Судебный контроль деятельности органов внутренних дел Украины

В статье рассматривается сущность и перспективы совершенствования контроля судов общей юрисдикции за деятельностью органов внутренних дел.
Ключевые слова: судебный контроль, органы внутренних дел, Министерство внутренних дел.

This article discusses some aspects of the control of courts of general jurisdiction over the activities of law enforcement agencies.
Keywords: judicial, police, the Ministry of Interior.

Исследование особенностей и выяснение перспектив совершенствования судебного контроля за деятельностью Министерства внутренних дел в контексте решения задач по утверждению принципов законности и верховенства права в правоприменени является чрезвычайно актуальным. Тем не менее, как свидетельствуют результаты исследования, этому вопросу в науке административного права внимания уделяется недостаточно.

Судебный контроль, как отмечает Л. П. Сушко, долгое время рассматривался только в системе курса административного права как один из способов обеспечения законности в государственном управлении. Чаще к этому вопросу стали обращаться после принятия Конституции Украины 1996 года, предпочитая исследовать особенности конституционного судебного контроля [1, с. 13].

Впрочем, и теперь некоторые исследователи отрицают наличие контрольной функции суда. Так, Б. М. Пошва мотивирует такую позицию, ссылаясь на ст. ст. 124-131 Конституции Украины, которые, по его мнению, возлагают на суд основную функцию - осуществление правосудия [2, С. 15]. Сторонники этого подхода, на наш взгляд, сужено толкуют нормы Конституции Украины, акцентируя внимание лишь на функции осуществления правосудия и не учитывают новейшие функции суда, которые определены Уголовным процессуальным кодексом Украины от 13 апреля 2012 года: санкционирование обыска [3]; предоставление разрешения на осуществление аудио-, видеоконтроля лица, ареста, осмотра и выемки корреспонденции снятия информации с транспортных телекоммуникационных сетей; снятие информации с электронных телекоммуникационных сетей [4], применение мер пресечения к задержанным (подозреваемым) лицам [5] и т.д.

При рассмотрении ходатайств и принятии решений по указанным вопросам суд выясняет наличие оснований и проверяет соответствие действующему законодательству оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий, проведение которых планируется, что, по сути, является контрольной деятельностью.

Авторы не учитывают, что судебные органы, как справедливо отмечает А.Д. Крупчан, вместе с исполнительными органами задействованы в государственном управлении, поскольку решение конкретных дел и расследование правонарушений и преступлений, и привлечение к определенным видам юридической ответственности является также функцией государственного управления в широком смысле [6, С. 25].

Отстаивая идею о контрольных полномочиях суда по отношению к органам исполнительной власти, и Министерства внутренних дел Украины в частности, мы исходим из положения ч.2 ст. 124 Основного Закона, о том, что юрисдикция судов распространяется на все правоотношения, возникающие в государстве. Наличие контрольной функции суда отстаивают также Ю.М. Грошевой, И. Е. Марочкин. Они утверждают, что контрольная функция суда состоит в обеспечении законности и обоснованности решений и действий государственных органов и должностных лиц, возможности обжалования в суде заинтересованными в деле лицами определенных процессуальных решений [7, С. 7].

Подобную научную позицию занимает также В. М. Гаращук. Он утверждает, что судебный контроль - это основанная на законе деятельность судов по проверке правомерности актов и действий органов исполнительной власти (государственного управления), их должностных лиц, восстановления нарушенных прав физических и юридических лиц (поддержание режима законности в государстве и обществе в целом), а в необходимых случаях - применение к нарушителям правовых санкций [8, C. 164]. О. Ф. Андрийко под судебным контролем понимает использование судом своих полномочий в случае установления факта, что государственный орган принял незаконное, необоснованное или несправедливое действие или принял подобное решение [9, с.373].

Выясняя сущность судебного контроля за деятельностью Министерства внутренних дел Украины мы исходим из научной позиции В. М. Гаращука, О.Ф. Андрийко, Л.П. Сушко несколько их дополнив. Мы считаем, что судебный контроль за деятельностью Министерства внутренних дел Украины - это деятельность специальных уполномоченных государственных органов - судов или отдельных судей, которая осуществляется в процессе административного и уголовного судопроизводства, направленная на проверку законности и обоснованности действий (бездействия) органов и должностных лиц Министерства, восстановления нарушенных прав физических или юридических лиц и применения в необходимых случаях мер юридического воздействия к нарушителям.

Мы разделяем научную позицию Х. П. Ярмаки, который отмечает, что содержанием судебного контроля является оценка правомерности действий органов государственного управления и Министерства внутренних дел Украины в частности, его должностных лиц, решений, которые ими принимаются, а также в выявлении нарушений законности, нарушений прав и законных интересов граждан; в установлении причин допущенных нарушений; в требованиях о привлечении должностных лиц, допустивших нарушения, к ответственности [10].

Предметом судебного контроля за деятельностью Министерства внутренних дел Украины является соблюдение законности в деятельности этого органа, его структурных подразделений и должностных лиц. Исследование предмета судебного контроля за деятельностью правоохранительных органов осуществил А. Н. Музычук, научную позицию которого мы считаем убедительной. Составляющими такого контроля автор считает: законность и обоснованность применения правоохранительными органами мер принуждения; наложении административных взысканий, принятие управленческих (о назначении на должность / увольнении с должности, выделение средств, наложения дисциплинарного взыскания и т.д.) или процессуальных решений (ходатайство следователя о проведении отдельных следственных (розыскных) или негласных следственных (розыскных) действий) [11, С. 250-251].

Анализ указанных научных трудов и действующего законодательства дает нам основание выделить следующие особенности судебного контроля за деятельностью Министерства внутренних дел Украины.

Среди таких особенностей мы выделяем: опосредованный контроль, который осуществляется Конституционным Судом Украины, а также опосредованный и непосредственный контроль судов общей юрисдикции.

Формами опосредованного контроля Конституционного Суда есть производство по делам, принятие решений и заключений о соответствии Конституции Украины законов и других правовых актов Верховной Рады Украины, Верховной Рады Автономной Республики Крым, Президента Украины, Кабинета Министров Украины, а также толкование норм Конституции и законов Украины. Нормы правовых актов, которые признаны судом неконституционными, утрачивают силу, а акты толкования норм имеют обязательный характер для всех субъектов правоотношений, в том числе и правоохранительных органов.

Примером указанного является Решение Конституционного Суда Украины от 11 октября 2011 № 10рп/2011 по решению вопросов о соответствии ст. 263 Кодекса Украины об административных правонарушениях и п. 5 ч. 1 ст. 11 Закона Украины «О милиции» Основному Закону относительно определения сроков административного задержания [12].

Опосредованный контроль судов общей юрисдикции за законностью в деятельности МВД Украины, его должностных лиц и сотрудников осуществляется при рассмотрении в судебных заседаниях административных и уголовных дел. Непосредственный судебный контроль за соблюдением прав, свобод и интересов граждан осуществляется при проведении подразделениями Министерства внутренних дел Украины оперативно-розыскной деятельности.

Еще одной особенностью судебного контроля за деятельностью МВД Украины является его внешний характер. При осуществлении этого вида контроля отсутствует организационное подчинение между субъектами контроля: судами или судьями - с одной стороны и поднадзорными субъектами: МВД Украины, его структурными, территориальными подразделениями, должностными лицами - с другой.

Существенной особенностью является также то, что судебный контроль за деятельностью МВД Украины осуществляется не систематически, не повседневно, как, например, со стороны специализированных контролирующих органов или прокурорский надзор, а разово при рассмотрении конкретных дел в судах [13, С. 234], а также при принятии решений о предоставлении разрешения на проведение оперативно-розыскных действий в соответствии с п. 18 ч.1 ст. 3 и ст. 247 Уголовно-процессуального кодекса Украины и соответствующих норм Закона Украины «Об оперативно-розыскной деятельности» от 18 февраля 1992 года.

С этой особенностью судебного контроля тесно связана другая: суд или судья не могут выступать инициаторами контрольных действий. Они осуществляют контрольные полномочия при рассмотрении в судебных заседаниях административных и уголовных дел, а также в случаях обращения к ним должностных лиц органов внутренних дел по поводу предоставления в установленном законодательством порядке разрешений на проведение оперативно-розыскных мероприятий. Даже следственный судья, уполномоченный принимать решения о проведении следственных (розыскных) или негласных следственных (розыскных) действий только по соответствующему ходатайству следователя. Поэтому мы не можем согласиться с научной позицией А. И. Присяжнюка, который утверждает, что признаком судебного контроля является осуществление контрольно-надзорных полномочий по собственной инициативе суда [14], поскольку судебный контроль имеет пассивную форму. Важной особенностью судебного контроля за деятельностью МВД Украины является то, что он осуществляется в определенном процессуальном порядке. Контрольные полномочия суда и судей, порядок осуществления и границы такого контроля, его последствия и формы определены законом.

Еще одной особенностью судебного контроля, как отмечает А.Н. Музычук, является его реализация в форме постановления (определения), которое является обязательным для исполнения [11, С. 250] всеми субъектами правоотношений.

Особенностью судебного контроля за деятельностью Министерства внутренних дел Украины является также и то, что он направлен прежде всего на оценку соблюдения законности в деятельности этого органа, его структурных, территориальных подразделений и должностных лиц.

Гарантируя свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность жилища, тайну переписки, телефонных разговоров, телеграфной и другой корреспонденции Конституция Украины предусматривает также возможность ограничения этих прав в случаях, предусмотренных законом и при условии соответствующего судебного решения.

Мы считаем, что судебный контроль в этом важном направлении деятельности подразделений милиции является наиболее профессиональным и эффективным, поскольку судья в случае отсутствия оснований для проведения негласных оперативно-розыскных действий не предоставит соответствующего разрешения для их проведения и, таким образом, предотвратит нарушения действующего законодательства, прав и свобод человека.

Рассмотрение ходатайств оперативных подразделений Министерства внутренних дел Украины о проведении оперативно-розыскных действий в отношении лиц, подозреваемых в преступной деятельности, или относительно которых возбуждены уголовные дела, осуществляется в соответствии с п. 18 ч.1 ст. 3 и ст. 247 Уголовного процессуального кодекса Украины следственными судьями судов первой инстанции, а также председателями или по их решению другими судьями Апелляционного суда Автономной Республики Крым, апелляционных судов областей, городов Киева и Севастополя.

Рассмотрение указанных вопросов судами второго звена должно способствовать тому, что решение о применении мер, связанных с ограничением личной свободы, неприкосновенности человека, вмешательством в его частную жизнь будет рассматриваться и приниматься судьей с определенным опытом работы, поскольку для занятия должности судьи апелляционного суда, согласно ч. 4 ст. 26 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» от 7 июля 2010 года, требуется стаж работы на судейской должности не менее пяти лет.

Предметом непосредственного контроля судов общей юрисдикции за деятельностью МВД Украины является выяснение наличия оснований и проверка соответствия действующему законодательству осуществляемых оперативными подразделениями милиции негласных следственных (розыскных) действий в отношении лиц, подозреваемых в совершении преступлений, и тех, в отношении которых осуществляется уголовное преследование.

Такими негласными розыскными действиями милиции согласно ст. ст. 246, 258, 267, 268, 269, 270, 272, 275 УПК Украины есть вмешательство в частное общение (аудио-, видеоконтроль лица; арест, осмотр и выемка корреспонденции снятие информации с транспортных сетей и из электронных информационных систем); обследование публично недоступных мест, жилья или иного владения лица путем тайного проникновения в них; установление нахождения радиоэлектронного средства; слежения за лицом, вещью или местом; аудио-, видео контроль места, выполнение специального задания по раскрытию преступной деятельности организованной группы или преступной организации, использование конфиденциального сотрудничества .

В то же время считаем целесообразным отметить, что определенный нами предмет судебного контроля не выходит за пределы науки административного права, поскольку розыскные действия в соответствии с п. 6 ст. 246 Уголовного процессуального кодекса Украины и п. 2 ст. 7 Закона Украины «Об оперативно-розыскной деятельности» в редакции от 12 июня 2011 г. по поручению следователя осуществляют оперативные подразделения органов внутренних дел, особенности контроля за которыми мы и исследуем.

Такими оперативными подразделениями Министерства внутренних дел Украины согласно ст. 5 Закона Украины «Об оперативно-розыскной деятельности» являются: уголовная, транспортная и специальная милиция, специальные подразделения по борьбе с организованной преступностью, подразделения внутренней безопасности, судебная милиция.

Оперативно-розыскная деятельность согласно п. п. 1-6 ч. 1 ст. 9-1 Закона осуществляется указанными подразделениями по отношению к лицам, которые скрываются от органов предварительного расследования, следственного судьи, суда или уклоняющихся от отбывания уголовного наказания; относительно лиц безвестно отсутствующих, относительно которых есть данные об участии в подготовке к совершению преступления; относительно которых есть данные об их участии или причастности к террористической деятельности, террористической группе или террористической организации. В каждом случае наличия оснований для проведения оперативно-розыскной деятельности заводится оперативно-розыскное дело. Постановление об открытии которой, согласно ч. 1, 6 ст. 9 указанного Закона утверждает начальник органа внутренних дел, подразделения внутренней безопасности МВД или руководитель соответствующего оперативного подразделения, который несет ответственность за законность осуществляемых мероприятий в соответствии с действующим законодательством.

Продление сроков ведения оперативно-розыскной деятельности санкционируется начальниками главных, самостоятельных управлений МВД Украины до 12 месяцев, а на срок до 18 месяцев - лично Министром.

Мы считаем, что по своему содержанию указанная деятельность МВД Украины и должностных лиц его оперативных подразделений является специфической управленческой деятельностью. Ее особенностями являются системность и иерархичность, четкое определение компетенции должностных лиц, задействованных в управлении оперативно-розыскной деятельностью. Управленческие отношения, возникающие в процессе этой деятельности имеют вертикальный характер. Они базируются на принципах единоначалия, властной субординации, служебной подчиненности сотрудников оперативных подразделений их руководителям, а последних - начальникам соответствующих управлений и Министру внутренних дел Украины.

Таким вертикальным отношениям, как отмечает А.Д. Крупчан, всегда характерно наличие стороны, которая во властном отношении имеет больше прав в отношении другой стороны, что и определяет специфический метод их регулирования. Им является, как известно, метод административно-правового регулирования, сутью которого является властные предписания [6, С. 25].

Внутренний контроль за оперативно-розыскной деятельностью в соответствии с ч.2 ст. 9 Закона Украины «Об оперативно-розыскной деятельности» от 18 февраля 1992 г. осуществляется Министерством внутренних дел Украины, который, на наш взгляд, нормативно урегулирован на достаточном уровне. В то же время, как свидетельствуют результаты исследования, некоторые аспекты организации и осуществления внешнего судебного контроля за применением негласных следственных (розыскных) действий остаются недостаточно урегулированными, имеют место несогласованность норм Закона Украины «Об оперативно-розыскной деятельности» и Уголовно-процессуального кодекса Украины; различия в определении видов оперативно-розыскной деятельности и негласных следственных (розыскных) действий.

Так, согласно п. п. 7, 9, 11 ст. 8 Закона Украины «Об оперативно-розыскной деятельности» только с разрешения суда оперативные подразделения могут осуществлять такие мероприятия как негласное проникновение в жилье или другое владение лица, снятие информации с каналов связи, контроль телеграфно-почтовых отправлений, применение других технических средств получения информации и т.п.. Вместе с тем, в ст. ст. 258, 267, 268, 269, 270, 274 Уголовного процессуального кодекса Украины от 13 апреля 2012 указываются другие виды оперативно-розыскной деятельности, которые осуществляются на основании постановления следственного судьи. Среди них: вмешательство в частное общение (аудио-, видео контроль лица; арест, осмотр и выемка корреспонденции; снятие информации с транспортных телекоммуникационных сетей и с электронных информационных систем); обследование публично недоступных мест, жилья и другого владения лица; установления местонахождения радиоэлектронного средства; слежения за лицом, вещью или местом; аудио-, видео контроль места, а также негласное получение образцов, необходимых для сравнительного исследования.

Не совсем оправданным, на наш взгляд, является предоставление в соответствии с ч.3 ст. 246 УПК Украины прокуратуре права запрещать или приостанавливать проведение негласных следственных (розыскных) действий, поскольку согласно указанной нормы прокурор возвышается над судьей, может вмешаться и изменить решение судьи по контролю за оперативно-розыскной деятельностью.

Указанные несогласованности в правовом регулировании судебного контроля за деятельностью оперативных подразделений системы МВД Украины обусловлены, на наш взгляд, стереотипами прошлого, когда, как справедливо отмечает С. В. Еськов, реализация контрольно-надзорных полномочий в сфере оперативно-розыскной деятельности была прерогативой органов прокуратуры, а элементы судебного контроля прослеживались лишь в том, что при решении вопроса о возможности рассмотрения уголовного дела в судебном заседании, суд должен был проверить качество расследования и законность действий органов, осуществлявших досудебное следствие [15].

Кроме рассмотренного, осуществление судами контрольных функций имеет также место при рассмотрении административных дел, предметом которых есть управленческие правоотношения в системе Министерства внутренних дел Украины, а также рассмотрение общими судами как административными жалоб на решения органов и должностных лиц Министерства внутренних дел Украины о привлечении к административной ответственности. Однако порядок обжалования в суде постановлений органов внутренних дел или их должностных лиц по делам об административных правонарушениях имеет определенные особенности. Отнесение публично-правовых дел о наложении административных взысканий к юрисдикции местных общих судов как административных судов усложняет, на наш взгляд, как процесс осуществления судебного контроля за законностью деятельности органов и должностных лиц МВД Украины, так и реализацию гражданами права на обжалование их решений и действий (бездействия).

Постановление органа или должностного лица Министерства внутренних дел Украины о наложении административного взыскания, как закреплено п. 3 ч. 1 ст. ст. 288 Кодекса об административных правонарушениях, может быть обжаловано в районный, районный в городе, городской или горрайонный суд в порядке, определенном Кодексом административного судопроизводства Украины с особенностями, установленными Кодексом Украины об административных правонарушениях. Это означает, что данный вопрос регулируется двумя кодексами и в случае возникновения конкуренции норм, руководствоваться надо нормами Кодекса Украины об административных правонарушениях, поскольку его нормы являются специальными по отношению к нормам Кодекса административного судопроизводства. Непонятна логика законодателя, который, вводя суды административной юрисдикции для рассмотрения публично-правовых споров, определенные категории этих споров оставил за судами, которые рассматривали их раньше до создания судов административной юрисдикции.

Ограничением права на апелляционное и кассационное обжалование решений суда мы считаем норму ч. 2 ст. 171-2 Кодекса административного судопроизводства, которая устанавливает, что решение местного общего суда как административного по делам о решениях, действиях или бездеятельности субъектов властных полномочий по привлечению к административной ответственности является окончательным и обжалованию не подлежит. Решение изложенных задач будет способствовать, по нашему мнению, совершенствованию судебного контроля за деятельностью МВД Украины, соблюдению законности при выполнении его сотрудниками служебных полномочий, переориентации стратегии ведомства этого правоохранительного органа с защиты интересов государства на защиту прав и свобод человека.

Литература:

1. Сушко Л.П. Организационно-правовые основы осуществления судебного контроля в Украине: дис. ... Канд .. юрид.наук: спец. 12.00.07 «Административное право и процесс, финансовое право, информационное право» / Сушко Людмила Петровна. Национальный университет биоресурсов и природопользования Украины. - К., 2009. - 181 с.
2. Пошва Б. М. Судебный контроль за соблюдением конституционных прав личности во время досудебного расследования уголовного дела: практика и проблемы совершенствования / / Вестник центра судейских студий. Новости. - 2005. - № 4-5. - С. 15
3. Часть 2 ст. 234 Уголовного процессуального кодекса Украины от 13 апреля 2012 / / Голос Украины от 19.05.2012 - / № 90-91
4. Пункты 1, 2, 3, 4 ч. 4 ст. 258 Уголовного процессуального кодекса Украины от 13 апреля 2012 / / Голос Украины от 19.05.2012 - / № 90-91.
5. Часть 4 ст. 176 Уголовного процессуального кодекса Украины от 13 апреля 2012 / / Голос Украины от 19.05.2012 - / № 90-91.
6. Крупчан А. Д. Органы исполнительной власти: вопросы компетенции: Монография / А. Д. Круп чан. - М.: Финансы, 2012. - С. 25
7. Грошевой Ю.М., Марочкин И. Е. Органы судебной власти в Украине. - К., 1997. - С. 7
8. Гаращук В.М. Контроль и надзор в государственном управлении: монография / М. Гаращук. - М.: Фолио, 2002. - 176 с. - С. 164.
9. Андрийко О.Ф. Виды государственного контроля / О.Ф. Андрийко / / Административное право Украины. Академический курс: подручных.: В двух томах / ред .. кол.: В.Б. Аверьянов (голова). - М.: «Юридическая мысль», 2004. - Том 1. Общая часть. - 2004. - С. 360-378. - С. 373
10. Ярмаки Х. П. Административно-надзорная деятельность милиции в Украине: дис ... д-ра юрид. наук: 12.00.07 / Харьковский национальный ун-т внутренних дел. - М., 2006. - 438арк. : Табл. - Библиогр.: Л. 384-418. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://adminpravo.com.ua/index.php/2010-04-13-14-05-13/160-2010-10-19-11-26-54/2165-15--- -----. html
11. Музычук А.Н. Контроль за деятельностью правоохранительных органов в Украине: административно-правовые основы организации и функционирования: дис .... на соискание наук. ступ. д-ра юрид. наук.: 12.00.07 / Музычук Александр Николаевич. - М. 2010 - С. 251
12. Решение Конституционного Суда Украины от 11 октября 2011 года № 10рп/2011 по делу по конституционному представлению 50 народных депутатов Украины относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) отдельных положений статьи 263 Кодекса Украины об административных правонарушениях и п. 5 части 1 статьи 11 Закона Украины «О милиции »(дело о сроках административного задержания) / / http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v010p710-11/print1332651818630626
13. Гаращук В. М. Теоретико-правовые проблемы контроля и надзора в государственном управлении: дис. ... Доктора юрид. наук: 12.00.07 / Гаращук Владимир Николаевич. - М., 2003. - 413с.
14. Присяжнюк А.И. Исполнительная власть как объктом государственного контроля. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2011-4/11paiodk.pdf
15. Еськов С. В. Судебный контроль в сфере оперативно-розыскной деятельности: опыт историко-правового исследования ». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Vlduvs/2009_1/09_1_2_4.pdf