельскохозяйственные закупки. Возрастание дефицита продовольствия, грозящее массовым голодом, предотвращалось за счет закупок на Западе [3].

Несмотря на принятие таких документов, как постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 февраля 1961 г. «О перестройке и улучшении организации государственных закупок сельскохозяйственных продуктов», постановление Совета Министров СССР от 4 января 1966 г. «О договорах контрактации сельскохозяйственной продукции», постановление Совмина СССР от 25.07.88 N 888 «Об утверждении положения о поставках продукции производственно-технического назначения, положения о поставках товаров народного потребления и основных условий регулирования договорных отношений при осуществлении экспортно-импортных операций» развитие системы государственных закупок не дало желаемых результатов, и закупочная политика второй половины прошлого века вплоть до 90-х годов не исполняла свои функции эффективно.

Среди законов современной России, регулирующих деятельность системы госзакупок, необходимо выделить следующие:

— Закон РФ от 28 мая 1992 г. № 2859–1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», в котором впервые было закреплено понятие и сущность государственного контракта.

— 13 декабря 1994 г. вступил в силу № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», устанавливавший два уровня государственных нужд — федеральные и нужды субъектов Российской Федерации. Закон предусматривал обязанность государственных заказчиков привлекать к торгам малый бизнес.

— Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» — первая реформа системы госзакупок. Установлено, что заказ на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд размещался путем проведения конкурса (торгов). Регламентом определен порядок размещения заказов на закупку продукции, осуществляемых государственными заказчиками и юридическими лицами за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, федеральных внебюджетных фонтов и внебюджетных фондов субъектов РФ.

— 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».

Необходимо отметить, что принятие этих документов в переходный для страны период было попыткой снижения централизма в закупках, но при этом позволило активизировать мошеннические схемы и коррупционные механизмы расходования бюджетных средств.

Вместе с тем, именно данные нормативные акты составили основу закупочной политики государства, которая стала стремительно развиваться с 2005 года по настоящее время.

Кардинальные изменения законодательства в 2005 году были обусловлены объективными причинами. Так, в 2000-е годы ощутимо выросли доходы государственного бюджета, что привело к увеличению объемов госзаказов, которые размещались федеральными и региональными органами власти [2], и, как уже было указано, стала нарастать коррупция, свидетельством которой стало увеличение доли госконтрактов, заключаемых с единственным поставщиком.

Принятие Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон94-ФЗ) было целью решить проблемы, накопившиеся в сфере госзакупок.

Его принятие фактически сформировало институт госзакупок. Так, действовавшие до 2005 года нормы не ограничивали государственных заказчиков, практически не работали санкции за неисполнение положений законодательства в сфере госзаказа. Благодаря же реализации Закона 94-ФЗ в России возникло государственное регулирование госзакупок.

Закона 94-ФЗ упорядочил и описал процедуры организации закупок, положил начало электронным процедурам, установил требования к рассмотрению и оценке заявок участников, определил порядок досудебного урегулирования конфликтных ситуаций, ввел контроль в сфере закупок [7, с. 16]. Впервые закон был направлен на информационную открытость (был создан официальный сайт для размещения информации), что позволило обеспечить доступность поставщикам со всей страны.

Несмотря на развитие института закупок благодаря Закону 94-ФЗ, закон имел ряд недостатков, которые требовали дальнейшего развития в данной области. Основными недостатками закона стали: ограниченная возможность применения «квалификационного» критерия к участникам размещения заказов; наличие универсального критерия выбора поставщика «по минимально заявленной цене», низкое качество закупаемых для государственных и муниципальных нужд товаров, работ, услуг. Однако Закон 94-ФЗ в целом существенно сократил возможности «нецелевого освоения» бюджетных и внебюджетных средств, так как значительно повысил «прозрачность» системы размещения публичных заказов [4].

Задача о совершенствовании института закупок была поставлена в Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2010–2012 годах».

Так, был издан и принят действующий на сегодняшний день федеральный закон от 05.04.2023 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Одной из основных причин разработки нового законодательства была необходимость регламентации всех этапов закупочной деятельности. Новая система включает в себя регулирование деятельности заказчика с момента планирования закупок и проведения конкурентных процедур до момента заключения и исполнения контрактов, а также выполнения последующего мониторинга и аудита.

Исходя из изложенного можно сделать вывод, что на протяжении становления государства исторически были попытки обеспечить закупку для нужд государства исходя из законодательных норм. Вместе с тем, развитие контрактной системы приходится непосредственно в настоящем, текущем времени, в условиях цифровизации, о чем свидетельствует значительное количество изменений, вносимых в Закон о контрактной системе.

Литература:

1. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». — Текст: электронный // URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (дата обращения 24.11.2023).
2. Аналитический вестник № 18(788). Аналитическое Управление Совета Федерации. «Закон о контрактной системе в сфере закупок: проблемы правоприменения и пути совершенствования», Москва 2021. URL: http://council.gov.ru/activity/analytics/analytical_bulletins/page/2/. Текст — электронный. (дата обращения: 24.11.2023).
3. Бурмистров А. А. Государственные закупки СССР в послевоенное время // Марийский юридический вестник. 2013. № 10. — Текст: электронный //URL: https://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvennye-zakupki-sssr-v-poslevoennoe-vremya (дата обращения: 24.11.2023).
4. Долгих А. С. Достоинства и недостатки Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2013. № 12–1. — Текст: электронный // URL: https://cyberleninka.ru/article/n/dostoynstva-i-nedostatki-federalnogo-zakona-ot-21-iyulya-2005-goda-94-fz (дата обращения: 24.11.2023).
5. Зуева М. Н. Регулирование закупок товаров для государственных нужд: выпускная квалификационная работа. /Зуева М. Н. — Красноярск, 2018–88 с. — Текст: электронный URL: //https://elib.sfu-kras.ru/handle/2311/74248. (дата обращения: 24.11.2023).
6. Кикавец, В. В. История правового регулирования государственных закупок в России: финансовый аспект / В. В. Кикавец. Монография. Изд-во ООО «Проспект», 2019. — Текст: электронный. URL: // https://www.google.ru/books/edition(дата обращения 24.11.2023).
7. Каракбаева А. А. История развития системы государственных закупок в России // Мировые тенденции развития науки, образования, технологий: сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции 11 июня 2021г.: Белгород: ООО Агентство перспективных научных исследований (АПНИ), 2021. С. 62–65.– Текст: непосредственный. URL: https://apni.ru/article/2535-istoriya-razvitiya-sistemi-gosudarstvennikh (дата обращения: 24.11.2023).
8. Медякова Е. М. Эволюция государственных закупок: от Российской империи до Российской Федерации// Современные технологии управления. 2022. № 1 (97). — Текст: электронный URL: https://cyberleninka.ru/article/n/evolyutsiya-gosudarstvennyh-zakupok-ot-rossiyskoy-imperii-do-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 24.11.2023).
9. Система государственных закупок: теоретический и практический аспекты: монография / Л. И. Юзвович, Н. Ю. Исакова, Ю. В. Истомина и др.; под ред. Л. И. Юзвович, Н. Ю. Исаковой. — Екатеринбург: Изд-во Урал. университета, 2019. — 233 с.– Текст: непосредственный.//URL: https://elar.urfu.ru/bitstream/10995/79305/1/978–5–7996–2850–5_2019.pdf(дата обращения 24.11.2023).
10. Скяева С. Р. Особенности правового регулирования отношений контрактации и проблемы разграничения договора поставки и договора контрактации // Вестник Майкопского государственного технологического университета. 2012. № 3. — Текст: электронный //URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-pravovogo-regulirovaniya-otnosheniy-kontraktatsii-i-problemy-razgranicheniya-dogovora-postavki-i-dogovora-kontraktatsii (дата обращения: 24.11.2023).
11. Ячевская С. В. Министерство финансов в системе государственного управления публичными финансами: автореф. дис.... канд. юрид. наук/ Ячевская С. В. — Москва, 2009. 22 с. — Текст: непосредственный. // URL: https://www.dissercat.com/content/ministerstvo-finansov-rossiiskoi-federatsii-v-sisteme-gosudarstvennogo-upravleniya-publichny. (дата обращения 24.11.2023).